อำนาจนโยบายในรัฐธรรมนูญ 2489: รัฐบาล รัฐสภา และโครงสร้างการตัดสินใจทางเศรษฐกิจ

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 มักได้รับการกล่าวถึงในฐานะรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยฉบับสำคัญฉบับหนึ่งของไทย เพราะเป็นรัฐธรรมนูญที่พยายามทำให้ระบอบรัฐสภาหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 มีความสมบูรณ์มากขึ้น ทั้งในแง่ที่มาของรัฐสภา การแยกข้าราชการประจำออกจากตำแหน่งทางการเมือง และการกำหนดให้คณะรัฐมนตรีต้องดำรงอยู่บนฐานความไว้วางใจของรัฐสภา  อย่างไรก็ดี หากพิจารณารัฐธรรมนูญฉบับนี้ในฐานะที่ไม่ใช่ตราสารรับรองระบอบการเมือง แต่ในฐานะกติกาของการกำหนดนโยบาย ซึ่งยังเป็นมิติที่ถูกกล่าวถึงน้อยในสังคมไทย คำถามหนึ่งที่ควรถูกหยิบมาพิจารณาก็คือ รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้จัดวางสมดุลอำนาจระหว่างรัฐบาลกับรัฐสภาในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจไว้อย่างไร และรัฐสภาสามารถเข้าไปมีบทบาทในกระบวนการดังกล่าวได้มากน้อยเพียงใด

บทความนี้จึงมุ่งอ่านรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 ผ่านกรอบคิดที่มองว่า นโยบายเศรษฐกิจไม่ใช่เรื่องคำอธิบายทางเทคนิคหรือการบริหารราชการเพียงอย่างเดียว แต่เป็นผลจากโครงสร้างอำนาจทางการเมืองที่กำหนดว่าใครมีสิทธิริเริ่ม ใครมีอำนาจให้ความเห็นชอบ ใครสามารถตรวจสอบ และใครต้องรับผิดทางการเมืองอย่างไร

บทความจะเริ่มจากการอธิบายความสัมพันธ์ระหว่างโครงสร้างทางการเมืองกับการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ จากนั้นจะพิจารณารัฐธรรมนูญในฐานะโครงสร้างสถาบันของการกำหนดนโยบาย ก่อนวิเคราะห์กลไกสำคัญในรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 ไม่ว่าจะเป็นที่มาของรัฐสภา การห้ามข้าราชการประจำดำรงตำแหน่งทางการเมือง อำนาจเสนอร่างกฎหมาย กฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน งบประมาณ และกลไกความไว้วางใจ แล้วจึงพิจารณาความเปลี่ยนแปลงของสมดุลอำนาจดังกล่าวเมื่อรัฐธรรมนูญ 2489 ถูกยุติลงหลังรัฐประหาร พ.ศ. 2490

โครงสร้างทางการเมืองที่กำหนดโครงสร้างทางเศรษฐกิจใต้รัฐธรรมนูญ

แม้ในด้านหนึ่งนโยบายทางเศรษฐกิจจะเกี่ยวพันกับเหตุผลทางเศรษฐศาสตร์และทางเทคนิคต่าง ๆ แต่ในความเป็นจริงนโยบายทางเศรษฐกิจนั้นเป็นประเด็นทางการเมืองโดยแท้ และสัมพันธ์กับโครงสร้างอำนาจทางการเมือง ที่กำหนดว่าผู้ใดมีอำนาจริเริ่มนโยบาย ผู้ใดมีอำนาจให้ความเห็นชอบ ผู้ใดมีอำนาจควบคุมตรวจสอบ และผู้ใดต้องรับผิดชอบต่อผลของนโยบายดังกล่าว ด้วยเหตุนี้ การพิจารณานโยบายเศรษฐกิจจึงไม่อาจแยกออกจากการพิจารณาโครงสร้างทางการเมืองได้ เพราะโครงสร้างทางการเมืองที่เปิดโอกาสให้กำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจ เป็นปัจจัยสำคัญที่ต้องพิจารณา ทั้งในขอบเขต วิธีการ และทิศทางของการตัดสินใจทางเศรษฐกิจของรัฐ[1]

