ทุกปีในช่วงเดือนมกราคมถึงมีนาคม คนไทยจำนวนมากจะเริ่มกรอกแบบแสดงรายการภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา และในหมู่คนที่มีรายได้ระดับกลางขึ้นไป มักจะมีบทสนทนาทำนองเดียวกันเกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำเล่า นั่นคือการแนะนำกันว่า "ซื้อประกันชีวิตก่อนสิ้นปีไหม ลดหย่อนได้อีกเยอะ" หรือ "ยังไม่ได้ลงทุน RMF เลยเหรอ เสียดายมากเลย" เสียงเหล่านี้ฟังดูเหมือนการแบ่งปันความรู้ทางการเงินที่มีประโยชน์ ซึ่งก็ไม่ผิด
แต่สิ่งที่ไม่ค่อยถูกพูดถึงในบทสนทนาเหล่านั้นก็คือ ระบบการลดหย่อนภาษีที่เราใช้อยู่ทุกวันนี้ไม่ได้เป็นกลาง และไม่ได้ให้ประโยชน์กับทุกคนเท่ากัน มันถูกออกแบบมาในลักษณะที่ยิ่งคุณรวยมากเท่าไหร่ คุณก็จะได้รับประโยชน์จากมันมากเท่านั้น และในขณะเดียวกัน มันก็กำลังกัดกร่อนฐานงบประมาณที่ควรจะนำไปสร้างรัฐสวัสดิการที่ดีกว่านี้ให้กับคนส่วนใหญ่
ก่อนอื่น เราต้องเข้าใจกลไกพื้นฐานเสียก่อนว่าการลดหย่อนภาษีทำงานอย่างไร สิทธิลดหย่อนภาษีในระบบภาษีเงินได้ของไทยทำงานโดยการนำค่าใช้จ่ายบางประเภทมา "หักออกจากฐานภาษี" กล่าวคือถ้าคุณมีรายได้สุทธิ 1,000,000 บาทและมีสิทธิลดหย่อน 100,000 บาท คุณจะถูกคำนวณภาษีจาก 900,000 บาทแทน ฟังดูเป็นธรรมและสมเหตุสมผล แต่ปัญหาอยู่ที่ว่าประโยชน์ที่แท้จริงจากการลดหย่อน 100,000 บาทนั้นไม่เท่ากันสำหรับคนที่มีรายได้ต่างกัน
ลองคิดดูอย่างเป็นรูปธรรม ถ้าคุณมีรายได้สุทธิอยู่ในอัตราภาษีขั้นสูงสุดที่ 35% และคุณซื้อกองทุน ThaiESG หรือ RMF 100,000 บาท คุณจะได้เงินคืนภาษี 35,000 บาทหรือเทียบเท่ากับรัฐจ่ายร่วม 35% ของการลงทุนนั้นให้คุณ แต่ถ้าคุณมีรายได้สุทธิอยู่ในอัตราภาษี 5% และสามารถหาเงิน 100,000 บาทมาลงทุนได้ คุณจะได้เงินคืน 5,000 บาทเท่านั้น จากสิทธิลดหย่อนก้อนเดียวกัน คนที่รวยกว่าได้ประโยชน์มากกว่าถึงเจ็ดเท่า นี่ยังไม่นับว่าคนรายได้น้อยส่วนใหญ่ไม่มีเงินเหลือพอที่จะลงทุนในผลิตภัณฑ์เหล่านี้ตั้งแต่แรก การที่กฎหมายบอกว่า "ทุกคนมีสิทธิ์" นั้นเป็นความจริง แต่สิทธิ์ที่ใช้ได้จริงในทางปฏิบัตินั้นกระจุกตัวอยู่กับคนที่มีทุนพอจะ "เข้าถึง" มันได้
เมื่อเราพิจารณาโครงสร้างสิทธิลดหย่อนภาษีของไทยอย่างเป็นระบบ จะพบว่ามันแบ่งออกได้เป็นสามระดับที่ชัดเจน ระดับแรกคือสิทธิ์ที่ทุกคนพอเข้าถึงได้บ้าง เช่น ค่าลดหย่อนส่วนตัว 60,000 บาท ค่าเลี้ยงดูบุตร ดอกเบี้ยบ้านหลังแรกสำหรับคนที่มีบ้าน
ระดับที่สองคือสิทธิ์ที่ต้องมีเงินทุนก่อนถึงจะใช้ได้ เช่น เบี้ยประกันชีวิต ประกันสุขภาพ กองทุนรวมเพื่อการเลี้ยงชีพ และระดับที่สามซึ่งออกแบบมาเพื่อผู้มีอันจะกินอย่างชัดเจน เช่น กองทุน ThaiESG ที่ลดหย่อนได้สูงถึง 30% ของรายได้ไม่เกิน 300,000 บาท หรือการนำดอกเบี้ยเงินกู้ยืมเพื่ออสังหาริมทรัพย์มาลดหย่อน
