(รัฐ)ธรรมนูญในคำสอนกฎหมายปกครอง

 

“กฎหมายปกครองนี้ต่างกับกฎหมายธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน กล่าวคือกฎหมายธรรมนูญการปกครองแผ่นดินเป็นกฎหมายที่บัญญัติถึงระเบียบแห่งอำนาจสูงสุดในแผ่นดินทั้งหลาย และวิธีดำเนิรการทั่วไปแห่งอำนาจเหล่านี้ หรือจะกล่าวอีกอย่างหนึ่งว่า กฎหมายธรรมนูญการปกครองวางหลักทั่วไปแห่งอำนาจสูงสุดในประเทศและกฎหมายปกครองจำแนกระเบียบแห่งอำนาจบริหารหรืออำนาจธุรการให้พิสดารออกไปและว่าด้วยการใช้อำนาจนี้”

ปรีดี พนมยงค์

 

 

คําอธิบายกฎหมายปกครอง
ข้อความเบื้องต้น
ลักษณะ ๑

กฎหมายปกครองคืออะไร

 

วิเคราะห์ศัพท์แห่งกฎหมายปกครอง ยัง เป็นการยากที่จะให้ถูกต้องแน่แท้ได้ แต่อย่างไรก็ดี นามของวิชชาที่ประกอบขึ้นด้วย ศัพท์ ๒ คํา คือ กฎหมาย และ ปกครอง เพราะฉะนั้น ก่อนอื่นควรทราบถึงความหมาย ทั้ง ๒ นี้ พอเป็นเค้าไว้เสียในเบื้องต้นแห่งคําทั้งก่อน

คำว่า “กฎหมาย” มีทางที่วิเคราะห์ศัพท์ได้ ๒ สถาน

สถานที่ ๑ ตามความหมายอย่างแคบ คําว่า “กฎหมาย” หมายถึงคําสั่งคําบังคับของ ผู้ซึ่งทรงไว้ซึ่งอํานาจสูงสุดในแผ่นดิน (ซึ่งสุดแต่ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินหรือประเพณีการปกครองแผ่นดิน จะได้กําหนดไว้ เช่นในประเทศสยาม คือ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว) ได้บัญญัติไว้ให้บุคคลประพฤติตาม

สถานที่ ๒ ตามความหมายอย่างกว้าง คําว่า “กฎหมาย” หมายความถึงหลักที่บุคคลจําต้องประพฤติตาม ถ้าไม่ประพฤติตาม ก็อาจจะต้องถูกบังคับให้ประพฤติตาม หรืออาจจะต้องมีโทษ ซึ่งอาจเป็นโทษในทางอาชญา ในทางแพ่งหรือในทางปกครองเหล่านี้ เป็นต้น ดั่งกฎหมายอาจเป็นคําสั่งคําบังคับ ซึ่งผู้มีอํานาจสูงสุดใน แผ่นดิน ได้บัญญัติไว้ ก็ได้ หรือผู้มีอํานาจในการออกคําสั่ง คําบังคับ ได้บัญญัติไว้ก็ได้ เช่น กฎเสนาบดี ข้อบังคับ เจ้าพนักงาน และกฎหมายอาจเป็นหลักแห่ง ซึ่งมิได้ขีดเขียนไว้เป็นความประพฤติอื่น ๆ ซึ่งมิได้ขีดเขียนไว้เป็นลายลักษณ์อักษร แต่เมื่อใครไม่ประพฤติตาม อาจมีผลดั่งกล่าว แล้ว เช่น จารีตร ประเพณี หลักกฎหมายทั่วไป

วิเคราะห์ศัพท์ ดั่ง สถานที่ ๑ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ฉะบับ พ.ศ. ๒๔๖๖ ได้ดําเนิรตาม คือ จะต้องเป็นกฎหมายที่ขีดเขียนเป็นลายลักษณ์อักษรขึ้นไว้ แต่ประมวลแพ่งและพาณิชย์ฉะบับนั้นมิได้ใช้ เพราะมีฉะบับใหม่ออกแทนและตามฉะบับใหม่ มิได้วิเคราะห์ศัพท์ไว้โดยตรง แต่ความที่กล่าวไว้ในมาตรา ๔ มีนัยไปในทางที่ว่า กฎหมาย มีความหมายอย่างกว้าง ซึ่งต่างกับคําว่า บทกฎหมาย (กฎหมายซึ่งเราศึกษาถึงนี้ จะต้องมีความหมายอย่างกว้าง เพราะกฎหมายที่เกี่ยวกับปกครองซึ่งขีดเขียนไว้นั้นไม่เพียงพอ จําจะต้องอาศัยจารีตร ประเพณี กฎหมายเทียบเคียง และหลักกฎหมายทั่วไปประกอบด้วย

