การเกณฑ์ทหาร : จากรวมศูนย์อำนาจ สู่ส่วนต่อขยายความเหลื่อมล้ำ

กระแสยกเลิกการเกณฑ์ทหารในสังคมไทย หมุนวนกลับมาเป็นที่ถกเถียงอีกครั้ง ในฤดูกาลเกณฑ์ทหารประจำปี (เดือนเมษายน) เราคงไม่ต้องกล่าวถึงกรณีที่ชวนหดหู่จำนวนนับครั้งไม่ถ้วนในที่นี้ มีคำถามจำนวนไม่น้อยตามมาว่าความฝันเช่นนี้จะเป็นจริงได้มากน้อยเพียงใด จะมีตัวแบบหรือโมเดลไหนทดแทนการลดลงของกำลังพลที่จะเกิดขึ้นหลังจากยกเลิกการเกณฑ์ทหาร ไปจนถึงคำถามใหญ่ๆ ว่า สังคมไทยจะบรรลุการสร้างกองทัพอาชีพอย่างไร

ข้างต้นเป็นเพียงคำถามบางส่วน เพื่อที่จะตอบคำถามที่ว่ามา เราจำเป็นต้องทำความเข้าใจข้อมูลพื้นฐานและแนวคิดที่อยู่เบื้องหลังกิจกรรมประเภทนี้

การเกณฑ์ทหารเป็นกิจกรรมพื้นฐานของรัฐชาติสมัยใหม่ (modern State) ที่เริ่มต้นในปลายสมัยศตวรรษที่ 18 นักรัฐศาสตร์คนสำคัญอย่าง ชาร์ลส์ ทิลลี่ (Charles Tilly) ถือว่าการเกณฑ์ทหารเป็นส่วนหนึ่งของการสร้างรัฐที่เกิดขึ้นจากการต้องการทำสงครามในยุโรป ก่อนจะสรุปเป็นทฤษฎีการกำเนิดรัฐว่า “สงครามสร้างรัฐ” เนื่องจากรัฐเป็นองค์กรเดียวที่ได้รับอนุญาตให้ใช้ความรุนแรง และด้วยธรรมชาติขององค์อธิปัตย์ที่ต้องสร้างความมั่นคงของตน จึงมักจำลองภัยคุกคามจากภายนอก ภายใต้ข้ออ้างในการรักษาความปลอดภัยให้กับประชาชน จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องบังคับให้ประชาชนปฏิบัติตามเพื่อแลกกับการคุ้มครองจากรัฐบาลอีกที[1] กิจกรรมเพื่อรับรองความปลอดภัยนี้ มีตั้งแต่การเกณฑ์ทหาร การเก็บภาษี การจัดตั้งระบบราชการ ตลอดจนการจำแนกประชากร เป็นต้น

เรากำลังพูดถึงลักษณะทั่วไปของรัฐสมัยใหม่ที่เกิดขึ้นครั้งแรกในยุโรป โดยเฉพาะในยุคสมัยการทำสงครามของนโปเลียน หรือที่รู้จักกันในชื่อว่า “The Napoleonic Wars” ซึ่งกินเวลายาวนานระหว่างปี 1803–1815 สงครามที่เกิดขึ้นทุกปีในภาคพื้นยุโรปและลามไปยังหลายส่วนของโลก ก่อให้เกิดกิจกรรมของรัฐเช่นนี้

ที่มาของการเกณฑ์ทหารในสังคมไทย

การเกณฑ์ทหารในรัฐสมัยใหม่โดยทั่วไปมีความแตกต่างกับรัฐโบราณตรงที่ว่า การเกณฑ์ทหารในยุคโบราณเป็นการระดมพลเพื่อทำสงครามระหว่างขุนนาง แว่นแคว้น อาณาจักร เพื่อรักษาอำนาจส่วนตนของกษัตริย์ ในขณะที่การเกณฑ์ทหารในรัฐสมัยใหม่มีวัตถุประสงค์เพื่อรักษาอำนาจอธิปไตยของรัฐชาติ ซึ่งเป็นแนวคิดที่ปรากฏในยุคหลังศตวรรษที่ 17 เป็นต้นมา และชัดเจนยิ่งขึ้นในช่วงสงครามโลกทั้งครั้งที่ 1 และ 2

แนวคิดเช่นนี้เกิดกับสยามเช่นเดียวกัน การรับเอาระบบราชการพร้อมๆ กับระบบทุนนิยม ตามแนวคิดการสร้างรัฐแบบตะวันตกเข้ามาในสมัยรัชกาลที่ 5 ก็นำมาซึ่งกิจกรรมใหม่อย่างหนึ่งนั่นคือ “การเกณฑ์ทหาร” เพื่อรวมอำนาจรัฐ จากเดิมที่กระจายอยู่ในหมู่ขุนนางและเจ้าเมืองท้องถิ่นให้เข้ามาขึ้นต่อพระมหากษัตริย์ในราชสำนักกรุงเทพ ซึ่งเป็นไปตามกฎหมายใหม่ที่กำหนดให้ชายไทยทุกคนต้องรับใช้ชาติด้วยการเกณฑ์ทหาร

