รัฐธรรมนูญในฝัน: แนวคิด หลักการ และเจตจำนงของคณะราษฎร พ.ศ. 2475

 

บทความชิ้นนี้สืบเนื่องในวาระครบรอบ 89 ปี การเปลี่ยนแปลงการปกครอง เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 โดยคณะราษฎร หลักการสำคัญของคณะราษฎรในการวางรากฐานทางประชาธิปไตย คือ การเปลี่ยนการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบรัฐธรรมนูญ และรัฐธรรมนูญคือ สิ่งสำคัญต่อระบอบประชาธิปไตยที่สืบต่อมาจนถึงปัจจุบัน

แนวคิดรัฐธรรมนูญของคณะราษฎรในช่วงแรกหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง เริ่มตั้งแต่การบัญญัติศัพท์ ณ เวลานั้น ยังไม่มีการบัญญัติคำว่า รัฐธรรมนูญ ขึ้น ทำให้กฎหมายที่จัดระเบียบรัฐและมอบอำนาจแก่ประชาชน ฉบับแรกใช้ชื่อว่า พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว  ประกาศใช้เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2475 ประกอบด้วย 5 หมวด ได้แก่ หมวด 1 ข้อความทั่วไป หมวด 2 กษัตริย์ หมวด 3 สภาผู้แทนราษฎร หมวดที่ 4 คณะกรรมการราษฎร และ หมวดที่ 5 ศาล และมีตัวบทจำนวน 39 มาตรา โดยรัฐธรรมนูญฉบับแรกนี้ อาจถือได้ว่า เป็น “รัฐธรรมนูญในฝัน” ของปรีดี พนมยงค์ ผู้นำฝ่ายพลเรือนของคณะราษฎร ที่เป็นผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ขึ้น

เมื่อพิจารณาถึงฉากหลังทางประวัติศาสตร์จากพระบรมราชโองการของพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาประชาธิปก  “พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว มีพระบรมราชโองการดำรัสเหนือเกล้าฯ สั่งว่า  โดยที่คณะราษฎรได้ขอร้องให้อยู่ใต้ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม เพื่อบ้านเมืองจะได้เจริญขึ้น และโดยที่ได้ทรงยอมรับตามคำขอร้องของคณะราษฎร จึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตราพระราชบัญญัติขึ้นไว้โดยมาตราต่อไปนี้”  แสดงให้เห็นว่า จุดเริ่มต้นของรัฐธรรมนูญในสยามมีลักษณะดุลอำนาจระหว่างชนชั้นนำและคณะราษฎร จะเห็นได้ว่า ในตัวบทได้ให้อำนาจทางการปกครองประเทศเป็นของราษฎร โดยปรากฏในหมวดที่ 1 ข้อความทั่วไป มาตรา 1 อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย  และ มาตรา 2 ให้มีบุคคลและคณะบุคคลดั่งจะกล่าวต่อไปนี้เป็นผู้ใช้อำนาจแทนราษฎรตามที่จะได้กล่าวต่อไปในธรรมนูญ คือ  1. กษัตริย์ 2. สภาผู้แทนราษฎร 3. คณะกรรมการราษฎร 4.  ศาล หากคำว่า รัฐธรรมนูญ ได้มีการบัญญัติศัพท์คำนี้ขึ้นในการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฯ ฉบับที่ 2 คือรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 เมื่อวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475  โดยหม่อมเจ้า วรรณไวทยากร วรวรรณ[1] ทรงอธิบายความหมายไว้ดังนี้

“...ตามศัพท์แปลว่าระเบียบอำนาจหน้าที่ในการปกครองแผ่นดิน “ธรรมนูญ” แปลว่า ระเบียบอำนาจหน้าที่ และ “รัฐ” แปลว่า การปกครองแผ่นดิน เป็นคำที่ดัดแปลงมาจากวลีที่ว่า “พระธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน” เพื่อให้กะทัดรัดขึ้นและเพื่อให้เป็นศัพท์ขลังตามสมควรแก่สภาที่ศักดิ์สิทธิ์ คำว่า “รัฐธรรมนูญ” นี้ เป็นคำแปลมาจากภาษาฝรั่งว่า “Constitution” เพราะวิธีปกครองแบบนี้เป็นวิธีดัดแปลงมาจากฝรั่ง...”

