การช่วงชิงความเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยในรัฐธรรมนูญ
การช่วงชิงความเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยในรัฐธรรมนูญ

 

‘ปรีดี’ อธิบายเชื่อมโยงการปกครองระบอบประชาธิปไตยกับรัฐธรรมนูญไว้ว่ารัฐธรรมนูญเป็นเพียงระเบียบการที่เขียนเป็นกฎหมายว่าประเทศหรือรัฐนั้นๆ ปกครองกันแบบใด แทนที่จะปล่อยให้ผู้มีอำนาจการปกครองกระทำตามความพอใจของตนโดยไม่มีข้อกำหนดไว้เท่านั้น

รัฐธรรมนูญแต่เพียงลำพังจึงยังไม่สามารถบอกได้ว่าประเทศนั้นมีระบอบการปกครองที่เป็นการปกครองแบบประชาธิปไตย ต้องพิจารณารายละเอียดในตัวบทของรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับด้วย คือถ้ารัฐธรรมนูญฉบับใดให้ถือมติปวงชนเป็นใหญ่และให้สิทธิมนุษยชนแก่ประชาชน รัฐธรรมนูญนั้นก็เป็นประชาธิปไตย ถ้ารัฐธรรมนูญฉบับใดถือตามความเห็นชอบของอภิสิทธิ์ชนและจำกัดสิทธิมนุษยชนที่ประชาชนพึงมีพึงได้ รัฐธรรมนูญนั้นก็ไม่ใช่ประชาธิปไตย

ก่อนการสถาปนา “ปฐมรัฐธรรมนูญ” ลงในสยาม แนวความคิดเกี่ยวกับอำนาจอธิปไตยหรืออำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศนั้น ถือว่ากษัตริย์ทรงเป็นผู้ทรงอำนาจดังกล่าว แม้ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงโปรดเกล้าให้พระยากัลยาณไมตรี (Dr. Francis B. Sayre) ร่างขึ้นถวายเมื่อ พ.ศ. 2467 ในมาตรา 1 ก็ยังเขียนว่า “The Supreme Power throughout the Kingdom shall be vested in His Majesty the king” และในมาตรา 11 ก็เขียนว่า “The supreme legislative power shall rest in the King”[1]

ต่อมาในร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ 2 ที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงโปรดเกล้าให้นายเรย์มอนด์ บี. สตีเวนส์ (Raymond B. Stevens) ที่ปรึกษากระทรวงการต่างประเทศชาวอเมริกัน และพระยาศรีวิสารวาจาปลัดทูลฉลองกระทรวงการต่างประเทศในขณะนั้น ร่างเค้าโครง ร่างรัฐธรรมนูญขึ้นในปี พ.ศ. 2474 เป็นภาษาอังกฤษเช่นเดียวกับฉบับแรก โดยใช้ชื่อว่า “An outline of changes in the form of the government” อันเป็นเอกสารซึ่งได้วางหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการปกครองประเทศในแง่รูปแบบของสถาบันการเมืองและความสัมพันธ์ของสถาบันเหล่านั้นทำนองเดียวกับรัฐธรรมนูญ หากแต่ในร่างฉบับนี้ก็ไม่ได้มีการกล่าวถึงว่า “อำนาจอธิปไตยนั้นเป็นของใคร” [2]

จนกระทั่งมีการสถาปนา “ปฐมรัฐธรรมนูญ” ลงในสยามอย่างสมบูรณ์ เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2475 ที่ได้วางหลักการที่สำคัญที่สุดลงในระบอบใหม่อย่างหนักแน่น มั่นคง และชัดเจนว่า “อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” [3] การกระทำใดๆ ของกษัตริย์ต้องมีกรรมการราษฎรผู้หนึ่งผู้ใดลงนามด้วยโดยได้รับความยินยอมของคณะกรรมการราษฎรจึงจะใช้ได้ มิฉะนั้นเป็นโมฆะ[4]

ระบอบการปกครองใหม่นี้ ได้สถาปนาหลักประชาธิปไตยที่ราษฎรเป็นผู้ทรงสิทธิในอำนาจอันสูงสุดนั้น ไม่ใช่พระมหากษัตริย์ดังเช่นการปกครองในระบอบเก่าอีกต่อไป เป็นการเปลี่ยนหลักมูลฐานของระบอบการปกครองที่พระมหากษัตริย์มีอำนาจสมบูรณ์ ซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงอำนาจเต็มที่ในการที่จะใช้อำนาจสูงสุดของรัฐ มาเป็นระบอบที่ปรีดีเคยอธิบายไว้ในคำอธิบายกฎหมายปกครองว่า

