สร้างหลักสวัสดิการสังคมในกฎหมาย ตามแบบฉบับสวีเดน

ในช่วงเวลาที่คนตั้งคำถามว่ารัฐบาลควรดูแลสวัสดิการของประชาชนแค่ไหน และการดูแลอย่างไรจึงจะเป็นธรรม ประเทศสวีเดนมักถูกยกเป็นตัวอย่างสำคัญของการผสานแนวคิดรัฐสวัสดิการเข้ากับประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมได้อย่างเป็นรูปธรรม

ทว่าระบบสวัสดิการอันแข็งแรงของสวีเดนไม่ได้เกิดจากมาตรการเฉพาะหน้า หากตั้งอยู่บนเสาหลักทางกฎหมายที่สั่งสมยาวนาน โดยหนึ่งในกฎหมายสำคัญที่สุดคือ พระราชบัญญัติบริการสังคม หรือ Socialtjänstlagen (SoL) ซึ่งทำหน้าที่เป็นกฎหมายแม่บทกำหนดทั้งสิทธิ ของประชาชนและหน้าที่ของรัฐในมิติสวัสดิการอย่างเป็นระบบ

SoL สังคมเปรียบเสมือนสัญญาทางสังคมฉบับใหม่ที่นิยามร่วมกันว่า คนทุกคน ไม่ว่ามีฐานะหรือสถานะใด ควรได้รับการประกันมาตรฐานการครองชีพที่เคารพศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ กฎหมายฉบับนี้จึงกลายเป็นหมุดหมายสำคัญ ที่กำหนดทิศทางรัฐสวัสดิการสวีเดนมากว่า 40 ปี และทำให้หลักการเรื่องความเท่าเทียม ความเป็นอิสระของบุคคล และการดูแลกันในชุมชนการเมืองเดียวกัน กลายเป็นพันธทางกฎหมายที่รัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องปฏิบัติจริง

บทความนี้จึงจะชวนผู้อ่านสำรวจว่า SoL เกิดขึ้นบนพื้นฐานใด มีแนวคิดแกนกลางแบบไหน และเหตุใดจึงกลายเป็นเสาหลักสำคัญของรัฐสวัสดิการสวีเดนสืบมาจนปัจจุบัน

จากกฎหมายคนจนสู่รัฐสวัสดิการสมัยใหม่ จุดกำเนิดของ SoL

ก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 ระบบความคุ้มครองทางสังคม (social protection) ในสแกนดิเนเวียส่วนใหญ่มีลักษณะเป็นระบบช่วยเหลือคนยากจน ในบริบทของสวีเดนนั้น ระยะแรกสวีเดนใช้วิธีการนำระบบการบรรเทาทุกข์คนยากจนแบบคริสตจักรเคยจัดไว้มาใช้ โดยมีลักษณะเป็นการจัดระบบสวัสดิการดูแลในเขตสงฆ์ (parish) และต่อมารัฐบาลสวีเดนได้รับการรับรองระบบดังกล่าวอย่างเป็นทางการไว้ในพระราชบัญญัติคนขอทาน หรือ års tiggaordning ในปี ค.ศ. 1642 โดยกำหนดให้เขตสงฆ์ทุกแห่งต้องมีสถานสงเคราะห์คนยากจน (Engberg, 2005)

แม้ต่อมาจะมีการยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับนี้ และประกาศใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยการบรรเทาความยากจน หรือ års fattigvårdförordning แทน ในปี ค.ศ. 1847 แต่หลักการของกฎหมายยังคงมุ่งที่จะช่วยเหลือคนยากจนเป็นหลัก เพียงแต่เพิ่มเติมบทบาทของคณะกรรมการช่วยเหลือคนยากจน และปรับลดบทบาทในการดูแลคนยากจนจากคริสตจักรมาสู่รัฐแทน (Högman, 2023)

ภายหลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 แนวคิดระบบสวัสดิการของสวีเดนเปลี่ยนแปลงไปจากเดิม เนื่องจากบริบททางการเมืองและสังคมในช่วงเวลานั้น กับชัยชนะของพรรคสังคมประชาธิปไตย (Social Democratic Party) ขึ้นดำรงอำนาจ ใช้นโยบายขยายสวัสดิการ และเน้นการคุ้มครองประโยชน์เป็นการทั่วไป (universal benefits) โดยไม่ได้จำกัดเฉพาะคนจนเท่านั้นที่จะได้รับสิทธิสวัสดิการ (Teach Democracy, 2025)

จังหวะดังกล่าวสอดคล้องกับบริบทของสังคมสวีเดนที่เดิมเป็นสังคมเกษตรกรรม ซึ่งยังไม่จำเป็นต้องพึ่งพารัฐสวัสดิการมาก เพราะครัวเรือนและชุมชนยังสามารถที่จะช่วยดูแลได้ แต่เมื่อเข้าสู่สังคมอุตสาหกรรม ทำให้ความจำเป็นในการพึ่งพาระบบสวัสดิการสูงขึ้น (Kokko, 2007)