เมื่อพิจารณาจากการบัญญัติศัพท์ของหม่อมเจ้าวรรณไวทยากร และทั้งพระราชปรารภในรัฐธรรมนูญฯ ฉบับที่ 2 ที่เสนอว่า “...จึงมีพระบรมราชโองการดำรัสเหนือเกล้าเหนือกระหม่อมสั่งให้ตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามประสิทธิ์ประสาท ประกาศพระราชทานแก่ประชากรของพระองค์ ให้ดำรงอิสราธิปไตยโดยบริบูรณ์ตั้งแต่วันนี้เป็นต้นไป…” สะท้อนว่า การกำเนิดขึ้นของรัฐธรรมนูญสยามฉบับแรกและฉบับที่ 2 นี้ มีแนวคิดมาจากคณะบุคคลและชนชั้นนำที่ประนีประนอมเพื่อระบอบการปกครองใหม่หากในระยะแรกของการเปลี่ยนแปลงการปกครองโดยรัฐบาลของคณะราษฎร มีความมุ่งมาดปรารถนาให้รัฐธรรมนูญของสยามนั้นมีความ “ถาวร” กล่าวได้ว่าทั้งการเปลี่ยนแปลงการปกครองและการมีรัฐธรรมนูญแบบลายลักษณ์อักษรของสยามถึงแม้จะมีวิธีการปกครองที่ดัดแปลงมาจากแนวคิดของตะวันตกจากคณะราษฎร แต่แนวทางปฏิบัติในการพระราชทานธรรมนูญการปกครองกลับคลับคล้ายรัฐธรรมนูญฉบับแรกของญี่ปุ่นในภายหลังการปฏิรูปเมจิ พ.ศ.1868  โดยประกาศใช้เมื่อวันที่ 11 กุมภาพันธ์ ค.ศ.1889 และใช้บังคับตั้งแต่ 29 พฤศจิกายน ค.ศ.1890 จนถึง 2 พฤษภาคม ค.ศ.1947 ซึ่งเป็นลักษณะพิเศษของระบบการปกครองและสถาบันการเมืองในเอเชียหลายประเทศที่มีสถาบันพระมหากษัตริย์และในช่วงต้นของการเข้าสู่การสร้างรัฐสมัยใหม่อันคาบเกี่ยวกับสมัยอาณานิคมมักจะเกิดการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตยที่รอมชอมกันระหว่างระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์และระบอบประชาธิปไตย โดยญี่ปุ่นและสยามได้ปรากฏการปกครองในช่วงเปลี่ยนผ่านว่าเป็นระบอบประชาธิปไตยที่มีกษัตริย์อยู่ใต้รัฐธรรมนูญ

แนวคิดรัฐธรรมนูญของสยามในช่วงสองสามปีแรกนั้น แสดงให้เห็นในรายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร โดย หลวงวิจิตรวาทการ กล่าวว่า ต้องการให้รัฐธรรมนูญมีความยั่งยืน “...ด้วยเหตุนี้ ข้าพเจ้าจึงขอเสนอให้มีกรรมาธิการอีกคณะหนึ่งสำหรับการสำหรับการเมือง ส่วนการเมืองเราก็ป้องกันไม่ให้ละเมิดรัฐธรรมนูญ ส่วนจะทำอย่างไร ข้าพเจ้าไม่สามารถจะแถลงในที่นี้ได้ ถ้าตั้งคณะกรรมการขึ้น ถึงแม้ข้าพเจ้าไม่ได้อยู่ในคณะนั้น แม้แต่จะตั้งต้นก็ไม่ผิดระเบียบ ขอยืนยันว่าที่ให้ตั้งคณะกรรมาธิการชุดใหม่จะมีประโยชน์มาก ข้าพเจ้ามีเจตนาจะให้รัฐธรรมนูญยั่งยืนอยู่ตลอดไปเท่านั้น...”[2]

และเสนอขอให้รัฐบาลตั้งกรรมาธิการพิจารณาหาทางว่า จะทำอย่างไรจึ่งจะให้รัฐธรรมนูญมีความมั่นคงอยู่ได้ ซึ่งมี หลวงประดิษฐ์มนูธรรม เป็นประธานคณะกรรมาธิการ[3] แล้วคณะกรรมาธิการได้เริ่มประชุมครั้งที่ 1 เมื่อวันที่ 9 เดือนนี้ ได้พิจารณากันถึงหลักใหญ่ 3 ประการ เพื่อให้รัฐธรรมนูญมีความยั่งยืน คือ