“ราษฎรได้เป็นเจ้าของใช้อำนาจสูงสุดทั้งสามชนิด คือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร อำนาจตุลาการ นั้น โดยมีผู้แทนอันจะเพิกถอนไม่ได้จนกว่าจะพ้นระยะเวลาที่ได้แต่งตั้งไว้”

และเป็นวิธีการปกครองที่ใช้อยู่มากในโลก เช่น ในประเทศอังกฤษ ฝรั่งเศส ญี่ปุ่น กษัตริย์ที่เคยเป็นผู้ทรงอำนาจสมบูรณ์เป็นเพียงองค์กรทางรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งที่ใช้อำนาจแทนราษฎรภายใต้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเท่านั้น โดยรัฐธรรมนูญกำหนดให้มีองค์กรดังจะกล่าวต่อไปนี้ คือ 1. กษัตริย์ 2. สภาผู้แทนราษฎร 3. คณะกรรมการราษฎร 4. ศาล[5] เป็นผู้ใช้อำนาจแทนราษฎร

ดังได้กล่าวมาแล้วว่า ‘ปรีดี’ ได้ขอให้ทำความเข้าใจว่าระบอบประชาธิปไตยในประเทศไทยนั้น ได้ตั้งต้นที่การอภิวัฒน์ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 แล้ว โดยปรีดีให้คำจำกัดความคำว่า “ประชาธิปไตย” หมายถึง “การปกครองโดยราษฎร” ซึ่งตรงกับภาษาอังกฤษว่า “DEMOCRACY” [6]

อย่างไรก็ตาม ในระยะหัวเลี้ยวหัวต่อซึ่งจำเป็นต้องมีบทเฉพาะกาลชั่วคราวที่จะต้องเปลี่ยนระบบเก่าที่มีมาแต่โบราณกาล ให้เข้าสู่ระบบประชาธิปไตยเต็มที่นั้นต้องมีกึ่งประชาธิปไตยก่อน คือ ‘ถ้ารัฐธรรมนูญใดมีบทถาวรและบทเฉพาะกาล ย่อมหมายความว่า เมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาชั่วคราวนั้นแล้วก็เหลือแต่บทถาวรที่ใช้เป็นแบบการปกครองถาวรต่อไป’ ดังนั้น จึงต้องพิจารณาด้วยบทถาวรของรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับว่ามีลักษณะเป็นประชาธิปไตยหรือการปกครองที่ถือมติปวงชนเป็นใหญ่หรือไม่ ส่วนบทเฉพาะกาลเป็นเรื่องหัวเลี้ยวหัวต่อระหว่างระบบเก่ากับระบบใหม่ ซึ่งย่อมมีส่วนที่เป็นระบบเก่าผสมอยู่กับระบบใหม่ในชั่วระยะเวลาหนึ่ง โดยต้องพิจารณาต่อไปว่าบทเฉพาะกาลนั้น มีไว้เพื่อนำไปสู่บทถาวรประชาธิปไตยหรืออำมาตยาธิปไตย

กรณีดังกล่าว ‘ปรีดี’ ได้วินิจฉัยและให้ทัศนะไว้ว่า “ปฐมรัฐธรรมนูญ” หรือ “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475” ไม่ใช่ลักษณะของรัฐธรรมนูญอำมาตยาธิปไตย แต่เป็นรัฐธรรมนูญประชาธิปไตย เพราะตัวบทถาวรของรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ว่า เมื่อสิ้นบทเฉพาะกาลแล้ว สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกประเภทเดียว คือ ประเภทที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นมา

ส่วนบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญนี้ เป็นเรื่องชั่วคราวในระยะหัวเลี้ยวหัวต่อระหว่างระบอบศักดินาที่เป็นมาหลายพันปีกับระบอบประชาธิปไตยซึ่งเพิ่งเริ่มเกิดขึ้นในสมัยแรกภายในเวลา 6 เดือน สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกซึ่งผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารแต่งตั้งขึ้นในนามคณะราษฎร สมัยที่ 2 ภายในเวลา 10 ปี สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิก 2 ประเภท คือ ประเภทที่ 1 ราษฎรเป็นผู้เลือกตั้ง ประเภทที่ 2 มาจากผู้เป็นสมาชิกอยู่แล้วในสมัยที่ 1 และในสมัยที่ 3 เป็นบทถาวร คือ เมื่อพ้น 10 ปีแล้วสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นทั้งหมด