คําว่าปกครองมีผู้เข้าใจกันต่าง ๆ บางครั้ง คําว่า ปกครอง หมายถึงกิจการของกระทรวงมหาดไทย บางครั้งมีความหมายกว้าง คือรวมอํานาจสูงสุด ทั้งหลายของ ประเทศเข้าไว้ในคำนี้ด้วยกัน

ปทานุกรมของกระทรวงธรรมการวิเคราะห์ศัพท์ไว้เป็นกลาง ๆ ว่า คุ้มครอง รักษา ดูแล ควบคุม

การคุ้มครอง รักษา ดูแล ควบคุมนี้ อาจเป็นได้ใน ระวางเอกชนด้วยกัน หรือในระวางบุคคลในครอบครัว เช่น การที่บิดา มารดาปกครองบุตร สามีปกครองภริยา การพิทักษ์ หรือการอนุบาลคนไร้ความสามารถ หรือเสมือนไร้ความสามารถ การปกครองเช่นนี้เป็นส่วนหนึ่งแห่งกฎหมายแพ่ง ซึ่งนอกขอบแห่งกฎหมายซึ่งเราจะศึกษาถึง

แต่มนุษย์หลายคน ที่รวมกันอยู่เป็นประ เทศ ก็จําต้องมีการคุ้มครอง รักษา ดูแล ควบคุม วิชชาที่เราจะศึกษาถึงนี้ จะตัดทอน เอาฉะเพาะการปกครองมนุษย์ ที่รวมกันอยู่เป็นประเทศเท่านั้น การคุ้มครอง รักษา ดูแล ควบคุม อันเป็นวัตถุแห่งวิชชานี้ นับว่าเป็นสาขาอันหนึ่งแห่งอํานาจสูงสุดในประเทศ

อํานาจสูงสุดในประเทศนั้น อาจแยกออกได้เป็น ๓ ประการ คือ:-

๑. อํานาจในการบัญญัติกฎหมาย หรืออํานาจบริหารหรืออํานาจนิติบัญญัติ
๒. อํานาจในการปฏิบัติตามกฎหมาย หรืออํานาจธุระการ หรืออํานาจบริหาร
๓. อํานาจในการวินิจฉัยกฎหมาย หรืออํานาจตุลาการ

กล่าวคือ มนุษย์ที่จะรวมกันอยู่ได้เป็นประเทศ ย่อมจะต้องมีกฎหมายเพื่อบังคับความประพฤติ จึ่งต้องมีผู้ซึ่งมีอํานาจในการบัญญัติกฎหมายนั้น และจะต้องมีอํานาจในการที่จะปฏิบัติ หรือรักษาดูแลให้บุคคลกระทําตามกฎหมาย และถ้ามีปัญหาเกิดขึ้นในกฎหมายหรือในการปฏิบัติก็จะต้องมีการวินิจฉัยปัญหานั้นให้ลุล่วงไปได้

อํานาจนิติบัญญัติ และอํานาจตุลาการนั้นตามลัทธิกฎหมายฝรั่งเศส ย่อมแยกออกจากอํานาจบริหารหรืออํานาจธุระการ เพราะถ้าจะให้รวมกันอยู่แล้ว ก็อาจจะนํามาซึ่งความไม่ยุตติธรรมได้ กล่าวคือ ผู้วินิจฉัยกฎหมาย จะเป็นผู้วินิจฉัยกฎหมาย ซึ่งตนได้บัญญัติขึ้นเอง

การปกครองซึ่งจะศึกษาถึงนี้ จัดเข้าอยู่ในสาขาอํานาจบริหาร หรืออํานาจธุระการ กล่าวคือ อํานาจในการปฏิบัติตามกฎหมาย ไม่เกี่ยวแก่อํานาจ ในการบัญญัติกฎหมาย หรืออํานาจในการวินิจฉัยกฎหมาย เหตุฉะนั้น กฎหมายปกครอง จึ่งอาจมีความหมายโดยสังเขปว่า หลักและข้อบังคับซึ่งว่าด้วยระเบียบ และวิธีดําเนิรการของราชการ ฝ่ายบริหาร หรือฝ่ายธุระการ และว่าด้วยความเกี่ยวข้อง ซึ่งเอกชนจะพึงมีแก่ราชการ