จุดเปลี่ยนสำคัญก็คือเมื่อรัฐบาลสวีเดนเสนอร่างกฎหมาย SoL เมื่อวันที่ 28 มิถุนายน 1979 เพื่อแทนที่กฎหมายสวัสดิการก่อนหน้านี้ โดยจุดมุ่งหมายของกฎหมายฉบับนี้คือ การเปลี่ยนแนวคิดในบริการสังคมจากการสงเคราะห์คนจน มาสู่แนวคิดเกี่ยวกับสิทธิของพลเมืองที่ไม่ละเมิดศักดิ์ศรีของปัจเจกบุคคล (Capretti, 2009)

ผลจากการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ได้ส่งผลให้เงื่อนไขสำคัญของการจัดสวัสดิการ โดยกำหนดให้เพียงแค่บุคคลว่างงานก็เป็นเหตุให้ได้รับสวัสดิการสังคม แม้ว่าเดิมสวีเดนจะกำหนดให้เงื่อนไขการว่างงานเป็นเหตุให้สามารถที่จะได้รับสวัสดิการอยู่แล้วก็ตาม แต่เงื่อนไขสำคัญก็คือ สวัสดิการที่ได้รับนั้นไม่ได้อยู่บนพื้นฐานของการสงเคราะห์ แต่เป็นเรื่องสิทธิของปัจเจกบุคคล (Ehliasson & Markström, 2020)

สามแกนคิดที่ยกระดับความเป็นมนุษย์

เป้าหมายสำคัญของ SoL คือ การส่งเสริมเศรษฐกิจ ความมั่นคงทางสังคม และการยกระดับเงื่อนไขคุณภาพชีวิตของประชาชนบนพื้นฐานของประชาธิปไตยและความเป็นเอกภาพของสังคม (solidarity) (Committee on Economic Social and Cultural Rights, 2015) อย่างไรก็ดี หากจัดแกนกลางที่เป็นหลักคิดสำคัญของ SoL แล้ว เราจะเห็นได้ว่า แกนกลางของกฎหมายฉบับนี้ให้ความสำคัญกับหลักการสำคัญ 3 ประการ

ในประการแรก กฎหมาย SoL กำหนดให้มีสถานะเป็นกรอบทางกฎหมายทั่วไปที่รับรองสิทธิของปัจเจกบุคคลทุกคน โดยไม่ได้จำกัดว่าคน ๆ นั้นจะเป็นคนยากจนหรือยากไร้ก็ตาม ก็จะได้รับความคุ้มครองสิทธิให้ได้รับสวัสดิการเหมือนกันทุกคน (Ehliasson & Markström, 2020) ซึ่งเป็นการวางหลักการว่า สวัสดิการเป็นสิ่งสากล (universalism) สำหรับประชาชนทุกคน

ประการที่สอง กฎหมาย SoL ได้วางหลักการเพื่อส่งเสริมศักดิ์ศรีและคุณค่าของความเป็นมนุษย์ โดยกฎหมายระบุไว้ในบทที่ 4 มาตรา 1 ว่า ผู้ที่ไม่สามารถช่วยตัวเองได้มีสิทธิได้รับความช่วยเหลือ เพื่อครองชีพอย่างมีมาตรฐาน ซึ่งสะท้อนว่าสังคมยอมรับว่าทุกคนควรมีชีวิตที่มีศักดิ์ศรี (Giraldo, 2024)

ประการสุดท้าย กฎหมาย SoL ได้เปลี่ยนแปลงบทบาทของการจัดสวัสดิการที่ในอดีต การจัดสวัสดิการอยู่ภายใต้การตัดสินใจของรัฐฝ่ายเดียว ผู้รับสวัสดิการเป็นเพียงแต่ผู้มีสิทธิในการรับเท่านั้น แต่เมื่อกฎหมายฉบับนี้ประกาศใช้ หลักการดังกล่าวได้เปลี่ยนไป โดยกฎหมายให้อำนาจกับประชาชนมีสิทธิเลือกและตัดสินใจเกี่ยวกับชีวิตของตัวเองได้ในระดับหนึ่ง (Ehliasson & Markström, 2020)

ในขณะเดียวกันกฎหมายกำหนดให้บทบาทในการดูแลสวัสดิการสังคม เป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการจัดการด้านบริการสังคมในพื้นที่ของตน และมีความรับผิดชอบสูงสุดต่อบุคคลต่าง ๆ ที่ได้รับการสนับสนุนและความช่วยเหลือที่พวกเขาต้องการ (Ehliasson & Markström, 2020) แต่ไม่ได้หมายความว่ารัฐบาลจะไม่ได้มีส่วนร่วมเลย ในทางตรงกันข้ามรัฐบาลจะดูแลสวัสดิการเหล่านี้ในภาพรวมผ่านนโยบาย