ดังนั้น แม้รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวจะมีบทบัญญัติที่ ‘ปรีดี’ เรียกว่า เป็นบทเฉพาะกาลที่ใช้ในการเปลี่ยนผ่านระบอบศักดินาที่มีมานานมาเป็นระบอบประชาธิปไตยอยู่ แต่ก็เป็นบทเฉพาะกาลที่มีไว้เพื่อนำไปสู่บทถาวรที่เป็นประชาธิปไตยเท่านั้น ในแง่นี้ เมื่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าวในท้ายที่สุดแล้วได้นำไปสู่การได้มาซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่เป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นทั้งหมดอำนาจสูงสุดของประเทศจึงเป็นของราษฎรทั้งหลาย ด้วยเหตุผลดังกล่าว หลัก “ประชาธิปไตย” จึงได้รับการสถาปนาลงอย่างสมบูรณ์ในพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราวพุทธศักราช 2475 อันเป็น “ปฐมรัฐธรรมนูญ” ของสยามฉบับนี้

อย่างไรก็ตาม หลักประชาธิปไตยที่ได้สถาปนาลงใน “ปฐมรัฐธรรมนูญ” นับแต่นั้นมาก็หาได้สถิตนิ่งอยู่เช่นนั้นตลอดเวลาไม่ เนื่องจากแม้ ‘ปรีดี’ จะเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามพุทธศักราช 2475 นั้น เป็นรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยเช่นเดียวกันกับ “ปฐมรัฐธรรมนูญ” เนื่องจากเป็นรัฐธรรมนูญที่มีบทเฉพาะกาลที่นำไปสู่บทถาวรที่เป็นประชาธิปไตยไม่ใช่อำมาตยาธิปไตยโดยมาตรา 16 อันเป็นบทถาวรบัญญัติไว้ว่า สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกซึ่งราษฎรเป็นผู้เลือกตั้ง ส่วนบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เป็นช่วงรอยต่อของระบอบ และโดยที่อุดมการณ์ของบทบัญญัติเฉพาะกาลที่กำหนดให้มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นเรื่องของการช่วยพยุงประชาธิปไตยให้ทรงตัวอยู่ได้และก้าวหน้าต่อไปไม่ใช่เป็นการเอาสมาชิกประเภทที่ 2 มาถ่วงอำนาจสภาผู้แทนราษฎร[7] ก็ตาม แต่โดยที่บทบัญญัติที่บัญญัติถึงหลักประชาธิปไตยในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้กำหนดไว้ในมาตรา 2 ว่า

“อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้”

ซึ่งเห็นได้ว่าถ้อยคำในบทบัญญัติดังกล่าว ได้เปลี่ยนไปจากรัฐธรรมนูญฉบับแรก ในมาตรา 1 ที่ว่า

“อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” เป็น “อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม…”[8]

และเพิ่มเติมประโยค “...พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” เข้ามาด้วย

และต่อมาในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 ก็ได้ยืนยันถ้อยคำดังกล่าวไว้เช่นเดียวกันกับรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ 2 ที่บัญญัติหลักประชาธิปไตยไว้ในมาตรา 2 ว่า

“อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” โดยสาระของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 นี้ ‘ปรีดี’ ก็ยังเห็นว่า ไม่ใช่รัฐธรรมนูญอำมาตยาธิปไตย เพราะรัฐสภาประกอบด้วย “พฤฒสภา” (Senate) กับ “สภาผู้แทน” โดยที่สมาชิกพฤฒสภาและสมาชิกผู้แทนเป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นมิใช่โดยการแต่งตั้ง จึงเป็นผู้แทนของปวงชนอย่างสมบูรณ์ในการแสดงมติแทนปวงชนในรัฐสภา

ทั้งนี้ แม้จะมีสมาชิกรัฐสภา 2 สภา แต่ราษฎรก็เป็นผู้เลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนโดยตรง และเป็นผู้เลือกตั้งพฤฒสมาชิกโดยทางอ้อม (indirect) หรือการเลือกตั้งสองชั้น เพียงแต่ในระยะเริ่มแรกมีบทเฉพาะกาลที่ให้สภาผู้แทนราษฎรทั้งประเภทที่ 1 และประเภทที่ 2 ประกอบกันเป็นองค์การเลือกตั้ง ซึ่งถ้ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ใช้เพียง 3 ปี พฤฒสมาชิกก็ต้องออกไปครึ่งหนึ่ง โดยผู้ที่จะเป็นแทนในตำแหน่งว่างก็เป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นมา และต่อมาอีกเพียง 3 ปี พฤฒสมาชิกก็เป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นมาครบถ้วนบริบูรณ์