คนรายได้น้อยส่วนใหญ่สามารถใช้ได้เพียงระดับแรก ขณะที่คนรวยสามารถซ้อนสิทธิ์ทั้งสามระดับพร้อมกัน ผลลัพธ์คือช่องว่างของภาระภาษีที่แท้จริงระหว่างคนรวยและคนจนนั้นกว้างกว่าที่ตัวเลขอัตราภาษีอย่างเป็นทางการสะท้อนให้เห็น
นักเศรษฐศาสตร์สาธารณะมีคำเรียกปรากฏการณ์นี้ว่า "tax expenditure" หรือ "รายจ่ายภาษี" ซึ่งหมายความว่าเงินทุกบาทที่รัฐยอม "ไม่เก็บ" จากการให้สิทธิลดหย่อนนั้น ก็คือเงินที่หายไปจากงบประมาณสาธารณะ แม้ว่าจะไม่มีการโอนเงินออกจากคลังโดยตรง แต่ผลทางเศรษฐกิจมันเหมือนกันทุกประการ รัฐมีทรัพยากรน้อยลง บริการสาธารณะได้รับงบน้อยลง และคนที่ต้องพึ่งพาบริการเหล่านั้นก็ได้รับน้อยลงตามไปด้วย รายงานขององค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนาและกองทุนการเงินระหว่างประเทศหลายชิ้นในช่วงทศวรรษที่ผ่านมาชี้ตรงกันว่า ในประเทศกำลังพัฒนา ระบบ tax expenditure (รายจ่ายภาษี) ที่ขาดการออกแบบที่ดีมีแนวโน้มสูงมากที่จะขยายความเหลื่อมล้ำแทนที่จะลดมัน เพราะมูลค่าสิทธิ์ที่ได้กระจุกตัวอยู่กับกลุ่มที่มีรายได้สูงอยู่แล้ว
แต่ปัญหาไม่ได้จบแค่เรื่องความไม่เป็นธรรมในแนวตั้งระหว่างคนรวยและคนจน ปัญหาที่ใหญ่กว่านั้นคือการที่นโยบายภาษีถูกใช้เป็นเครื่องมือทดแทนสวัสดิการสาธารณะ ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา รัฐบาลไทยมีแนวโน้มชัดเจนในการออกนโยบายสังคมในรูปแบบของ "สิทธิลดหย่อนภาษี" แทนที่จะเป็นการลงทุนโดยตรงในบริการสาธารณะ ตัวอย่างที่เห็นชัดที่สุดคือการลดหย่อนค่าเบี้ยประกันสุขภาพ ซึ่งกลายเป็นมาตรการที่รัฐจ่ายเงินอุดหนุนให้คนที่มีฐานะดีพอที่จะซื้อประกันเอกชน แทนที่จะนำเงินจำนวนเดียวกันไปพัฒนาระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าที่ทุกคนเข้าถึงได้โดยไม่ต้องมีทุนก่อน
หรือลองดูมาตรการลดหย่อนค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวกับการมีบุตร ฟังดูเป็นนโยบายสนับสนุนครอบครัวที่ดี แต่ในความเป็นจริง คนที่จะได้ประโยชน์คือครอบครัวที่มีรายได้สูงพอที่จะเสียภาษีในอัตราที่มีนัยสำคัญ ส่วนครอบครัวที่มีรายได้น้อยหรือไม่ถึงเกณฑ์เสียภาษีก็ได้ประโยชน์น้อยมากหรือไม่ได้เลย ถ้าเป้าหมายจริง ๆ คือการสนับสนุนการมีบุตรและลดภาระการเลี้ยงดู ทำไมรัฐไม่ลงทุนในสถานรับเลี้ยงเด็กสาธารณะราคาถูกที่ทุกครอบครัวเข้าถึงได้ คำตอบน่าจะอยู่ที่ว่าการลดหย่อนภาษีนั้นมองเห็นได้และขายได้ทางการเมืองสำหรับกลุ่มผู้เสียภาษีชั้นกลางที่เป็นฐานเสียงสำคัญ ขณะที่การลงทุนในบริการสาธารณะต้องใช้งบประมาณที่มองเห็นได้ในบัญชีของรัฐ