รัฐสวัสดิการที่ยืนหยัดด้วยหลักการ

รากฐานของรัฐสวัสดิการสวีเดนไม่ได้เกิดจากความหวังดีชั่วครั้งคราวของรัฐบาล แต่เติบโตจาก กระบวนการผ่านการวางหลักการทางกฎหมาย ตั้งแต่ยุคที่สวีเดนต้องพึ่งพาระบบสงเคราะห์คนจน ไปจนถึงช่วงที่สังคมอุตสาหกรรมต้องเผชิญความเสี่ยงรูปแบบใหม่ กฎหมาย SoL จึงทำหน้าที่เป็นเสาเข็มที่ยกระดับการจัดสวัสดิการ จากมาตรการช่วยเหลือเฉพาะผู้ยากไร้ มาสู่ระบบสิทธิของพลเมืองทุกคนบนพื้นฐานของความเสมอภาค ศักดิ์ศรี และการมีอำนาจกำกับชีวิตตนเอง

ตลอดกว่า 40 ปีที่ผ่านมากฎหมาย SoL เป็นกลไกที่ทำให้สังคมสวีเดนพัฒนาขึ้น ในด้านรัฐสวัสดิการแบบสากล (universal welfare) ที่ไม่แยกแยะสถานะ ไม่ลดทอนความเป็นมนุษย์ และเปิดโอกาสให้แต่ละคนมีส่วนเลือกในบริการที่ตนต้องได้รับ ขณะเดียวกันกฎหมายยังวางโครงสร้างการกระจายอำนาจให้เทศบาลดูแลบริการสังคมอย่างใกล้ชิด ทำให้หลักการของกฎหมายแปรเปลี่ยนเป็นการดูแลที่จับต้องได้จริงในชีวิตประจำวัน

ระบบสวัสดิการของสวีเดนจึงยืนหยัดได้เพราะไม่ใช่เพียงนโยบายเท่านั้น หากเป็นหลักการที่ถูกฝังอยู่ในกฎหมาย และในวิธีที่รัฐมองประชาชนในฐานะผู้มีสิทธิเพียบพร้อมด้วยศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ในขณะเดียวกันแนวคิดความเป็นสากลดังกล่าวได้ขยายออกไปในหลายมิติ อาทิ การพยายามจัดนโยบายให้ครอบคลุม การจัดการทางการเงิน และความเพียงพอของผลประโยชน์ (Blomqvist & Palme, 2020)

ในบริบทของประเทศไทย ปัจจุบันเรามีกฎหมายที่วางหลักการของสวัสดิการเอาไว้อย่างหลากหลายตามกลุ่มเป้าหมายในเรื่องต่าง ๆ แต่ในเชิงหลักการแล้วเป้าหมายในภาพใหญ่ของเรายังไม่ได้มีหลักการที่ให้ภาพรวมของสวัสดิการสังคมที่เป็นสากล ครอบคลุมบุคคลทุกคน และวางอยู่บนหลักการเคารพสิทธิและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ซึ่งเป็นสิ่งที่ประเทศไทยอาจจะต้องมีในอนาคตเพื่อวางรากฐานสวัสดิการสังคมอย่างเป็นองค์รวม

อ้างอิง

• Engberg, E. (2005). I fattiga omständigheter : Fattigvårdens former och understödstagare i Skellefteå socken under 1800-talet. Umeå universitet.
• Högman, H. (2023, February 20). Poor Relief in Sweden Formerly. Retrieved from History - Hans Högman: https://www.hhogman.se/poor-relief-formerly.htm
• Teach Democracy. (2025). The Swedish Model: Welfare for Everyone . Retrieved from Teach Democracy: https://teachdemocracy.org/online-lesson/the-swedish-model-welfare-for-everyone/?utm_source=chatgpt.com
• Kokko, A. (2007, June). The Welfare State: Vietnamese Development and Swedish Experiences. Retrieved from S-WoPEc: https://swopec.hhs.se/eijswp/papers/eijswp0235.pdf
• Ehliasson, K., & Markström, U. (2020). Revealing the Ideas in the Swedish Social Services Act Regarding Support to Individuals with Disabilities. Scandinavian Journal of Disability Research, 22(1). Retrieved from Scandinavian Journal of Disability Research: https://doi.org/10.16993/sjdr.720
• Committee on Economic Social and Cultural Rights. (2015). List of issues in relation to the sixth periodic report of Sweden. Retrieved from Government Offices of Sweden: https://www.government.se/contentassets/69cc5a15fffd441385516fb74290fa0a/committee-on-economic-social-and-cultural-rights-list-of-issues-in-relation-to-the-sixth-periodic-report-of-sweden.pdf
• Capretti, L. (2009). Är det ekonomiska biståndet kravlöst? - En undersökning om försörjningsstöd till personer med missbruk. Retrieved from Gothenburg University Publications Electronic Archive (GUPEA): https://gupea.ub.gu.se/bitstream/handle/2077/23056/gupea_2077_23056_1.pdf
• Giraldo, M. (2024). Deinstitutionalization in Sweden: Lights and Shadows of an Ongoing Process from the Perspective of Some Disability Organizations. Presses universitaires Saint-Louis Bruxelles.
• Blomqvist, P., & Palme, J. (2020). Universalism in Welfare Policy: The Swedish Case beyond 1990. Social Inclusion, 8(1), 114-123.