ดังนั้น นอกจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 จะเป็นรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยแล้ว ‘ปรีดี’ ยังเห็นว่าเป็นรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยตามลักษณะแห่งความเป็น “ประชาธิปไตยสมบูรณ์” ตามที่พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถานได้นิยามคำว่า “ประชาธิปไตย” ไว้ว่า “ระบอบการปกครองที่ถือมติปวงชนเป็นใหญ่” อีกด้วย

อย่างไรก็ตาม ‘สุพจน์ ด่านตระกูล’ ได้ให้ข้อสังเกตในเรื่องนี้ไว้ว่า การที่ถ้อยคำในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่ได้เปลี่ยนไปจาก “อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” เป็น “อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม…” นั้น

คำว่า “เป็นของ” กับคำว่า “มาจาก” เมื่อพิจารณาให้ดีจะเห็นถึงความแตกต่างของคำทั้งสอง ทั้งทางด้านอักษรศาสตร์และนิรุกติศาสตร์ โดยเปรียบเทียบว่า ข้าวเป็นของชาวนา ซึ่งชาวนามีสิทธิอย่างสมบูรณ์ในการจัดการกับข้าวนั้น แต่ข้าวมาจากชาวนา เมื่อไปอยู่กับคนอื่นแล้วชาวนาก็ไม่มีสิทธิอะไรในข้าวนั้น เพราะชาวนาไม่ได้เป็นเจ้าของเสียแล้ว ฉันใดก็ฉันนั้นกับอำนาจอธิปไตยของปวงชนชาวสยาม

อย่างไรก็ตาม ลำพังการเปลี่ยนข้อความ “เป็นของ” มาเป็น “มาจาก” คงไม่เหมือนกับเรื่องข้าวของชาวนาสักเท่าใดนัก เพียงแต่ว่าหากยืนยันหนักแน่นอย่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกว่า “อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” ย่อมจะสง่างามมากกว่า และเป็นการปลูกฝังจิตสำนึกให้ปวงชนหวงแหนและรักษาความเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยหรืออำนาจสูงสุดของประเทศนั้นไว้ด้วยชีวิต[9]

จากข้อสังเกตของ ‘สุพจน์’ ดังกล่าว นับว่ามีเหตุผลอยู่ไม่น้อย เพราะเมื่อพิจารณาต่อไปถึงบทบัญญัติอื่นๆ ประกอบด้วยแล้ว จะเห็นได้ว่าบทบัญญัติเกี่ยวกับอำนาจอธิปไตย และการใช้อำนาจอธิปไตยนั้นมีความแตกต่างกันมากระหว่างรัฐธรรมนูญสองฉบับนี้ กล่าวคือ

พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 มาตรา 1 บัญญัติไว้อย่างหนักแน่นมั่นคง และสง่างามว่า “อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” และ มาตรา 2 บัญญัติว่า “ให้มีบุคคลและคณะบุคคลดั่งจะกล่าวต่อไปนี้เป็นผู้ใช้อำนาจแทนราษฎรตามที่จะได้กล่าวต่อไปในธรรมนูญ คือ 1. กษัตริย์ 2. สภาผู้แทนราษฎร 3. คณะกรรมการราษฎร 4. ศาล”

ขณะที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475

มาตรา 2 บัญญัติว่า “อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” และ บัญญัติขยายความไว้อีกว่า

มาตรา 6 “พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนีติบัญญัติโดยคำแนะนำและยินยอมของสภาผู้แทนราษฎร”

มาตรา 7 “พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี”

มาตรา 8 “พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจตุลาการทางศาลที่ได้ตั้งขึ้นตามกฎหมาย”

ทำให้เข้าใจไปในทำนองว่า อำนาจสูงสุดในทางนิติบัญญัติ ทางบริหาร และทางตุลาการนั้น “มาจาก” ราษฎรซึ่งราษฎรได้มอบอำนาจอธิปไตยของเขานั้นให้พระมหากษัตริย์ แล้วพระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อำนาจ หรือรับเอาไปแบ่งให้คณะบุคคลอื่นๆ ใช้ต่อไปอีก