ความคิดดังกล่าวสอดคล้องกับแนวทางทางการเมืองของปรีดี พนมยงค์ ซึ่งระบุว่า การจัดระเบียบเศรษฐกิจมิใช่เรื่องที่ควรปล่อยให้อยู่ภายใต้อำนาจตามอำเภอใจของชนชั้นนำ ระบบราชการ หรือกลุ่มอำนาจใดกลุ่มอำนาจหนึ่ง หากต้องถูกนำเข้าสู่กระบวนการที่มีเหตุผล มีหลักวิชา และสัมพันธ์กับความรับผิดชอบทางประชาธิปไตย แนวคิดเรื่องการจัดการเศรษฐกิจด้วยเหตุผลและเพื่อประโยชน์ของราษฎรจึงไม่อาจแยกขาดจากระบอบการเมือง โดยเฉพาะระบบการเมืองแบบประชาธิปไตยที่การปกครองต้องสะท้อนกลับไปหาประชาชน[2]

ด้วยเหตุนี้ รัฐธรรมนูญจึงมีความสำคัญไม่เพียงในฐานะกฎหมายสูงสุดที่จัดองค์กรของรัฐ[3] แต่ยังเป็นโครงสร้างพื้นฐานของการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจด้วย[4] เพราะรัฐธรรมนูญเป็นเครื่องกำหนดว่า อำนาจในการริเริ่มกฎหมายอยู่ที่ใคร อำนาจในการตรากฎหมายการเงินถูกจำกัดอย่างไร งบประมาณต้องผ่านกระบวนการใด รัฐบาลต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาเพียงใด และฝ่ายนิติบัญญัติสามารถเข้าไปถ่วงดุลการใช้อำนาจทางเศรษฐกิจของฝ่ายบริหารได้มากน้อยเพียงใด

ดังนั้น การอ่านรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 ในบทความนี้จึงไม่ใช่การอ่านเพียงว่า ตัวบทกำหนดรูปแบบรัฐสภาไว้อย่างไร หากเป็นการอ่านว่ารัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวได้ออกแบบสนามของการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจไว้อย่างไร โดยมีใครเป็นผู้เล่นหลักในสนามนี้ รัฐบาลมีอำนาจนำเพียงใด รัฐสภามีช่องทางเข้าไปกำกับ ตรวจสอบ หรือเปลี่ยนแปลงนโยบายได้อย่างไร และโครงสร้างเช่นนี้สะท้อนความพยายามสร้างประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจผ่านระบอบรัฐสภาได้มากน้อยเพียงใด

รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 กับสมดุลอำนาจในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ

รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 เกิดขึ้นในบริบทที่ระบอบรัฐสภาภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ได้ดำเนินผ่านช่วงเปลี่ยนผ่านมาระยะหนึ่งแล้ว คำปรารภของรัฐธรรมนูญฉบับนี้สะท้อนเจตนารมณ์สำคัญว่า บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 ได้สิ้นสุดลง และถึงเวลาที่จะปรับปรุงรัฐธรรมนูญเพื่อให้การปกครองระบอบประชาธิปไตยมีความสมบูรณ์ยิ่งขึ้น รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 จึงมิได้เป็นเพียงรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เท่านั้น แต่ยังเป็นความพยายามจัดวางโครงสร้างการเมืองแบบรัฐสภาให้มั่นคงมากขึ้น โดยเฉพาะการทำให้รัฐสภามีฐานจากการเลือกตั้ง การแยกข้าราชการประจำออกจากตำแหน่งการเมือง และการกำหนดให้คณะรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา[5]