อนึ่งมีข้อซึ่งจะต้องสังเกตุว่า กฎหมายปกครองนี้ต่างกับกฎหมายธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน กล่าวคือกฎหมายธรรมนูญการปกครองแผ่นดินเป็นกฎหมายที่บัญญัติถึงระเบียบแห่งอํานาจสูงสุดในแผ่นดินทั้งหลาย และวิธีดําเนิรการทั่วไปแห่งอํานาจเหล่านี้ หรือจะกล่าวอีกอย่างหนึ่งว่า กฎหมายธรรมนูญการปกครองแผ่นดินวางหลักทั่วไปแห่งอํานาจสูงสุดในประเทศ และกฎหมายปกครองจําแนก ระเบียบ และวิธีการแห่งอํานาจบริหาร หรืออํานาจธุระการให้พิศดารออกไป และว่าด้วยการใช้อํานาจนี้ แต่อย่างไรก็ตาม กฎหมายทั้งสองนี้ก็เป็นสาขาอันแยก มา จากกฎหมายมหาชนด้วยกัน เหตุฉะนั้นในบางเรื่อง จึ่งแยกออกจากกันให้เด็ดขาดไม่ได้ (การแยกกฎหมายออกเป็นแผนกต่าง ๆ ให้ดูคําสอนในลักษณะธรรมศาสตร์)

 

รัฐบาล

เมื่อทราบแล้วว่าการรวมของมนุษย์เป็นประเทศมีสภาพเป็นนิติบุคคล ลำพังแค่สภาพนิติบุคคลเท่านั้นก็จะกระทำกิจการไปไม่ได้ คือจำต้องมีบุคคลหรือคณะบุคคลเป็นผู้จัดการ บุคคลหรือคณะบุคคลนี้เรียกกันว่า รัฐบาล ประดุจสมาคมซึ่งเป็นนิติบุคคล ก็จำต้องมีคณะกรรมการเพื่อจัดการสมาคมฉะนั้น (ดู ป.พ.พ. มาตรา ๑๒๗๔-๑๒๙๗)

รัฐบาลจะพึงมีกี่ชนิดนั้นอาจแยกพิจารณาตามความหมายของรัฐบาลนั้นเอง คือสุดแต่จะพิจารณาตามความหมายอย่างกว้าง, อย่างแคบ, หรือตามความหมายในทางเศรษฐกิจ

 

ส่วนที่ ๑

รัฐบาลตามความหมายอย่างกว้าง

ตามความหมายอย่างกว้าง รัฐบาลคือบุคคลหรือคณะบุคคล ซึ่งได้รับมอบหมายให้เป็นผู้ใช้อำนาจสูงสุดของประเทศทั้งสามชนิด คือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร อำนาจตุลาการ ตามแนวแห่งความหมายอย่างกว้างนี้ เราอาจแยกรัฐบาลออกได้เป็น ๔ ชนิด

๑. รัฐบาลซึ่งราษฎรได้ใช้อำนาจสูงสุดเองโดยตรง
๒. รัฐบาลซึ่งราษฎรได้ใช้อำนาจสูงสุดนั้น โดยมีผู้แทนอันจะเพิกถอนไม่ได้จนกว่าจะพ้นระยะเวลาที่ได้แต่งตั้งไว้
๓. รัฐบาลซึ่งราษฎรได้ใช้อำนาจสูงสุดนั้น โดยมีผู้แทนอันจะเพิกถอนได้ตามความพอใจ
๔. รัฐบาลซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงอำนาจเต็มที่ในการที่จะใช้อำนาจสูงสุดของรัฐ

ข้อ ๑ รัฐบาลซึ่งราษฎรได้ใช้อำนาจสูงสุดเองโดยตรง (Gouvernement’ direct)

การปกครองชนิดนี้อาจจะมีขึ้นได้ในประเทศเล็ก เพราะในประเทศใหญ่ๆ ราษฎรจะใช้อำนาจโดยตนเองทุกๆ อย่างย่อมเป็นไปโดยไม่ได้ผลดี แม้กระนั้นก็ตาม ในสมัยโรมันเมื่อครั้งสร้างกรุงโรมใหม่ ๆ ราษฎรได้ใช้อำนาจสูงสุดในการบัญญัติกฎหมายโดยตรง คือได้มาชุมนุมกันลงมติออกเสียง แต่ในการปฏิบัติตามกฎหมาย และในการวินิจฉัยกฎหมาย ก็จำต้องมอบให้บุคคลหรือคณะบุคคลอื่นเป็นผู้กระทำแทน