จากการค้นคว้าของ ธนัย เกตวงกต พบว่ามีปัจจัยหลายประการที่ส่งผลให้เกิดการเกณฑ์ทหารในยุคตั้งต้นของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เพื่อรวมอำนาจรัฐเข้าสู่ส่วนกลาง[2] ในช่วงการเริ่มต้นของการพยายามปรับปรุงกองทัพให้มีความทันสมัย เกิดขึ้นในช่วงเวลาเดียวกับที่นายทหารที่ถูกส่งไปศึกษาวิชาทหารในยุโรปกลับเข้ามาถึงไทย

มีการประเมินว่า กำลังพลของรัฐบาลราชสำนักในเวลานั้นมีอยู่ประมาณ 4,000 – 5,000 นาย ประจำที่บางกอก ทำให้เมื่อกษัตริย์ต้องเดินทางไปต่างเมือง และมีทหารติดตาม 500 – 1,000 นาย จะเหลือกำลังทหารในบางกอกไม่เพียงพอที่จะดูแลความสงบ ประกอบการเกิดความไม่สงบตามหัวเมืองเพื่อต่อต้านการรวบอำนาจรัฐ จึงได้มีการตรา “ข้อบังคับลักษณะเกณฑ์ทหาร ร.ศ. 122”ขึ้น โดยเริ่มต้นเป็นการทดลองเกณฑ์ทหารในพื้นที่ 4 มณฑลก่อน และจึงค่อยๆ พัฒนาการเกณฑ์เรื่อยมา โดยเหตุผลภัยคุกคามจากภายนอกจนเป็นการประกาศใช้พระราชบัญญัติลักษณะเกณฑ์ทหาร รัตนโกสินทรศก 124 (พ.ศ. 2448) และสามารถบังคับใช้พระราชบัญญัติลักษณะเกณฑ์ทหารทั่วทั้งพระราชอาณาจักร ได้ทั้งหมดเมื่อ พ.ศ. 2459

การยกเว้นการเกณฑ์ทหาร

การยกเว้นการเกณฑ์ทหารก็เป็นสิ่งที่พบเห็นได้ทุกประเทศ รวมถึงสยามในเวลาดังกล่าว โดยปรากฏในมาตรา 14 พระราชบัญญัติลักษณะเกณฑ์ทหาร ร.ศ. 124 หมวดที่ 4 กำหนดให้คน 4 ประเภทนี้ได้รับการงดเว้น

1. จีน คือจีนใหม่ที่มาจากเมืองจีนและบุตรของจีนผู้นั้น
2. คนป่า คนดอย คือจำพวกคนที่อยู่ป่าและอยู่บนเขา บนดอย ซึ่งกระทรวงมหาดไทยและกระทรวงกลาโหม เห็นว่าควรยกเว้นโดยไม่สามารถจะให้เข้ารับราชการทหารได้
3. คนพิการอันไม่สามารถจะรับราชการทหารได้ และ
4. คนที่ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ยกเว้นโดยฉะเพาะ

จะเห็นได้ว่าการงดเว้นนี้ แม้จะเปลี่ยนจากยุคศักดินาที่การคุมกำลังคนด้วยระบบไพร่ทาส มาสู่รัฐสมัยใหม่ ก็ยังมีการกำหนดให้มีคนอีกจำนวนไม่น้อยได้รับการงดเว้น กรณีนี้ยังไม่รวมผู้มีสิทธิผ่อนผันซึ่งกำหนดไว้หลายกรณี เช่น พระภิกษุ นักเรียนวิชาทหาร ข้าราชการพลเรือน นักโทษ ผู้เสียภาษีในระดับอัตราสูง เป็นต้น[3]

มรดกนี้สืบทอดมาจนถึง พระราชบัญญัติรับราชการทหาร พ.ศ. 2497 ซึ่งกำหนดยกเว้นให้แก่บุคคล 3 จำพวก ได้แก่

1. พระภิกษุที่มีสมณศักดิ์หรือที่เป็นเปรียญ และนักบวชในพระพุทธศาสนาแห่งนิกายจีนหรือญวนที่มีสมณศักดิ์
2. คนพิการ ทุพพลภาพ ซึ่งไม่สามารถเป็นทหารได้ และ
3. บุคคลซึ่งไม่มีคุณวุฒิที่จะเป็นทหารได้เฉพาะบางท้องที่ ตามที่กำหนดในกฎกระทรวง ซึ่งบุคคลจำพวกที่สามนี้ในกฎกระทรวงระบุถึงการยกเว้นสำหรับบุคคลสัญชาติไทยที่เป็นคนชาวเขาชนเผ่าต่างๆ[4]