อนึ่ง แม้รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2475 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง แต่รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว กลับไปไม่ได้สะท้อนแนวคิดและความมุ่งหมายของคณะผู้ก่อการเท่าที่ควร เนื่องจากรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2475 นี้เกิดขึ้นจากการประนีประนอมกันระหว่างคณะราษฎร โดยปรีดีในฐานะอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญกับกลุ่มอำนาจเก่า[6] ซึ่งผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นคือ รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2475 จึงอาจจะไม่ได้ตอบสนองต่อแนวคิดของคณะราษฎรเท่าที่ควร รวมถึงแนวคิดหลายประการนั้นได้หายไป อาทิ นัยของการอธิบายเรื่องพระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยในทางนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการผ่านสภาผู้แทนราษฎร คณะรัฐมนตรี และศาลตามลำดับ[7] โดยมีนัยสูงต่ำของสถานะทางอำนาจ ซึ่งลักษณะดังกล่าวแตกต่างจากที่ระบุไว้ในพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ซึ่งมุ่งหมายให้องค์กรที่ใช้อำนาจแทนราษฎร ได้แก่ กษัตริย์ สภาผู้แทนราษฎร คณะกรรมการราษฎร และศาล[8] ซึ่งมีนัยถึงความเท่าเทียมกันระหว่างองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยแทนประชาชนในระนาบที่เท่ากัน[9]  ดังนี้ การร่างรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 จึงเป็นเสมือนเป็นโอกาสครั้งที่ 2 ซึ่งปรีดีได้ใช้ในการยกร่างรัฐธรรมนูญให้สอดคล้องกับแนวคิดประชาธิปไตยสมบูรณ์[10]

โครงสร้างทางการเมืองภายใต้รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489

รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 ได้วางโครงสร้างทางการเมืองในลักษณะที่พยายามให้ระบอบรัฐสภามีฐานประชาธิปไตยมากขึ้นกว่าระยะเปลี่ยนผ่าน ภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 โดยกำหนดให้รัฐสภาประกอบด้วยสองสภา ได้แก่ พฤฒสภาและสภาผู้แทน โดยพฤฒสภามีสมาชิกจำนวน 80 คน มาจากการเลือกตั้งโดยทางอ้อมและลับ[11] ส่วนสภาผู้แทนประกอบด้วยสมาชิกซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงและลับของราษฎร[12] โครงสร้างดังกล่าวสะท้อนความพยายามจัดวางรัฐสภาให้เป็นสถาบันทางการเมืองที่มีฐานจากการเลือกตั้ง แม้พฤฒสภาจะยังมิได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรง[13] แต่ก็มิได้ถูกออกแบบให้เป็นสภาแต่งตั้งโดยฝ่ายบริหารหรือกลุ่มอำนาจนอกระบบรัฐสภาโดยตรง[14]

อนึ่ง แม้ว่าปรีดีจะไม่ได้เห็นด้วยกับระบบสภาคู่ก็ตาม เนื่องจากได้พิจารณาบริบทของสังคมไทย และเห็นว่าการมีระบบสภาคู่อาจจะเกินความจำเป็นในสังคม ถึงจะมีประโยชน์ในการทำหน้าที่ห้ามล้อ โดยทำหน้าที่ช่วยกลั่นกรองร่างกฎหมายต่าง ๆ เพื่อรักษาดุลยภาพแห่งอำนาจ[15] แต่อย่างไรก็ดี ปรีดียังคงเห็นว่า พฤฒสภาที่มาจากการเลือกตั้งทางอ้อมนั้นย่อมดีกว่าวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้ง ซึ่งปรีดีได้แสดงความคิดเห็นเอาไว้ในเวลาต่อมา[16] รวมถึงน่าจะดีกว่าวุฒิสภาที่ไม่ได้มีความเป็นอิสระจากอาณัติสั่งการแบบที่เกิดขึ้นในช่วงหลังนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2560 เป็นต้นมา

ในเชิงการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ โครงสร้างเช่นนี้มีความสำคัญอย่างไร เมื่อรัฐสภาไม่ได้เป็นเพียงองค์กรที่ให้ความเห็นชอบทางกฎหมายแก่การใช้อำนาจของรัฐบาลเท่านั้น แต่ยังเป็นพื้นที่ที่ผู้แทนทางการเมืองสามารถเข้าไปอภิปราย กลั่นกรอง และตรวจสอบทิศทางนโยบายของฝ่ายบริหารได้ การที่สภาผู้แทนมาจากการเลือกตั้งโดยตรงทั้งหมด ย่อมทำให้สภานี้มีฐานความชอบธรรมในฐานะตัวแทนของราษฎร ส่วนพฤฒสภาทำหน้าที่ในลักษณะกลั่นกรองถ่วงดุลภายในกระบวนการนิติบัญญัติ[17] แต่ท้ายที่สุดสภาผู้แทนราษฎรก็จะยังคงมีน้ำหนักสูงกว่าในหลายกรณี