สิ่งที่เกิดขึ้นจริงคือระบบสวัสดิการสองชั้นที่แยกส่วนกันโดยสมบูรณ์ คนที่มีรายได้สูงและการศึกษาดีได้รับสวัสดิการผ่านระบบภาษี ผ่านการซื้อประกันชีวิต ลงทุนในกองทุนรวม มีบ้านที่นำดอกเบี้ยมาลดหย่อนได้ ทั้งหมดนี้เกิดขึ้นโดยที่รัฐอุดหนุนอยู่เบื้องหลังในรูปแบบที่มองไม่เห็น ส่วนคนที่มีรายได้น้อยต้องพึ่งพาบริการสาธารณะโดยตรง ซึ่งก็คือบัตรทอง ประกันสังคม โรงเรียนรัฐ ที่ขาดแคลนงบประมาณ ส่วนหนึ่งก็เพราะเงินที่ควรจะมาจากการจัดเก็บภาษีถูกส่งกลับไปยังกลุ่มคนที่รวยอยู่แล้วในรูปของสิทธิลดหย่อน
ความย้อนแย้งที่น่าตั้งคำถามคือ สังคมไทยมักพูดถึงการลดหย่อนภาษีในฐานะสิทธิ์ที่ทุกคนพึงได้รับและควรใช้ให้คุ้มค่า แต่ในทางโครงสร้างแล้ว มันทำงานในลักษณะตรงกันข้ามกับระบบสวัสดิการที่ดี สวัสดิการที่ดีควรให้มากกับคนที่ต้องการมากกว่า แต่การลดหย่อนภาษีในรูปแบบปัจจุบันให้มากกับคนที่ต้องการน้อยกว่า ในแวดวงเศรษฐศาสตร์สาธารณะเรียกปรากฏการณ์นี้ว่า "upside-down welfare" หรือสวัสดิการกลับหัว ซึ่งประเทศพัฒนาแล้วหลายประเทศพยายามปฏิรูปออกไปในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา
ทิศทางที่น่าคิดถึงสำหรับการปฏิรูปมีอยู่หลายแนวทาง แนวทางที่ตรงไปตรงมาที่สุดคือการเปลี่ยนจาก "tax deduction" หรือการลดหย่อนภาษีที่หักจากฐานภาษีซึ่งให้ประโยชน์ต่างกันตามอัตราภาษีของแต่ละคน มาเป็น "tax credit" หรือเครดิตภาษีที่ให้มูลค่าเท่ากันสำหรับทุกคนโดยไม่ขึ้นกับว่าคุณอยู่ในอัตราภาษีชั้นไหน ถ้ารัฐต้องการสนับสนุนการออมระยะยาว ก็ให้เครดิตภาษีแบบคงที่ เช่น 5,000 บาทต่อปีสำหรับทุกคนที่ออมไม่ว่าจะออมมากหรือน้อย แทนที่จะให้คนรวยได้คืน 35% และคนจนได้คืน 5% แนวทางนี้จะไม่ได้ยุติการสนับสนุนการออม แต่จะทำให้การสนับสนุนนั้นเป็นธรรมมากขึ้น
นอกจากนี้ควรมีการทบทวนอย่างเป็นระบบว่าสิทธิลดหย่อนแต่ละประเภทมี "tax expenditure" หรือต้นทุนทางการคลังเท่าไหร่ และเงินจำนวนนั้นกระจายไปยังกลุ่มรายได้ใดบ้าง ถ้าพบว่ามูลค่าส่วนใหญ่กระจุกอยู่กับกลุ่มบนสุด ก็ควรตั้งคำถามว่าเหตุใดรัฐจึงควรอุดหนุนการออมของคนที่มีทรัพย์สินมากอยู่แล้ว ในขณะที่บริการสาธารณะสำหรับคนส่วนใหญ่ยังขาดแคลนงบประมาณ
การลดหย่อนภาษีในตัวมันเองไม่ใช่สิ่งชั่วร้าย แต่ระบบที่ดีต้องเริ่มจากคำถามที่ถูกต้อง นั่นคือ "ใครได้ประโยชน์" ไม่ใช่เพียงแค่ "ใครมีสิทธิ์" ในโลกที่รัฐมีทรัพยากรจำกัด ทุกบาทที่รัฐยอม "ไม่เก็บ" จากการให้สิทธิลดหย่อน ก็คือทุกบาทที่อาจจะไปสร้างโรงพยาบาล โรงเรียน หรือสวัสดิการที่คนทุกฐานะเข้าถึงได้จริง และเมื่อเราเข้าใจตรงนี้ การกรอก ภ.ง.ด. ในเดือนมกราคมของทุกปีก็จะไม่ใช่แค่เรื่องส่วนตัวของแต่ละคนอีกต่อไป แต่เป็นส่วนหนึ่งของการตัดสินใจทางการเมืองที่กว้างกว่านั้นมาก
