สวัสดิการ — "เค้าโครงที่ถูกปฏิเสธ กำลังกลายเป็นความจริง"
ในปี 2475 ปรีดี พนมยงค์เสนอเอกสารที่ต่อมาถูกเรียกว่า "เค้าโครงเศรษฐกิจ" ต่อคณะรัฐมนตรีชุดแรกหลังการอภิวัฒน์ เนื้อหาคือแผนที่จะให้รัฐเป็นนายจ้างหลัก ประกันอาชีพแก่ราษฎร ดูแลผู้ชราให้มีรายได้เลี้ยงชีพ จัดที่ดินทำกินให้เกษตรกร และสร้างหลักประกันสุขภาพสำหรับทุกคน เอกสารนั้นถูกปฏิเสธอย่างรวดเร็ว นำมาซึ่งข้อกล่าวหาว่าปรีดีเป็นคอมมิวนิสต์ และเขาต้องลี้ภัยออกนอกประเทศชั่วคราว
เจ็ดปีต่อมา วิลเลียม เบเวอริดจ์ (William Beveridge) เผยแพร่รายงานในอังกฤษเสนอแนวคิดระบบสวัสดิการครอบคลุมตั้งแต่เกิดจนตาย รายงานนั้นกลายเป็นรากฐาน บริการสุขภาพแห่งชาติ (National Health Service) และระบบสวัสดิการที่ทั่วโลกยกย่อง ไม่มีใครเรียกเบเวอริดจ์ (Beveridge) ว่าคอมมิวนิสต์ หากวัดจากเนื้อหา สิ่งที่ปรีดีเสนอในปี พ.ศ. 2475 กับสิ่งที่เบเวอริดจ์ (Beveridge) เสนอในปี พ.ศ. 2485 มีแก่นความคิดเดียวกัน คือรัฐมีพันธะต่อพลเมืองในการสร้างหลักประกันชีวิตขั้นพื้นฐาน ความแตกต่างไม่ได้อยู่ที่ความคิด แต่อยู่ที่ว่าอังกฤษพร้อมฟัง และไทยยังไม่พร้อม
หนึ่งร้อยปีผ่านไป เค้าโครงที่ถูกปฏิเสธนั้นกลายสภาพอย่างไรบ้าง? คำตอบคือบางส่วนกลายเป็นนโยบายจริงแล้ว บางส่วนยังรออยู่ และบางส่วนยังไม่มีใครกล้าแตะอย่างจริงจัง
ความก้าวหน้าที่ปฏิเสธไม่ได้คือนโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรค ที่เปลี่ยนโฉมหน้าการเข้าถึงบริการสุขภาพของคนไทยอย่างถาวร ระบบเงินอุดหนุนเด็กเล็กแบบถ้วนหน้า การขยายสิทธิลาคลอด และเบี้ยผู้สูงอายุล้วนเป็นร่องรอยที่หลักการในเค้าโครงของปรีดีไม่ได้สูญหายทั้งหมด เพียงแต่ใช้เวลานานกว่าที่ควรมากในการผลิบาน
แต่ถ้าจะอ่านบทเรียนจากการเลือกตั้งครั้งที่ 28 ผ่านเลนส์สวัสดิการ มีสิ่งน่าคิดหลายอย่าง บางพรรคชนะด้วยฐานเสียงชนบทรวมถึงบ้านใหญ่ในภาคอีสานและภาคกลางเป็นหลัก คนเหล่านั้นคือผู้ที่อยู่ในระบบประกันสังคมหรือบัตรทอง ไม่ใช่ผู้ที่มีสวัสดิการข้าราชการ พวกเขาออกมาลงคะแนนให้พรรคอนุรักษนิยม แต่นั่นไม่ได้หมายความว่าพวกเขาไม่ต้องการสวัสดิการที่ดีกว่า มันหมายความว่าพรรคก้าวหน้าไม่สามารถแปลงความต้องการนั้นให้กลายเป็นคะแนนเสียงได้ในชนบท และนั่นเองคือโจทย์ที่ปรีดีจะชี้ว่าสำคัญที่สุด
ปัญหาใหญ่ที่สุดที่ยังค้างอยู่คือความเหลื่อมล้ำภายในระบบสวัสดิการเอง ไทยมีระบบหลักประกันสุขภาพสามชั้นอย่างชัดเจน ข้าราชการและครอบครัวมีสวัสดิการที่ครอบคลุมสูง แรงงานในระบบมีประกันสังคม และส่วนที่เหลือมีบัตรทอง คุณภาพและขอบเขตของทั้งสามระบบแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ ขัดแย้งกับหลักการพื้นฐานที่ว่าพลเมืองทุกคนมีคุณค่าเท่ากันต่อรัฐ
แต่จุดที่เจ็บปวดที่สุดคือระบบบำนาญ บำนาญชราภาพสำหรับแรงงานในระบบประกันสังคมยังคงอยู่ในระดับต่ำกว่าเส้นความยากจนอย่างมีนัยสำคัญ ในขณะที่ประชากรสูงอายุของไทยกำลังเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ความย้อนแย้งนี้คือตรรกะที่ขับเคลื่อนงานปฏิรูปภายในคณะกรรมการประกันสังคมมาหลายปี สูตร CARE ที่ผ่านการศึกษาพบว่าจะให้ประโยชน์แก่ผู้รับบำนาญ 570,000 คนจากทั้งหมด 800,000 คน ได้รับการสนับสนุนจากประชาชน 77.93% ในการสำรวจ