นอกจากนี้ จุดสำคัญอีกประการหนึ่งคือ รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 คือ การกำหนดให้สมาชิกพฤฒสภา สมาชิกสภาผู้แทน และรัฐมนตรีต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ[18] บทบัญญัตินี้มีนัยมากกว่าการกำหนดคุณสมบัติของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เพราะสะท้อนความพยายามแยกตำแหน่งทางการเมืองออกจากระบบราชการประจำอย่างชัดเจน กล่าวคือ ผู้ที่เข้ามาทำหน้าที่ในรัฐสภาหรือคณะรัฐมนตรีควรเป็นผู้เล่นทางการเมืองที่ต้องรับผิดชอบต่อกระบวนการรัฐสภาและประชาชน มิใช่ข้าราชการประจำที่ถืออำนาจจากสถานะในระบบราชการถาวร

อีกทั้งถ้าหากพิจารณาในแง่กระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ ประเด็นนี้ยิ่งมีความสำคัญ เพราะกระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจนั้น เกิดขึ้นจากความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างตัวแสดงต่าง ๆ ภายในรัฐ การที่รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 พยายามกันข้าราชการประจำออกจากตำแหน่งทางการเมือง จึงเป็นความพยายามลดการครอบงำโดยตรงของกลไกรัฐถาวรจากระบบราชการออกจากสนามการเมือง และทำให้การตัดสินใจเชิงนโยบายต้องอิงอยู่กับผู้เล่นที่มีความรับผิดทางการเมืองแบบคณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรืออย่างน้อยก็แบบพฤฒสภา

อย่างไรก็ดี การแยกข้าราชการประจำออกจากตำแหน่งทางการเมืองมิได้หมายความว่าระบบราชการหมดบทบาทในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ ในทางปฏิบัติรัฐบาลยังคงต้องอาศัยข้อมูล ความเชี่ยวชาญ และกลไกการปฏิบัติราชการของหน่วยงานประจำในการจัดทำนโยบาย โดยเฉพาะนโยบายเศรษฐกิจ การคลัง ภาษี และงบประมาณ ซึ่งต้องอาศัยทั้งข้อมูลทางเทคนิคและความต่อเนื่องของการบริหารราชการแผ่นดิน

อย่างไรก็ดี หากพิจารณาจุดสำคัญในรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 แล้ว จะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ วางรัฐสภาไว้ในฐานะพื้นที่สำคัญของการให้ความชอบธรรมและการตรวจสอบนโยบาย ขณะเดียวกันก็พยายามแยกตำแหน่งทางการเมืองออกจากระบบราชการประจำ การจัดวางเช่นนี้ทำให้สมดุลอำนาจในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจมิได้อยู่ที่รัฐบาลแต่ฝ่ายเดียว หากอยู่ในความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลซึ่งมีอำนาจนำในการบริหาร กับรัฐสภาซึ่งมีฐานความชอบธรรมในการอภิปราย กลั่นกรอง และตรวจสอบนโยบายของฝ่ายบริหาร โดยในส่วนต่อไป จะเป็นการพิจารณาอำนาจในการริเริ่มนโยบายผ่านกฎหมาย และอำนาจในทางงบประมาณ