ทุกวันนี้ในประเทศสวิตเซอร์แลนด์ การบัญญัติกฎหมายอาจต้องได้รับอนุมัติจากราษฎร เช่น การเปลี่ยนแปลงแก้ไขธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน ส่วนกฎหมายอื่น เมื่อราษฎรตั้งแต่ ๓๐,๐๐๐ คนได้ร้องขอ หรือเมื่อ ๘ รัฐได้ร้องขอ กฎหมายนั้นต้องนำปรึกษาราษฎรและให้ราษฎรลงมติ

ในอาณาจักรเยอรมันนีประธานาธิบดีก็มีอำนาจในการนำกฎหมายปรึกษาให้ราษฎรลงมติ แต่วิถีของประเทศสวิตเซอร์แลนด์หรือเยอรมนีนี้ควรจัดว่า เป็นวิธีผสมระหว่างวิธีที่ ๑ กับวิธีที่ ๒

ข้อ ๒ รัฐบาลซึ่งราษฎรได้ใช้อำนาจสูงสุดโดยผู้แทนอันจะเพิกถอนไม่ได้ จนกว่าจะพ้นระยะเวลาที่ได้แต่งตั้งไว้ (Gouvernement représentatif)

การปกครองชนิดนี้ ราษฎรได้แต่งตั้งผู้แทนเป็นผู้ใช้อำนาจแทน และผู้แต่งตั้งนี้อยู่ในตำแหน่งตามระยะเวลาที่ได้กำหนดไว้นั้น ราษฎรจะเพิกถอนเสียไม่ได้ วิธีนี้เป็นวิธีที่ใช้อยู่โดยมากในโลก เช่น ในประเทศอังกฤษ, ฝรั่งเศส, ญี่ปุ่น

ข้อ ๓ รัฐบาลซึ่งราษฎรได้ใช้อำนาจสูงสุดนั้นโดยผู้แทน อันจะเพิกถอนได้ตามความพอใจ (Gouvernement semi-représentatif)

การปกครองชนิดนี้คือราษฎรได้ตั้งผู้แทนขึ้นไว้เป็นผู้ใช้อำนาจแทน แต่ในบางกรณีราษฎรอาจจะถอนอำนาจนั้นและใช้อำนาจนั้นเสียเอง เช่น การสั่งให้เลิกสภาโดยเสียงราษฎรในสวิตเซอร์แลนด์ หรือการถอดถอนผู้แทน (Recall) ในสหปาลีรัฐอเมริกา และในอาณาจักรเยอรมันนี ทุกวันนี้ บทกฎหมายบางฉบับอาจจะต้องได้รับมติของราษฎร เช่น ประธานาธิบดีมีอำนาจนำกฎหมายที่สภาการแผ่นดินได้ลงมติแล้ว แต่ยังไม่ประกาศใช้ออก ให้ราษฎรลงมติได้ (ดูธรรมนูญการปกครองแผ่นดินแห่งอาณาจักรเยอรมันนี มาตรา ๗๓) อันเป็นวิธีผสมระหว่างวิธีที่ได้กล่าวแล้วในข้อ ๑ และ ๒ เช่น บทกฎหมายได้ร่างในสภา และได้นำออกให้ราษฎรลงมติ

ข้อ ๔ รัฐบาลซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงอำนาจเต็มที่ในการที่จะใช้อำนาจสูงสุด (Monarchie absolue)

การปกครองโดยวิธีนี้ เช่น การปกครองประเทศสยาม และซึ่งจะได้ศึกษาต่อไปในเบื้องหน้า

 

ส่วนที่ ๒

รัฐบาลตามความหมายอย่างแคบ

ถ้าจะเพ่งเล็งถึงรัฐบาลตามความหมายอย่างแคบ เราอาจจัดแบ่งรัฐบาลออกเป็นรัฐบาลราชาธิปไตย และประชาธิปไตย การแบ่งเช่นนี้โดยเพ่งเล็งถึงผู้เป็นประมุขแห่งอำนาจบริหารบัญญัติว่าเป็นบุคคลชนิดใด ถ้าเป็นพระเจ้าแผ่นดินก็เรียกว่ารัฐบาลราชาธิปไตย ถ้าเป็นบุคคลอื่นซึ่งมิใช่พระเจ้าแผ่นดินก็เรียกว่ารัฐบาลประชาธิปไตย