ขณะที่บทบัญญัติตามพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 นั้น บุคคลและคณะบุคคลทั้งหลายได้แก่ กษัตริย์ สภาผู้แทนราษฎร และคณะกรรมการราษฎร เป็นผู้ใช้อำนาจแทนราษฎรโดยตรง[10] ดังนั้น นัยของความหมายในถ้อยคำอาจมีความแตกต่างกันในแง่นี้ได้เช่นเดียวกัน

นอกจากนี้ ‘วรเจตน์ ภาคีรัตน์’ ได้ให้ข้อสังเกตไว้เพิ่มเติมว่า “...เมื่อศึกษารัฐธรรมนูญของประเทศเดนมาร์ก สวีเดน ประเทศที่มีกษัตริย์และเป็น Constitutional Monarchy แบบ Parliamentary Monarchy จะพบว่าเขาไม่เขียนให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจ ไม่เขียนว่าพระมหากษัตริย์ใช้อำนาจผ่านทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาลแบบบ้านเรา อันนี้น่าจะเป็นนวัตกรรมแบบของเรา อาจจะอิงมาจากญี่ปุ่นด้วย แต่ว่าประเทศในยุโรปเขาจะเขียนว่าอำนาจมาจากหรือเป็นของประชาชน ใช้ทั้ง 2 คำ แต่เขาจะบอกว่าวิธีการใช้อำนาจอธิปไตยให้เป็นไปตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญนี้ อันนี้สำคัญ…”[11]

การที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้บัญญัติถ้อยคำในลักษณะให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยโดยผ่านองค์กรต่างๆ นำมาซึ่งปัญหาการตีความเกี่ยวกับอำนาจของพระมหากษัตริย์อยู่เรื่อยมาทั้งในทางการเมืองและในทางกฎหมาย[12] ดังที่ ‘บวรศักดิ์ อุวรรณโณ’ ได้นำเสนอการตีความบทบัญญัติของถ้อยคำในลักษณะนี้ว่าเป็นบทบัญญัติที่ “...แสดงให้เห็นเอกลักษณ์ประชาธิปไตยไทยว่า อำนาจอธิปไตยนั้นอยู่ที่พระมหากษัตริย์และประชาชน (แม้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มาตรา 3 จะใช้ถ้อยคำว่า “อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย” แต่ในการตีความรัฐธรรมนูญนั้น “เป็นของ” ก็คือ “มาจาก” ดังจะได้แสดงให้เห็นต่อไป) อันต่างจากรัฐธรรมนูญของชาติอื่นที่ถือว่าประชาชนเท่านั้นที่เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย

เหตุที่รัฐธรรมนูญไทยบัญญัติเช่นนี้ ก็เนื่องมาจากสองเหตุหลัก คือ เหตุทางประเพณีในสังคมวัฒนธรรมไทยอันเกิดจากการ “สั่งสม” ความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของพระมหากษัตริย์กับประชาชนดังกล่าวแล้วเป็นประการแรก และประการที่สองในทางกฎหมายเองก็ต้องสืบสาวย้อนไปจนถึงวันที่ 24 มิถุนายน 2475 ก็จะเห็นได้ว่า ก่อนวันนั้น อำนาจอธิปไตยอยู่ที่องค์พระมหากษัตริย์ ครั้นเมื่อคณะราษฎรทำการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พระมหากษัตริย์ซึ่งทรงอำนาจอธิปไตยอยู่ก็สละพระราชอำนาจนั้น ให้ประชาชนทั้งประเทศ ด้วยการพระราชทานรัฐธรรมนูญแล้วลดพระองค์ลงอยู่ใต้รัฐธรรมนูญ แต่ยังทรงใช้อำนาจนั้นแทนปวงชน ซึ่งในทางกฎหมายต้องถือว่าทั้งพระมหากษัตริย์และประชาชนต่างเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยร่วมกัน

ด้วยเหตุนี้ในทางกฎหมายนั้น เมื่อมีการรัฐประหารเลิกรัฐธรรมนูญ ต้องถือว่า อำนาจอธิปไตยที่เคยพระราชทานให้ประชาชนนั้นกลับคืนมายังพระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นเจ้าของเดิมมาก่อน 24 มิถุนายน 2475 ดังนั้น ผลสำคัญประการแรกทางกฎหมายระหว่างประเทศก็คือ รัฐบาลนานาชาติไม่ต้องรับรองรัฐบาลไทยใหม่ เพราะการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเป็นเรื่องระดับภายใน แต่ในระดับสูงสุดคือสถาบันพระมหากษัตริย์ยังดำรงอยู่ และทรงเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยที่กลับคืนมาเป็นของพระองค์ท่านด้วย