อำนาจในการริเริ่มนโยบายผ่านกฎหมาย

ภายใต้รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 อำนาจในการตรากฎหมายไม่ได้ถูกผูกขาดไว้เฉพาะกับฝ่ายบริหาร แต่ตามรัฐธรรมนูญยังเปิดให้สมาชิกสภาผู้แทนสามารถเสนอกฎหมายได้ด้วย กล่าวคือ ร่างพระราชบัญญัติทั้งหลายอาจเสนอมาจากคณะรัฐมนตรีหรือจากสมาชิกสภาผู้แทนก็ได้[19] โดยรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้กำหนดจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนขั้นต่ำที่ต้องเข้าชื่อเพื่อเสนอร่างพระราชบัญญัติทั่วไป เงื่อนไขเช่นนี้เปิดโอกาสให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเพียงคนเดียวก็สามารถเสนอร่างพระราชบัญญัติได้ รวมถึงสะท้อนบทบาทของสภาผู้แทนราษฎรว่า ไม่ได้เป็นเพียงองค์กรที่มีหน้าที่เพียงแค่พิจารณาร่างกฎหมายจากรัฐบาล แต่มีอำนาจในการริเริ่มนโยบายผ่านกฎหมายได้ด้วยตนเอง

ในมิติการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ ประเด็นนี้มีความสำคัญ เนื่องจากกฎหมายมิใช่เป็นเพียงเครื่องมือทางเทคนิคสำหรับบังคับใช้กฎเกณฑ์เท่านั้น แต่เป็นช่องทางสำคัญในการแปลงเจตจำนงทางนโยบายให้กลายเป็นอำนาจรัฐ ไม่ว่าจะเป็นการจัดตั้งองค์กร การกำหนดอำนาจหน้าที่ของรัฐ การควบคุมกิจกรรมทางเศรษฐกิจ หรือการสร้างสิทธิและหน้าที่ใหม่ให้แก่เอกชน การเปิดให้สมาชิกสภาผู้แทนเสนอร่างกฎหมายทั่วไปได้ จึงเท่ากับเปิดพื้นที่ให้ฝ่ายนิติบัญญัติเข้าไปมีบทบาทในฐานะผู้ริเริ่มนโยบายบางประเภทด้วยเช่นกัน

อย่างไรก็ตาม หากร่างพระราชบัญญัติที่เสนอเป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน สมดุลอำนาจดังกล่าวเปลี่ยนไป เนื่องจากรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 กำหนดให้ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินเสนอได้โดยคณะรัฐมนตรี หรือโดยสมาชิกสภาผู้แทนซึ่งมีนายกรัฐมนตรีรับรองเท่านั้น[20] โดยร่างกฎหมายประเภทนี้ครอบคลุมเรื่องที่เกี่ยวกับภาษี อากร เงินตรา การจัดสรร การรับ การรักษา หรือการจ่ายเงินแผ่นดิน การกู้เงิน การประกัน และการใช้เงินกู้[21] กล่าวอีกนัยหนึ่ง เมื่อร่างกฎหมายกระทบต่อฐานะทางการคลังของรัฐ อำนาจริเริ่มของสมาชิกสภาผู้แทนจะไม่สามารถใช้ได้โดยอิสระ หากต้องผ่านการรับรองจากนายกรัฐมนตรีเสียก่อน ซึ่งก็เป็นการวางกลไกในแง่ของการถ่วงดุลอำนาจ เพราะในด้านหนึ่งรัฐบาลมีบทบาทในแง่ของการจัดเก็บภาษี ส่วนรัฐสภาก็มีบทบาทในแง่การให้ความเห็นชอบงบประมาณ[22] กรณีนี้จึงอาจอธิบายได้ว่าเป็นกลไกเพื่อป้องกันมิให้ฝ่ายนิติบัญญัติเสนอนโยบายที่เพิ่มภาระทางการคลังของรัฐโดยปราศจากความรับผิดชอบในการบริหารงบประมาณโดยรวม

แม้ในแง่หนึ่งกรณีนี้จะสร้างความได้เปรียบให้กับฝ่ายรัฐบาล เพราะร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับภาษี รายจ่าย เงินกู้ หรือการใช้เงินแผ่นดิน ล้วนเป็นเครื่องมือสำคัญที่สุดในการกำหนดทิศทางเศรษฐกิจของรัฐ การกำหนดให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับรองร่างกฎหมายการเงินที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทน จึงทำให้นายกรัฐมนตรีมีสถานะเป็นผู้ควบคุมนโยบายเศรษฐกิจที่มาจากฝ่ายนิติบัญญัติ แต่ธรรมเนียมดังกล่าวนั้นเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นมาพร้อมกับระบอบประชาธิปไตยของประเทศไทย โดยเดิมถูกกำหนดไว้ในข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2476[23]