(1)        การเพาะความเลื่อมใสในรัฐธรรมนูญ

(2)        การป้องกันการปราบปรามผู้ละเมิดรัฐธรรมนูญ

(3)        การอบรมราษฎรให้มีความรู้ความคิดเหมาะแก่การดำเนินการปกครองแบบรัฐธรรมนูญ...[4]

จากแนวคิดรัฐธรรมนูญแห่งสยามข้างต้น ที่เน้นไปที่การทำให้รัฐธรรมนูญถาวรจนอาจก่อให้เกิดคำถามขึ้นว่า แล้วประชาชนหรือราษฎรอยู่ที่ไหน ในระบอบการปกครองใหม่ เพราะเห็นแต่ตัวแสดง คือชนชั้นนำ ชนชั้นกลาง และทหาร ที่ประสานประโยชน์กัน หากในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่ปรากฏเจตนารมณ์และการวางแนวนโยบายการปฏิบัติในทางสถาบันทางการเมืองอย่างเด่นชัดมีในรัฐธรรมนูญไทย จำนวน 3 ฉบับ ได้แก่  

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 ซึ่งได้บัญญัติหลักเกณฑ์เรื่องการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนมาบัญญัติไว้เป็นครั้งแรก ในหมวด 2 สิทธิและหน้าที่ของชนชาวสยาม

มาตรา 12 ภายในบังคับแห่งบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญนี้ บุคคลย่อมเสมอกันในกฎหมาย ฐานันดรศักดิ์โดยกำเนิดก็ดี โดยแต่งตั้งก็ดี หรือโดยประการอื่นใดก็ดี ไม่กระทำให้เกิดเอกสิทธิ์อย่างใดเลย

มาตรา 13 บุคคลย่อมมีเสรีภาพบริบูรณ์ในการถือศาสนาหรือลัทธิใด ๆ และย่อมมีเสรีภาพในการปฏิบัติพิธีกรรมตามความเชื่อถือของตน เมื่อไม่เป็นปฏิปักษ์ต่อหน้าที่ของพลเมืองและไม่เป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมของประชาชน

มาตรา 14 ภายในบังคับแห่งกฎหมาย บุคคลย่อมมีเสรีภาพบริบูรณ์ในร่างกาย เคหสถาน ทรัพย์สิน การพูด การเขียน การโฆษณา การศึกษาอบรม การประชุมโดยเปิดเผย การตั้งสมาคม การอาชีพ[5]

ในช่วงแรกได้เป็นการวางหลักเกณฑ์เรื่องสิทธิและเสรีภาพของประชาชนชาวสยามในเชิงอุดมคติแต่เมื่อมีการบัญญัติไว้ในระเบียบทางกฎหมายของรัฐก็ถือเป็นแนวทางการปฏิบัติให้หน่วยงานและองค์กรของรัฐในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา แม้แต่ในรัฐธรรมนูญที่ได้รับอธิบายจากงานศึกษาของนักวิชาการในยุคหลังว่าเอื้อประโยชน์และเอกสิทธิ์ต่อชนชั้นนำอย่าง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2492 ก็ปรากฏว่ามีบทบัญญัติในหมวดที่ 3 ว่าให้อยู่ในความคุ้มครองแห่งรัฐธรรมนูญเสมอกัน เป็นครั้งแรก ในมาตรา 26 บุคคลไม่ว่าเหล่ากำเนิด หรือศาสนาใด ย่อมอยู่ในความคุ้มครองแห่งรัฐธรรมนูญเสมอกัน[6]

แต่การคุ้มครองสิทธิ์เสรีภาพของประชาชนได้สะดุดหยุดลงในสมัยรัฐบาลของจอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ และจอมพล ถนอม กิตติขจร ระหว่าง พ.ศ. 2500-2514 และนับจากการประกาศใช้ ธรรมนูญการปกครองแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2502 ที่มีบทบัญญัติลิดรอนสิทธิมนุษยชนคือ มาตรา 17 ที่ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีโดยมติของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการหรือกระทำการใดๆ ได้ และให้ถือว่าคำสั่งหรือการกระทำเช่นว่านั้นเป็นคำสั่งหรือการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย[7] ซึ่งในมาตรานี้ ได้นำมาจากมาตรา 16 ของรัฐธรรมนูญแห่งประเทศฝรั่งเศส คือ Constitution de la Republique Francaise 4 Octobre 1958