ส่วนคณะรัฐประหารนั้น ไม่ใช่เจ้าของอำนาจอธิปไตยเลย แต่มีอำนาจปกครองบ้านเมืองในเวลานั้นตามความเป็นจริงเท่านั้น หากจะกล่าวง่ายๆ ก็คือ อำนาจอธิปไตยซึ่งเป็นอำนาจทางกฎหมายอยู่ที่พระมหากษัตริย์ แต่อำนาจในความเป็นจริงอยู่ที่คณะรัฐประหาร ผลประการที่สองก็คือ เมื่อคณะรัฐประหารประสงค์จะจัดทำ

รัฐธรรมนูญใหม่ เมื่อจัดทำเสร็จแล้วก็ต้องนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อขอให้ทรงลงพระปรมาภิไธยเพื่อให้รัฐธรรมนูญนี้มีผลเป็นกฎหมาย เมื่อลงพระปรมาภิไธยก็เท่ากับพระมหากษัตริย์สละอำนาจอธิปไตยกลับคืนมาที่ประชาชนอีก

กล่าวโดยสรุป คือ อำนาจอธิปไตยซึ่งเป็นอำนาจตามกฎหมายนั้น ถ้าไม่อยู่ที่พระมหากษัตริย์ก็อยู่ที่พระมหากษัตริย์กับประชาชนเท่านั้น…[13]

จากการตีความของ ‘บวรศักดิ์’ ดังกล่าว เป็นการตีความการเกิดขึ้นของ “ปฐมรัฐธรรมนูญ” และหลักประชาธิปไตยในรัฐธรรมนูญ อันทำให้เกิดผลที่ประหลาดและไม่สอดรับกับระบอบประชาธิปไตยที่มีราษฎรทั้งหลายเป็นผู้ทรงอำนาจสูงสุด  เพราะหากเราย้อนกลับไปพิจารณาถึงการเกิดขึ้นของ “ปฐมรัฐธรรมนูญ” ที่ ‘ปรีดี’ ถือว่าเป็นสัญญาประชาคมระหว่างพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ กับคณะราษฎร หาได้เกิดจากการพระราชทานโดยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ แต่เพียงฝ่ายเดียวแต่อย่างใด ดังได้วิเคราะห์มาแล้วจะเห็นได้ว่า ผลที่เกิดขึ้นย่อมไม่เป็นดังที่ ‘บวรศักดิ์’ อธิบายให้ผลไว้ หากแต่ผลจะเป็นดังที่ ‘ปิยบุตร’ ได้กล่าวไว้แล้ว นั่นคือ

“...หากรัฐธรรมนูญเกิดจากการตกลงระหว่างคณะราษฎรกับกษัตริย์ ก็หมายความว่า คณะราษฎรยึดอำนาจได้สำเร็จเป็นผู้ทรงอำนาจสูงสุด และได้ยื่นข้อเสนอให้แก่กษัตริย์ว่าจะยอมเป็นกษัตริย์ใต้ระบอบใหม่หรือไม่ เมื่อกษัตริย์ยอมตกลงตามข้อเสนอ นั่นก็หมายความว่า กษัตริย์แบบก่อน 24 มิถุนายน 2475 ได้สูญสลายไปแล้ว กลายเป็นกษัตริย์แบบใหม่ตามระบอบใหม่ซึ่งไม่มีอำนาจล้นพ้น แต่เป็นประชาชนต่างหากที่มีอำนาจสูงสุด ส่วนกษัตริย์ก็อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ มีอำนาจจำกัดภายใต้รัฐธรรมนูญ...สถาบันกษัตริย์ที่ดำรงอยู่ในประเทศไทยจึงไม่ได้มีความต่อเนื่อง เพราะสถาบันกษัตริย์ก่อน 24 มิถุนายน 2475 เป็นคนละรูปแบบ คนละสถานะกับสถาบันกษัตริย์หลังจากนั้น…”[14]