อำนาจในทางงบประมาณ

นอกจากอำนาจในการริเริ่มกฎหมายแล้ว รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 ยังจัดวางสมดุลอำนาจระหว่างรัฐบาลกับรัฐสภาผ่านกลไกในทางงบประมาณและอำนาจในการทำสนธิสัญญา แม้ว่ากรณีนี้จะเป็นกรณีที่ฝ่ายบริหารมีอำนาจนำสูงโดยธรรมชาติ เพราะเกี่ยวข้องกับการบริหารราชการแผ่นดิน การจัดสรรทรัพยากรของรัฐ และการดำเนินความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ แต่รัฐธรรมนูญไม่ให้อำนาจดังกล่าวอยู่ในมือฝ่ายบริหารโดยปราศจากการควบคุม หากกำหนดให้บางขั้นตอนต้องกลับเข้าสู่ความเห็นชอบของรัฐสภา

ในทางงบประมาณ รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 กำหนดว่างบประมาณแผ่นดินประจำปีต้องตราขึ้นเป็นพระราชบัญญัติ และหากพระราชบัญญัติงบประมาณออกไม่ทันปีใหม่ ให้ใช้พระราชบัญญัติงบประมาณปีก่อนไปพลาง[24] หลักการนี้มีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะทำให้งบประมาณไม่ใช่เพียงเอกสารทางบริหารที่รัฐบาลจัดทำขึ้นเพื่อใช้ภายในฝ่ายบริหาร หากเป็นกฎหมายที่ต้องผ่านกระบวนการนิติบัญญัติและได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา กล่าวอีกนัยหนึ่ง การใช้จ่ายเงินแผ่นดินต้องถูกแปลงให้อยู่ในรูปของกฎหมายก่อน จึงจะมีความชอบธรรมในการผูกพันทรัพยากรของรัฐ[25]

อย่างไรก็ดี การที่งบประมาณต้องตราเป็นพระราชบัญญัติไม่ได้หมายความว่ารัฐสภาเป็นผู้จัดทำงบประมาณตั้งแต่ต้น โดยฝ่ายบริหารยังคงเป็นผู้มีอำนาจนำในการกำหนดกรอบรายรับ รายจ่าย ลำดับความสำคัญของนโยบาย และรายละเอียดของการจัดสรรงบประมาณ เพราะฝ่ายบริหารเป็นผู้ถือข้อมูลทางการคลัง มีหน่วยงานราชการอยู่ในมือ และเป็นผู้รับผิดชอบต่อการบริหารประเทศในภาพรวม รัฐสภาจึงมิได้เป็นผู้ร่างงบประมาณ แต่มีบทบาทในฐานะองค์กรที่ให้ความเห็นชอบ ตรวจสอบ อภิปราย และตั้งคำถามต่อการจัดสรรทรัพยากรที่ฝ่ายบริหารเสนอขึ้นมา[26] โดยจุดนี้ทำให้เห็นว่า งบประมาณคือพื้นที่ที่อำนาจทางเศรษฐกิจของรัฐถูกทำให้ปรากฏขึ้น การจัดสรรงบประมาณจึงเป็นการตัดสินใจทางการเมืองว่า รัฐจะให้ความสำคัญกับเรื่องใด กลุ่มใด พื้นที่ใด และนโยบายใดก่อนหลัง ฝ่ายบริหารอาจเป็นผู้จัดทำรายละเอียดของงบประมาณ แต่รัฐสภาคือผู้ตัดสินใจรายการเหล่านี้จะต้องใช้อย่างไรให้เหมาะสม ชอบธรรม และถูกตรวจสอบในทางการเมือง