ในสมัยรัฐบาลของ นายชาร์ล เดอ โกล[8] และในภายหลังจากเหตุการณ์ 14 ตุลา 2516 ที่ขบวนการนักศึกษาและประชาชนได้ขับไล่รัฐบาลของจอมพล ถนอม กิตติขจร และ 3 ผู้นำเผด็จการคือ จอมพล ถนอม กิตติขจร จอมพล ประภาส จารุเสถียร และพันเอก  ณรงค์ กิตติขจร ออกไปจากประเทศ ได้ส่งผลต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนในรัฐธรรมนูญฉบับถัดมาที่บัญญัติถึงสิทธิทางการเมือง[9] และความเสมอของหญิงกับชายในทางการเมือง[10]ขึ้นเป็นครั้งแรกใน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 ที่อยู่ในยุคก้าวหน้าของแนวคิดประชาธิปไตยและสังคมนิยมในไทย

หลังจากเหตุการณ์พฤษภาประชาธรรม พ.ศ. 2535 ใน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร พุทธศักราช 2540[11] และ 2550[12]ได้เพิ่มบทบัญญัติของมาตรา 26 ให้องค์กรรัฐทุกองค์กรต้องคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ และเสรีภาพของชนชาวไทยตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นการจำกัดอำนาจขององค์กรรัฐไม่ให้กระทบสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทยขึ้นเป็นครั้งแรก แต่ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน หรือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร พุทธศักราช 2560 กลับไม่มีมาตรา 26 อีกแต่ได้บัญญัติมาตรา 25 โดยจำกัดอำนาจของปวงชนชาวไทยว่า มีสิทธิและเสรีภาพได้แต่ “ตราบเท่าที่การใช้สิทธิและเสรีภาพเช่นว่านั้น ไม่กระทบกระเทือนหรือเป็นอันตรายต่อความมั่นคงของรัฐ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน และไม่ละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลอื่น”[13] ซึ่งในคำอธิบายประกอบรายมาตราของรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560[14]เสนอว่า มาตรานี้ เป็นบทบัญญัติแนวทางใหม่ที่คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพทุกกรณีทั้งในและนอกบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแต่เป็นไปอย่างมีเงื่อนไขและอ้างอิงการบัญญัติว่ามาจากผลสำรวจความคิดเห็นเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชน พ.ศ. 2559[15]

ปัจจุบัน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร พุทธศักราช 2560 คือรัฐธรรมนูญฉบับที่ 20 เมื่อเปรียบเทียบแบบย้อนกลับกับรัฐธรรมนูญของญี่ปุ่น เมื่อเดือนกันยายน พ.ศ. 2562 ที่ผ่านมา ซึ่งนายอาเบะ ชินโซ นายกรัฐมนตรีญี่ปุ่น ได้เสนอในวาระการเป็นรัฐบาลของพรรคแอลดีพี (LDP) ว่าต้องการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ตราขึ้นตั้งแต่หลังสิ้นสุดสงครามมหาเอเชียบูรพาในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 แต่จากผลสำรวจทางโทรศัพท์พบว่า ร้อยละ 47.1 ของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ได้คัดค้านการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 1947 นี้

จากกรณีการแก้ไขรัฐธรรมนูญของประเทศญี่ปุ่น สะท้อนว่า มีการสำรวจก่อนที่จะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญหากในประเทศไทย เป็นการสำรวจความคิดเห็นของประชาชนในภายหลังจากที่มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญหรือยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แล้ว ดังนี้ จากโจทย์รัฐธรรมนูญในฝัน ของข้าพเจ้าที่ต้องการให้รัฐธรรมนูญมีความมั่นคงและยั่งยืนดูยิ่งจะห่างไกลทั้งในแง่ของการทำให้รัฐธรรมนูญไทยถาวร ซึ่งข้าพเจ้าเห็นว่า เมื่อรัฐธรรมนูญถาวรก็จะส่งผลต่อเสถียรภาพทางการเมืองและความมั่นคงของรัฐไทย รวมทั้งสอดรับกับการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจและสังคมที่มีความต่อเนื่องจากการคงไว้ซึ่งรัฐธรรมนูญและรัฐบาลที่มีความชอบธรรมทางการเมือง และความห่างไกลประการที่สอง ที่สะท้อนให้เห็นในรัฐธรรมนูญฯ ฉบับที่ 20 คือ รัฐธรรมนูญคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างมีเงื่อนไขให้อยู่ภายใต้ความมั่นคงของรัฐบาล ซึ่งไม่เคยมีบัญญัตินี้มาก่อนในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับที่ 1-19