๑. รัฐบาลราชาธิปไตย

ตามลัทธินี้อำนาจบริหารบัญญัติตกอยู่แก่บุคคลคนหนึ่ง ซึ่งเรียกว่าพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว และอำนาจนี้เป็นพระราชมรดกตกทอดกันต่อ ๆ ไป ได้แก่ พระบรมวงศานุวงศ์ในพระราชวงศ์เดียวกัน

รัฐบาลราชาธิปไตยอาจแยกออกได้เป็น 5 ชนิด

๑. รัฐบาลราชาธิปไตยอำนาจไม่จำกัด (Monarchie absolue) คือพระเจ้าแผ่นดินมีอำนาจทำการใด ๆ ได้ โดยไม่จำกัด และใช้พระราชอำนาจด้วยพระองค์เอง เช่นประเทศสยาม

๒. รัฐบาลราชาธิปไตยอำนาจจำกัด (Monarchie limitée) ซึ่งพระเจ้าแผ่นดินไม่มีอำนาจในการแผ่นดินนอกจากอำนาจในการพิธีและลงพระนาม และยอมให้อ้างพระนามในกิจการต่าง ๆ แต่พระองค์มิได้ใช้อำนาจด้วยตนเอง อำนาจทั้งหลายในการบริหารตกอยู่แก่คณะเสนาบดี เช่น ในประเทศอังกฤษ และเพราะเหตุที่พระเจ้าแผ่นดินทำอะไรไม่ได้นี้เอง จึงมีสุภาษิตอังกฤษอยู่ว่า “King can do no wrong” พระเจ้าแผ่นดินไม่อาจทำผิด ถ้าจะพูดกลับอีกอย่างหนึ่งก็คือ เมื่อพระเจ้าแผ่นดินทำอะไรไม่ได้ ก็ทำผิดไม่ได้อยู่เอง

๓. รัฐบาลราชาธิปไตย อำนาจจำกัดเฉพาะพระเจ้าแผ่นดิน แต่อัครมหาเสนาบดีมีอำนาจเกือบเต็มที่ในทางบริหาร เว้นไว้แต่ในบางกรณีต้องได้รับปรึกษาจากสภาการแผ่นดิน (การปกครองตามลัทธิ Fasciste) (ดูกฎหมายอิตาเลียนลงวันที่ ๒๔ ธันวาคม ค.ศ. ๑๙๒๕ ว่าด้วยหน้าที่และเอกสิทธิของหัวหน้ารัฐบาล ซึ่งเป็นอัครมหาเสนาบดีและเลขาธิการรัฐ)

๔. รัฐบาลราชาธิปไตย ซึ่งพระเจ้าแผ่นดินมีอำนาจร่วมกับอัครมหาเสนาบดีซึ่งเป็นคณะทหาร เช่น สเปญ ในสมัยนายพล เดอริเวอรา (เรียกลัทธินี้ตามภาษาฝรั่งเศสว่า Directoire militaire) อัครมหาเสนาบดีมีอำนาจเสนอกฤษฎีกาต่อพระเจ้าแผ่นดิน เมื่อได้รับพระบรมราชานุญาตก็มีผลเป็นกฎหมายทีเดียว (ดูพระราชกฤษฎีกาพระเจ้าแผ่นดินสเปนลงวันที่ ๑๕ กันยายน ค.ศ. ๑๙๒๓)

รัฐบาลราชาธิปไตย มีอำนาจจำกัดเล็กน้อย คือกิจการบางชนิดต้องปรึกษาคณะเสนาบดี แต่ไม่ต้องปรึกษาสภาเลยก็ได้ พระราชกฤษฎีกาต้องมีลายมือชื่ออัครมหาเสนาบดีและเสนาบดียุติธรรมและเสนาบดีเจ้าหน้าที่กำกับ เช่นการปกครองประเทศยูโกสลาเวียทุกวันนี้ ให้ดูกฎหมายลงวันที่ ๙ มกราคม ค.ศ. ๑๙๒๙ แต่ลัทธินี้ได้เลิกใช้แล้ว

 

 

ภาคผนวก

 

 

หมายเหตุ :

• อักขระ การสะกดคำ ชื่อประเทศ และเลขไทยคงรูปแบบไว้ตามต้นฉบับ
• คัดเลือกเฉพาะส่วนที่เกี่ยวข้องกับเรื่องการสอนเรื่องธรรมนูญการปกครองจากคำอธิบายกฎหมายปกครอง โดย หลวงประดิษฐมนูธรรม เมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2475

 

บรรณานุกรม :

• หลวงประดิษฐมนูธรรม และพระสารสาสน์ประพันธ์, คำอธิบายกฎหมายปกครอง (มปท., 2475)