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 ยังเสริมบทบาทของรัฐสภาในการควบคุมราชการแผ่นดินผ่านกลไกอื่นควบคู่กับงบประมาณด้วย กล่าวคือ พฤฒสภาและสภาผู้แทนมีอำนาจควบคุมราชการแผ่นดิน สมาชิกของทั้งสองสภามีสิทธิตั้งกระทู้ถามรัฐมนตรี และแต่ละสภาสามารถตั้งคณะกรรมาธิการเพื่อพิจารณาหรือสอบสวนเรื่องที่อยู่ในวงงานของสภาได้ กลไกเหล่านี้ทำให้อำนาจในทางงบประมาณไม่ได้สิ้นสุดเพียงการลงมติผ่านพระราชบัญญัติงบประมาณเท่านั้น แต่ยังเชื่อมโยงกับการติดตาม ตรวจสอบ และเรียกร้องความรับผิดชอบจากฝ่ายบริหารภายหลังการอนุมัติงบประมาณด้วย

อนึ่ง แม้ว่ากลไกต่าง ๆ ข้างต้นนี้จะไม่ได้แตกต่างจากที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2475 มากเท่าใดนัก แต่จุดเปลี่ยนสำคัญของรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 มิได้อยู่เพียงการกำหนดให้รัฐสภามีอำนาจควบคุมฝ่ายบริหาร หากอยู่ที่การเปลี่ยนองค์ประกอบของผู้ใช้อำนาจดังกล่าว กล่าวคือ รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นครั้งแรกที่ไม่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทแต่งตั้งเข้ามาปะปนอยู่ในสภาอีกต่อไป ทำให้อำนาจในการพิจารณากฎหมาย งบประมาณ และความไว้วางใจรัฐบาลผูกโยงกับผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงมากขึ้น

จากรัฐธรรมนูญ 2475 ถึง 2489 ความเปลี่ยนแปลงของสนามนโยบาย

หากพิจารณาเฉพาะตัวกลไกทางรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 ไม่ได้สร้างอำนาจของรัฐสภาในการควบคุมการกำหนดนโยบายขึ้นใหม่ทั้งหมด แต่เป็นการต่อยอดจากรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2475 ก็ได้วางหลักสำคัญเกี่ยวกับอำนาจของสภาผู้แทนราษฎรไว้บ้างแล้ว แต่จุดสำคัญก็คือ รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 นั้นอยู่ตรงกลางระหว่างรัฐธรรมนูญที่เป็นผลจากการเปลี่ยนผ่าน กับรัฐธรรมนูญฯ (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2490 หรือที่มักเรียกว่า “รัฐธรรมนูญใต้ตุ่ม” ที่จะเปลี่ยนไปสู่แนวคิดอนุรักษนิยม[27] โดยอาจสรุปความเปลี่ยนแปลงในรัฐธรรมนูญ 3 ฉบับสำคัญ หลังการมีรัฐธรรมนูญถาวรได้ ดังปรากฏตามตารางนี้

ตารางแสดงความแตกต่างโครงสร้างการกำหนดนโยบายภายใต้รัฐธรรมนูญ 3 ฉบับ

เมื่อพิจารณาเปรียบเทียบทั้งสามฉบับจะเห็นว่า กลไกบางประการมิได้แตกต่างกันมากนัก โดยเฉพาะหลักที่ว่างบประมาณแผ่นดินต้องตราเป็นพระราชบัญญัติ  อย่างไรก็ดี ความเปลี่ยนแปลงสำคัญอยู่ที่องค์ประกอบของผู้ใช้อำนาจ กล่าวคือ รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 ทำให้สภาผู้แทนราษฎรปลอดจากสมาชิกประเภทแต่งตั้งเป็นครั้งแรก ขณะที่รัฐธรรมนูญฯ ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2490 แม้ยังคงกลไกหลายอย่างไว้ แต่ได้ดึงองค์ประกอบที่มิได้มาจากการเลือกตั้งกลับเข้าสู่รัฐสภาผ่านวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้ง

ดังนี้ สิ่งที่รัฐธรรมนูญ 2489 ทิ้งไว้จึงไม่ใช่เพียงความทรงจำเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยฉบับหนึ่ง หากเป็นบทเรียนว่าการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจในระบอบประชาธิปไตยไม่อาจพิจารณาแยกจากโครงสร้างทางการเมืองได้ หากรัฐสภาประกอบด้วยผู้แทนที่มีฐานจากการเลือกตั้งมากขึ้น อำนาจในการพิจารณากฎหมายและงบประมาณก็ย่อมมีความหมายทางประชาธิปไตยมากขึ้น แต่หากสนามรัฐสภาถูกทำลายโดยอำนาจนอกระบบ กลไกเหล่านั้นย่อมสูญเสียฐานความชอบธรรมในทางปฏิบัติ