นอกจากนี้ โดยนัยที่ ‘ปรีดี’ ได้ให้นิยามว่า “ประชาธิปไตย” ไว้แล้วว่า เป็นแบบการปกครองที่ถือมติปวงชนเป็นใหญ่ เพราะอำนาจสูงสุดเป็นของประชาชน ซึ่งมีสิทธิกับหน้าที่ตามธรรมชาติของมนุษยชน เป็นระบอบที่เกิดมาตามธรรมชาติพร้อมกับการมีมนุษยชาติในโลกนี้ แต่ถูกทำลายโดยระบบทาส และระบบศักดินา ตามลำดับ อันแสดงให้เห็นว่าระบอบประชาธิปไตยแต่เดิมนั้นเป็นของประชาชนอยู่ก่อนแล้ว ระบบทาสและศักดินาที่เกิดขึ้นมาเพื่อกดขี่เบียดเบียนเพื่อนมนุษย์ด้วยกันในภายหลังต่างหากที่ได้ช่วงชิงไปจากมือของประชาชน

ดังนั้น การที่ ‘บวรศักดิ์’ เห็นว่าในวันที่ 24 มิถุนายน 2475 พระมหากษัตริย์ซึ่งทรงอำนาจอธิปไตยอยู่ได้สละพระราชอำนาจนั้นให้ประชาชนทั้งประเทศ ด้วยการพระราชทานรัฐธรรมนูญแล้วลดพระองค์ลงอยู่ใต้รัฐธรรมนูญ แต่ยังทรงใช้อำนาจนั้นแทนปวงชน โดยถือว่าพระมหากษัตริย์เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยร่วมกันนั้น น่าจะเป็นการตีความที่ก่อให้เกิดความสับสนและอาจไม่สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตยที่ “อำนาจสูงสุดนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” เพราะหลังจากที่มีการสถาปนา “ปฐมรัฐธรรมนูญ” ลงในสยามแล้ว อำนาจอธิปไตยนั้นย่อมกลับมาอยู่ที่ประชาชนหรือราษฎรชาวสยามอย่างสมบูรณ์ ดังเช่นที่เป็นอยู่มาแต่ก่อนก่อนที่จะถูกช่วงชิงไป พระมหากษัตริย์ที่ทรงอำนาจสูงสุดตามระบอบเก่านั้นทรงเป็นแต่เพียงประมุขของประเทศและใช้อำนาจภายใต้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเท่านั้น

ส่วนการรัฐประหารล้มล้างรัฐธรรมนูญอันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญนั้น ก็ไม่อาจทำให้อำนาจอธิปไตยที่เป็นของราษฎรอย่างสมบูรณ์ในระบอบประชาธิปไตย กลับไปเป็นของพระมหากษัตริย์ดังที่พระองค์มีอยู่ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ได้แต่อย่างใด เพราะหากตีความเช่นนั้นแล้วก็จะเป็นการยอมรับว่าการรัฐประหารนั้น มีลักษณะเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ที่นอกจากจะเป็นการยึดอำนาจล้มล้างรัฐธรรมนูญแล้ว ยังมีผลเป็นการกระทำในลักษณะที่ส่งผลให้ประเทศกลับไปสู่ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ดังที่เป็นมาก่อนวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 ที่พระมหากษัตริย์ทรงอำนาจอธิปไตยอย่างสมบูรณ์นั่นเลยทีเดียว

 

ที่มา: วิเชียร เพ่งพิศ. “หลักประชาธิปไตยในรัฐธรรมนูญ” ใน “แนวความคิดทางกฎหมายรัฐธรรมนูญของปรีดี พนมยงค์”, (วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต สาขากฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2559, 258-266, สืบค้นเมื่อ 23 มีนาคม 2564

หมายเหตุ: เปลี่ยนชื่อเรื่อง จัดรูปแบบประโยคและตัวอักษร โดย บรรณาธิการ


[1] สนธิ เตชานันท์, แผนพัฒนาการเมืองไปสู่การปกครองระบบ “ประชาธิปไตย” ตามแนวพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว, (กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์ไทยเขษม, 2518), น. 140-141.

[2] โภคิน พลกุล, ปัญหาและข้อคิดบางเรื่องจากรัฐธรรมนูญไทย, (กรุงเทพมหานคร : ศูนย์การพิมพ์พลชัย, 2531), น. 15.

[3] มาตรา 1 ของพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475

[4] มาตรา 7 ของพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475

[5] มาตรา 2 ของพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475

[6] ดังที่ประธานาธิบดีลินคอล์นได้ให้วิเคราะห์ศัพท์ไว้อย่างครบถ้วนว่าเป็นการปกครอง “The government of the people, by the people, for the people” แปลว่า “รัฐบาลของราษฎร, โดยราษฎร, เพื่อราษฎร”

[7] คำแถลงประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม," ใน นรนิติ เศรษฐบุตร, เอกสารการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 (โดยสภาผู้แทนราษฎรชุดแรก), (นนทบุรี : สถาบันพระปกเกล้า, 2552), น. 23.