กฎหมายฉบับดังกล่าวได้รับการบังคับใช้มาจนถึงปัจจุบัน แม้ว่าจะมีการปรับแก้ข้อยกเว้นขั้นตอนและระเบียบข้อบังคับในบางระดับ แต่การกำหนดให้ชายไทยทุกคนต้องเข้าสู่กระบวนการเกณฑ์ทหารยังคงดำเนินไปตามแนวคิดนี้ ซึ่งจากการประมวลข้อยกเว้นในการเกณฑ์ทหารจากงานของธนัยพบว่า งานชิ้นนี้ได้สะท้อนนัยซึ่งเป็นปัญหาที่ใหญ่ที่สุดของการเกณฑ์ทหารของไทย และยังเป็นผลต่อเนื่องมาถึงปัจจุบัน คือ ประชาชนจำนวนมากไม่ต้องการเป็นทหาร จึงพยายามหาวิธีการหลีกเลี่ยงต่างๆ เพื่อให้พ้นจากการรับราชการทหาร[5]

ในปัจจุบันมีงานศึกษาบางชิ้นพบว่า แม้ว่าประเทศไทยเป็นประเทศที่มีการบังคับให้ชายไทยอายุ 18 ปีขึ้นไป ต้องเข้าเกณฑ์ทหารเป็นประจำทุกปี หากแต่คนชั้นกลางและคนรวยก็มักจะสามารถหาทางหลบเลี่ยงด้วยเหตุผลต่างๆ นานา พวกเขาจึงรอดพ้นจากการเกณฑ์ทหาร ดังนั้น ทหารเกณฑ์ส่วนใหญ่จึงเป็นคนจน ในแต่ละปีมักจะมีข่าวโด่งดังเกี่ยวกับการถูกซ้อมและเสียชีวิตของทหารเกณฑ์ในค่ายทหาร[6]

ความน่าสนใจในยุคสมัยปัจจุบัน การเกณฑ์มีเงื่อนไขที่เปลี่ยนไปอย่างมาก แนวทางเก่าแก่ที่ไม่สอดคล้องกับยุคสมัย จะปรับเปลี่ยนไปอย่างไร ไม่กี่ปีที่ผ่านมามีผู้เชี่ยวชาญไม่น้อยเสนอโมเดลการอาสาสมัครเข้ารับการเกณฑ์ทหารทดแทนการบังคับ พร้อมๆ ไปกับการสร้างกองทัพอาชีพขึ้นมาประจำการให้มีเกียรติและศักดิ์ศรีเทียบเท่านานาประเทศที่มีกองทัพที่มีประสิทธิภาพจริง

อย่างไรก็ตามปัจจัยหลายประการ ที่เรามักคุ้นเคยกันว่าส่งผลต่อการเกณฑ์ทหาร เช่น ผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติ อัตราการว่างงาน กลับไม่ส่งผลโดยตรงต่อการสมัครใจเข้าเกณฑ์ทหารมากเท่ากับสัดส่วนการใช้งบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลต่อภาคส่วนความมั่นคง คำถามต่อมาคือ มีปัจจัยอะไรที่ทำให้การสมัครใจเข้ารับการเกณฑ์ทหารสามารถเกิดขึ้นได้ และมีตัวแบบใดบ้างที่ช่วยคืนฐานะให้แก่กองทัพไทยกลับมาเป็นกองทัพอาชีพได้

ปัจจัยที่ส่งผลต่อการเกณฑ์ทหารหรือสมัครใจ

บทความเรื่อง “การศึกษาปัจจัยที่ส่งผลต่อการเป็นระบบเกณฑ์ทหารหรือระบบทหารอาสาสมัคร”[7] เขียนโดย จารุพล เรืองสุวรรณ ช่วยให้คำตอบต่อคำถามข้างต้นได้เป็นอย่างดี งานชิ้นนี้ต้องการตอบคำถามว่า มีปัจจัยใดบ้างที่มีอิทธิพลต่อการเป็นระบบการเกณฑ์ทหารหรือระบบอาสาสมัคร งานชิ้นนี้ใช้วิธีทางเศรษฐมิติ (Econometrics) ในการวิเคราะห์เชิงประจักษ์ โดยอาศัยฐานข้อมูล Panel Data ซึ่งครอบคลุมตัวแบบต่างๆ จาก 192 ประเทศทั่วโลก ช่วงเวลาระหว่างปี 1980 – 2017 ในการวิเคราะห์