การยกเลิกรัฐธรรมนูญ 2489 กับการปิดสนามนโยบายของสภาผู้แทนราษฎร

เมื่อพิจารณาในเชิงโครงสร้าง รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 มิได้เพียงปรับปรุงถ้อยคำหรือจัดหมวดหมู่รัฐธรรมนูญให้สมบูรณ์ขึ้นเท่านั้น หากยังเปลี่ยนฐานของอำนาจรัฐสภาอย่างมีนัยสำคัญ คำปรารภของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ระบุชัดถึงความประสงค์ที่จะเลิกบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2475 และปรับปรุงรัฐธรรมนูญเพื่อให้การปกครองระบอบประชาธิปไตยเป็นผลสมบูรณ์ยิ่งขึ้น ขณะที่ตัวบทได้วางรัฐสภาเป็นสองสภา คือพฤฒสภาและสภาผู้แทน โดยสภาผู้แทนประกอบด้วยสมาชิกที่ราษฎรเลือกตั้งโดยตรงและลับ อีกทั้งสมาชิกสภาผู้แทนต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ

ในแง่นี้รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 จึงเป็นภาพสะท้อนความพยายามทำให้สนามนโยบายเคลื่อนเข้าใกล้ระบอบรัฐสภาที่มีความเข้มแข็งมากขึ้น โดยอาศัยฐานจากผู้แทนราษฎร โดยฝ่ายบริหารยังคงมีอำนาจนำในการริเริ่มและจัดทำนโยบาย โดยเฉพาะนโยบายเศรษฐกิจและการคลัง แต่เมื่อนโยบายนั้นต้องออกมาในรูปกฎหมายหรือพระราชบัญญัติงบประมาณ รัฐบาลย่อมต้องนำอำนาจนำดังกล่าวเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงมากขึ้น รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 จึงทำให้กลไกเดิม อาทิ กฎหมายและงบประมาณ มีน้ำหนักประชาธิปไตยมากขึ้นผ่านการเปลี่ยนผู้ใช้อำนาจมาสู่ผู้แทนที่มาจากประชาชน

ดังนี้ การรัฐประหาร พ.ศ. 2490 และการฉีกรัฐธรรมนูญฉบับนี้ จึงควรถูกให้ความสำคัญมากกว่าการเปลี่ยนรัฐบาล แต่เป็นการรื้อสนามรัฐธรรมนูญที่กำลังทำให้อำนาจของสภาผู้แทนราษฎรเข้มแข็งขึ้นในเชิงตัวแทน[28] รวมถึงพยายามนำสถาบันการเมืองในระบอบเก่ากลับ อาทิ การฟื้นฟูอภิรัฐมนตรีขึ้นมาอีกครั้ง[29] ก็น่าจะแสดงให้เห็นว่าเป็นความพยายามลดทอนความเป็นประชาธิปไตยลงไปสู่การอนุรักษนิยมมากขึ้น

ท้ายที่สุด รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 จึงไม่ได้มีความสำคัญเพียงในฐานะรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยฉบับหนึ่ง แต่ยังมีฐานะเป็นความพยายามจัดวางสนามนโยบายให้รัฐบาลต้องใช้อำนาจทางเศรษฐกิจภายใต้การยินยอมและการตรวจสอบของสภาผู้แทนราษฎรที่มีฐานจากการเลือกตั้งมากขึ้น แม้รัฐสภาจะมิได้เป็นผู้กำหนดนโยบายเศรษฐกิจแทนฝ่ายบริหาร แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ทำให้นโยบายที่กระทบกฎหมายและงบประมาณแผ่นดินต้องผ่านพื้นที่ของผู้แทนราษฎร ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่า ประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจจะดำรงอยู่ได้ก็ต่อเมื่อสนามการเมืองของผู้แทนราษฎรสามารถดำรงอยู่ได้อย่างมั่นคงด้วยเช่นกัน