[8] ขีดเส้นใต้โดยผู้เขียน

[9] สุพจน์ ด่านตระกูล, "หมายเหตุเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญสามฉบับ," ใน ผู้กำเนิดรัฐธรรมนูญไทย ปรีดี พนมยงค์ : ข้อเขียนและบทวิเคราะห์รัฐธรรมนูญสามฉบับแรก, จัดพิมพ์โดยโครงการจัดทำสื่อเผยแพร่เกียรติคุณ นายปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโส สำหรับเด็กและเยาวชน, พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพมหานคร : แม่คำผาง, 2553), น. 131-132.

[10] เดือน บุนนาค และ ไพโรจน์ ชัยนาม, คำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญ (รวมทั้งกฎหมายการเลือกตั้งด้วย) ภาค 2 รัฐธรรมนูญสยาม, (พระนคร : นิติสาส์น, 2477), น. 31. และ อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 17, น. 28.

[11] วรเจตน์ ภาคีรัตน์, “คำบรรยายวิชาประวัติศาสตร์กฎหมายมหาชน,” ชั้นปริญญาโท คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ภาคการศึกษาที่ 2 ปีการศึกษา 2557, วันที่ 27 กุมภาพันธ์ 2558.

[12] ตัวอย่างเช่น มีบางกลุ่มการเมืองพูดถึงพระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ที่จะให้ปลดนายกรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้ง แล้วอาศัยพระราชอำนาจในการตั้งนายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งให้เป็น “นายกพระราชทาน” โดยถือว่าเป็นประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เป็นต้น

[13] บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, กฎหมายมหาชนเล่ม 2 : การแบ่งแยกกฎหมายมหาชน-เอกชนและพัฒนาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย, พิมพ์ครั้งที่ 4 (กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2548), น. 182-183.

[14] ปิยบุตร แสงกนกกุล, ประวัติศาสตร์ข้อความคิด อำนาจสถาปนาและการเปลี่ยนผ่าน, (นนทบุรี : ฟ้าเดียวกัน, 2559), น. 30. การตีความและอธิบายการเกิดขึ้นของปฐมรัฐธรรมนูญ ตลอดมาจนถึงเรื่องหลักประชาธิปไตยในรัฐธรรมนูญที่แตกต่างกันดังกล่าวนี้ เป็นการอธิบายบนฐานของสองแนวความคิดที่แตกต่างกันและยังมีการถกเถียงกันอยู่เรื่อยมา กล่าวคือ หากอธิบายในลักษณะที่บวรศักดิ์ ได้อธิบายไว้ จะเป็นการอธิบายคล้ายคลึงกับแนวความคิดแบบอนุรักษ์นิยมของอังกฤษที่อธิบายว่าการก่อรูปของระบอบการเมืองรวมถึงรัฐธรรมนูญนั้น มีลักษณะเป็นพัฒนาการต่อเนื่องกันมาตลอดเส้นทางประวัติศาสตร์ ไม่ได้เกิดจากการแตกหักกับระบอบเก่า เป็นพัฒนาการทางประวัติศาสตร์มาเป็นลำดับ ไม่ได้ก่อตั้งขึ้นอย่างฉับพลัน แตกหัก แต่สืบเนื่องต่อเนื่องมาดังเช่นรัฐธรรมนูญของอังกฤษ ขณะที่การอธิบายตามความเห็นของปิยบุตร ที่มองว่ารัฐธรรมนูญ คือ การก่อร่างสร้างรูประบอบใหม่ มีลักษณะแตกหักกับระบอบเดิมหรือระเบียบทางการเมืองแบบเดิม เกิดขึ้นจากการปฏิวัติและมีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญนั้น เป็นการอธิบายที่คล้ายคลึงกับเกิดขึ้นของรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาและฝรั่งเศสนั่นเอง ดู วรเจตน์ ภาคีรัตน์, “การเสวนาหัวข้อ “รัฐธรรมนูญ” ในโอกาสจัดพิมพ์หนังสือ “รัฐธรรมนูญ: ประวัติศาสตร์ข้อความคิด อำนาจสถาปนา และการเปลี่ยนผ่าน,” ของปิยบุตร แสงกนกกุล สืบคันเมื่อวันที่ 16 พฤษภาคม พ.ศ. 2560, จาก https://prachatai .com/journal/2016/06/66144

แนวคิด-ปรัชญา