คำถามจึงไม่ใช่ว่าคนต้องการหรือไม่ แต่คือโครงสร้างอำนาจในการบริหารกองทุนขนาด 2.7 ล้านล้านบาทยอมให้การปฏิรูปที่ควรเกิดขึ้นนานแล้วเกิดขึ้นจริงหรือไม่
ประเด็นที่ซับซ้อนขึ้นมาในบริบทของการเลือกตั้งครั้งที่ 28 คือรัฐบาลใหม่จะจัดการกับระเบียบวาระสวัสดิการอย่างไร ระหว่างการขับเคลื่อนด้วยการแจกจ่ายทรัพยากรเพื่อแก้ปัญหา กับการผลักดันสิทธิถ้วนหน้า สองสิ่งนี้ให้ผลในระยะสั้นได้พอ ๆ กัน แต่นัยยะต่อสถาปัตยกรรมสวัสดิการในระยะยาวนั้นแตกต่างกันอย่างมาก
ปรีดีจะอ่านสัญญาณนี้ด้วยความระมัดระวัง เขารู้ดีว่าผลประโยชน์ทับซ้อนและอำนาจเชิงสถาบันเป็นกลไกที่ทำให้การปฏิรูปสวัสดิการล่าช้าเสมอ ไม่ใช่เพราะไม่มีคนต้องการ แต่เพราะมีคนที่ได้ประโยชน์จากระบบเดิมและไม่ยอมเสียประโยชน์นั้นง่าย ๆ เขาผ่านประสบการณ์นั้นมาเองในปี 2475 และรู้ว่าการเสนอแนวคิดที่ดีไม่เพียงพอ ต้องมีพลังทางการเมืองรองรับ แต่พลังทางการเมืองแบบอุปถัมภ์ก็ไม่ใช่พลังที่จะผลักดันการปฏิรูปเชิงโครงสร้างได้ มันผลักดันได้แต่การแจกจ่ายที่เพิ่มฐานเสียง
ในมิติโลก ปี 2569 มีโจทย์สวัสดิการใหม่ที่ปรีดีจะต้องเผชิญหากยังมีชีวิต การเพิ่มขึ้นของแรงงานอิสระ (Gig Economy) และแพลตฟอร์มดิจิทัลสร้างปัญหาที่ระบบประกันสังคมแบบบิสมาร์ก ซึ่งออกแบบมาสำหรับแรงงานประจำในโรงงานไม่สามารถรองรับได้ แรงงานแพลตฟอร์มที่วิ่งรับงาน 12 ชั่วโมงต่อวันแต่ไม่มีประกันการว่างงาน ฟรีแลนซ์ที่ทำงานจากบ้านแต่ไม่มีที่ยืนในระบบสวัสดิการใด ๆ คนเหล่านี้คือ "ราษฎรนอกระบบ" รุ่นใหม่ ปัญหาเปลี่ยนรูปแต่สาระคือสาระเดิม คือคนที่ทำงานหนักแต่ไม่มีหลักประกัน
สิ่งที่ Gøsta Esping-Andersen เรียกว่า de-commodification คือการทำให้ชีวิตของคน ๆ หนึ่งไม่ขึ้นอยู่กับการขายแรงงานในตลาดเพียงอย่างเดียว เป็นแก่นของ รัฐสวัสดิการนอร์ดิก (Nordic welfare state) ที่ปรีดีน่าจะรู้สึกว่า "เขาเคยพูดเรื่องนี้ไว้แล้ว" เมื่อคนมีสุขภาพดีเพราะมีประกัน มีบำนาญเมื่อแก่ มีที่พักที่มั่นคง เขาออกไปทำงานเพราะต้องการ ไม่ใช่เพราะไม่มีทางเลือก ความแตกต่างนั้นคือรากฐานของเสรีภาพที่แท้จริง และมันคือเสรีภาพที่ทำให้ราษฎรสามารถออกเสียงได้อย่างเป็นอิสระจริง ๆ
ในสายตาของปรีดีต่อสถานะสวัสดิการไทยปี 2569 "เราเดินมาไกลแต่ยังไปไม่ถึง" ไม่ใช่ความล้มเหลวแต่เป็นงานที่ยังต้องทำต่อ และสิ่งที่เขาจะย้ำที่สุดคือสวัสดิการและประชาธิปไตยไม่ใช่คู่แข่งกัน แต่เป็นเงื่อนไขซึ่งกันและกัน ราษฎรที่กังวลเรื่องปากท้องจะไม่สามารถเป็นพลเมืองที่ตื่นตัวทางการเมืองได้เต็มที่ และราษฎรที่แก่แล้วไม่มีบำนาญจะไม่มีพลังต่อต้านอำนาจที่ไม่เป็นธรรม และอย่าลืมว่าการเลือกตั้งครั้งนี้สำคัญที่สุดครั้งหนึ่ง ในประเด็นการถกเถียงเรื่องการปฏิรูปสวัสดิการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งประกันสังคมถูกนำมาถกเถียงอย่างเข้มข้น
แต่ปรีดียังตั้งคำถามต่ออีกขั้น เพราะแม้เราจะสร้างระบบประชาธิปไตยที่ดีขึ้น แม้เราจะขยายสวัสดิการให้ครอบคลุมขึ้น แต่ถ้าบ้านเมืองยังอยู่ในห้วงความขัดแย้งที่ไม่มีวันจบ ทั้งหมดนั้นจะยืนหยัดอยู่บนพื้นฐานที่ไม่มั่นคงเสมอ นั่นคือที่มาของตอนที่สาม