งานชิ้นนี้กำหนดตัวแปรของความเป็นระบบอาสาสมัครในการคัดเลือกทหาร ตั้งแต่ 0-10 แสดงถึง ความผ่อนปรนหรือการเพิ่มความเข้มข้นในการเกณฑ์ทหาร โดยวัดจากเวลาในการเป็นทหาร (length of conscription term) ประเทศที่มีระยะเวลาในการเป็นทหารเกณฑ์ต่ำ แสดงถึงความผ่อนปรนที่สูง จะได้รับคะแนนสูง ก่อนจะพบข้อมูลที่น่าสนใจ เมื่อตัวแปรอิสระหลายตัวส่งผลต่อระบบการเกณฑ์สมัครหรืออาสาสมัคร ขณะที่บางตัวกลับสวนทางกับความเข้าใจทั่วไปของสาธารณชน

จารุพล ชี้ให้เห็นว่ามีปัจจัยที่มีนัยทางค่าสถิติอันส่งผลต่อระบบการเกณฑ์ทหารและอาสาสมัคร ประกอบไปด้วย

1. ผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศต่อประชากร (GDP Per Capita)
2. เสรีภาพของสื่อมวลชน (Freedom of Press)
3. จำนวนประชากรรวมในแต่ละประเทศ (Total Population)
4. สัดส่วนจำนวนกำลังพลทหารต่อจำนวนแรงงานทั้งหมด (Armed Forces Personnel as Percentage of Total Labor Force) และ
5. สัดส่วนร้อยละของค่าใช้จ่ายทางทหารต่อค่าใช้จ่ายของรัฐบาล (Military Expenditure as Percentage of Total Government Expenditure)

สำหรับตัวแปรที่มีนัยสำคัญทางสถิติสูงที่สุดสองอันดับแรก ได้แก่ สัดส่วนของผู้เป็นทหารต่อจำนวนแรงงานทั้งหมด และ สัดส่วนร้อยละของค่าใช้จ่ายทางทหารต่อค่าใช้จ่ายของรัฐบาล ซึ่งเป็นปัจจัยภายในกองทัพเป็นหลัก

อย่างไรก็ตาม ปัจจัยอื่นๆ เช่น ดัชนีความเป็นประชาธิปไตย (Democracy index) การเกิดสงครามในประเทศ และการเกิดสงครามระหว่างประเทศ ความสมดุลระหว่างการนำเข้าและการส่งออกอาวุธ กลับไม่พบนัยสำคัญทางสถิติในการเปลี่ยนแปลงไปเป็นระบบอาสาสมัครหรือระบบเกณฑ์ทหาร

การจำลองตัวแบบความสัมพันธ์ของปัจจัยหรือตัวแปรเหล่านั้น ให้ความรู้ว่า ปัจจัยภายใน เช่น งบประมาณของกองทัพ สัดส่วนผู้เป็นทหารต่อแรงงาน ส่งผลอย่างสำคัญ ซึ่งต้องมีการศึกษากันต่อไปว่า ในสังคมไทยจะสามารถสร้างแบบจำลองจนสามารถประมาณการระบบการเกณฑ์ทหารใหม่ เพื่อให้สอดคล้องกับโครงสร้างทางเศรษฐกิจและการเมืองของประเทศได้อย่างไร

ข้อคิดที่ได้จากการศึกษาข้างต้น ยังช่วยให้เราเห็นโอกาสใหม่ๆ ของการสร้างระบบกำลังสำรองของกองทัพที่อาจจะมากไปกว่าการบังคับให้ต้องเลือกอย่างใดอย่างหนึ่งระหว่างการเกณฑ์ทหารหรือการสมัครใจ

ทางเลือก - ในบางประเทศให้ความสำคัญกับการรับอาสาสมัคร ซึ่งเกิดขึ้นครั้งแรกในสหรัฐ ในทศวรรษ 1970 หรือบางประเทศใช้ระบบการฝึกอาวุธให้กับพลเรือน หรือแม้กระทั่งหากเราต้องการยืนยันระบบเกณฑ์ทหาร คำถามคือ มีเหตุผลจำเป็นอะไรบ้างที่ส่งผลต่อการรักษาไว้ซึ่งระบบการเกณฑ์ทหารของไทย พร้อมๆ กับการสร้างกองทัพที่มีประสิทธิภาพจริง พลทหารที่สูญเสียโอกาสในการดูแลครอบครัว โอกาสในชีวิต จะได้รับการประกันสิทธินี้อย่างไร เพื่อให้สอดรับกับยุคสมัยที่เป็นจริงของเรา เพื่อหดแคบช่องว่างแห่งความเหลื่อมล้ำถ่างกว้างนี้ให้ลดน้อยลง