ท้ายที่สุดนี้ อยากชวนผู้อ่านนั่งไทม์แมชชีนกลับไปสู่จุดตั้งต้นของแนวคิดสิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทยในรัฐธรรมนูญแห่งสยามจากปรีดี พนมยงค์ และหม่อมเจ้า วรรณไวทยากร วรวรรณ อันเป็นรากฐานของแนวคิดประสานที่เกิดการปะทะกันถึงปัจจุบัน ดังนี้

ในทรรศนะของปรีดี พนมยงค์[16] “สาระสำคัญอยู่ที่รัฐธรรมนูญฉบับนั้นได้บัญญัติข้อความไว้พอเพียงแก่การให้สิทธิมนุษยชนแก่ปวงชนหรือไม่ และพอเพียงแก่การถือมติปวงชนเป็นใหญ่หรือไม่ ถ้ารัฐธรรมนูญฉบับใดเขียนไว้ฟุ่มเฟือยยืดยาวทำให้สามัญชนเห็นว่าได้สิทธิมาก แต่ในสาระบั่นทอนสิทธิมนุษยชนและมิใช่การถือมติปวงชนเป็นใหญ่อย่างแท้จริง ความฟุ่มเฟือยยืดยาวก็ไม่อาจช่วยให้รัฐธรรมนูญเป็นประชาธิปไตยขึ้นมาได้”

ในทรรศนะของหม่อมเจ้าวรรณไวทยากร วรวรรณ[17] “การที่มีบทบัญญัติและหน้าที่ไว้เช่นนี้ (หมวด 2 สิทธิและหน้าที่ของชนชาวสยาม) เป็นการชอบด้วยหลักการแล้ว...ลักษณะการตีความในสิทธิของชาวไทยเรา ตามหลักของอังกฤษซึ่งถือนิติกรรมสามัญ Common Law เป็นใหญ่นั้น บุคคลมีสิทธิอยู่แล้ว ถ้าหากว่าไม่ไปละเมิดสิทธิของผู้อื่นแต่ตามหลักของฝรั่งเศสซึ่งถือตัวบทกฎหมายเป็นใหญ่แล้ว ต้องมีตัวกฎหมายจึงจะเกิดสิทธิขึ้น ในเมืองไทยเราก็คงจะถือตามหลักของฝรั่งเศส...”

จากหลักการและเจตจำนงข้างต้นที่คณะราษฎร พ.ศ. 2475 เสนอ “รัฐธรรมนูญในฝัน” ไว้ และยังทอดส่งมายังคณะราษฎร พ.ศ. 2563 นั่นคือหลักการออกแบบรัฐธรรมนูญหรือแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยประชาชนมีส่วนร่วมตั้งแต่ต้นธารแนวคิดของการยกร่าง และมีการสำรวจความคิดเห็นของประชาชนก่อนที่จะร่างรัฐธรรมนูญ นั่นคือ การเคารพสิทธิเสรีภาพของปวงชนชาวไทยอันเป็นหลักการพื้นฐานของรัฐธรรมนูญในศตวรรษที่ 21 ด้วยเช่นเดียวกัน และเมื่อเข้าใจหลักการและแนวคิดทางประวัติศาสตร์ของกำเนิดรัฐธรรมนูญไทย จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญไม่ใช่กฎหมายสูงสุดดังในแบบเรียนที่ท่องจำกันแต่รัฐธรรมนูญ คือ กฎหมายที่จัดระเบียบรัฐ และให้คำนึงถึงผลประโยชน์และสิทธิเสรีภาพของประชาชนในรัฐเป็นสำคัญ