ถ้าจะให้นึกถึงประเทศที่ภาษีสูงที่สุดในโลก คำตอบที่มักออกมาเร็วที่สุดคือกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวีย ไม่ว่าจะเป็นเดนมาร์ก สวีเดน ฟินแลนด์ หรือนอร์เวย์ ในประเทศเหล่านี้ อัตราภาษีเงินได้สูงสุดอาจสูงถึง 55-60% และสัดส่วนรายได้ภาษีต่อ GDP ก็อยู่ในระดับ 40-50% ซึ่งสูงกว่าประเทศไทยที่อยู่ราว ๆ 15-17% อย่างมาก หากความเชื่อที่ว่า "ภาษีสูง = ประชาชนเดือดร้อน" เป็นจริง ประเทศเหล่านี้ควรจะเป็นประเทศที่ประชาชนทุกข์ทรมานที่สุดในโลก แต่ความเป็นจริงกลับตรงกันข้ามอย่างสิ้นเชิง ประเทศในกลุ่มนอร์ดิกครองอันดับต้น ๆ ของดัชนีความสุขโลก ดัชนีความไว้วางใจในรัฐบาล และดัชนีคุณภาพชีวิตมาหลายทศวรรษติดต่อกัน และที่น่าสนใจยิ่งกว่านั้น ประชาชนของประเทศเหล่านี้มีความพร้อมที่จะเสียภาษีสูงที่สุดในโลกด้วย
นี่ไม่ใช่ความบังเอิญ และไม่ใช่เรื่องของ "วัฒนธรรมพิเศษ" หรือ "นิสัยประชาชน" ที่แตกต่างกันโดยธรรมชาติ มันเป็นผลของระบบที่ถูกออกแบบและสั่งสมมาอย่างมีเหตุผล เป็นผลของวงจรคุณธรรมที่ทำให้ภาษีสูง รัฐสวัสดิการดี ประชาชนไว้วางใจ และความพร้อมจ่ายภาษีสูงนั้นเสริมกันและกันอย่างต่อเนื่อง
ข้อมูลเชิงประจักษ์จากการวิจัยเปรียบเทียบระหว่างประเทศชี้ให้เห็นความสัมพันธ์ที่น่าสนใจ ประเทศกลุ่มนอร์ดิกมีสัดส่วนภาษีต่อ GDP สูงสุด แต่ก็มีคะแนนความไว้วางใจในสถาบันรัฐสูงสุดไปพร้อมกัน และในการสำรวจของ Edelman Trust Barometer และ Eurobarometer เมื่อถามว่า "คุณคิดว่าการเสียภาษีเป็นหน้าที่ของพลเมืองที่ดีหรือไม่" ประชาชนในประเทศเหล่านี้ตอบว่าใช่ในสัดส่วนสูงกว่าประเทศที่ภาษีต่ำกว่ามาก ในทางกลับกัน ประเทศที่มีสัดส่วนภาษีต่ำแต่บริการสาธารณะอ่อนแอ มักพบปัญหาการหนีภาษีสูง ความไม่ไว้วางใจในรัฐบาล และความไม่เต็มใจจ่ายภาษีในระดับสูงด้วยเช่นกัน
กลไกที่อธิบายความสัมพันธ์นี้มีอยู่สามชั้นที่ทับซ้อนกัน ชั้นแรกคือเรื่องของความไว้วางใจเชิงสถาบัน เมื่อประชาชนมองเห็นได้อย่างชัดเจนว่าภาษีที่ตนจ่ายไปนั้นถูกแปลงเป็นบริการที่จับต้องได้และมีคุณภาพ ความเต็มใจที่จะจ่ายภาษีครั้งต่อไปก็สูงขึ้นตามไปด้วย ในประเทศสวีเดน ประชาชนรู้ว่าภาษีของตนไปเป็นรถไฟที่ตรงเวลา โรงพยาบาลที่ไม่ต้องรอคิวนาน โรงเรียนที่มีคุณภาพโดยไม่มีค่าใช้จ่ายสำหรับทุกคน และระบบสวัสดิการว่างงานที่ทำให้การสูญเสียงานไม่ใช่หายนะ เมื่อผลตอบแทนมองเห็นได้และเชื่อถือได้ ภาษีก็ไม่ได้รู้สึกเหมือนเงินที่ "หายไป" แต่เหมือนเงินที่ "ลงทุน"
ชั้นที่สองคือการลดสิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์บางคนเรียกว่า "ต้นทุนความกังวล" ในสังคมที่ไม่มีระบบสวัสดิการที่เข้มแข็ง ประชาชนต้องกักตุนเงินส่วนตัวเพื่อรับมือกับความเสี่ยงต่าง ๆ ในชีวิต ไม่ว่าจะเป็นความเจ็บป่วย การตกงาน หรือการเกษียณอายุ ความกังวลนี้กินพื้นที่ทางจิตใจอย่างมาก และมักทำให้ประชาชนต่อต้านการเพิ่มภาษีเพราะรู้สึกว่าตนเองต้องรับมือกับความเสี่ยงด้วยตัวเองอยู่แล้ว แต่ในสังคมที่มีรัฐสวัสดิการเข้มแข็ง ความเสี่ยงเหล่านั้นถูก "รวมกลุ่ม" ผ่านระบบภาษีและประกันสังคม ประชาชนไม่ต้องกักตุนเงินในระดับเดียวกัน และเงินที่จ่ายเป็นภาษีก็ทำให้ชีวิตมีความมั่นคงมากขึ้นจริง ๆ ผลคือแรงต้านต่อภาษีลดลง
ชั้นที่สามซึ่งเป็นหัวใจของทุกอย่างคือวงจรคุณธรรม เมื่อระบบภาษีทำงานได้ดี รัฐมีทรัพยากรพัฒนาบริการ บริการมีคุณภาพสูงขึ้น ประชาชนไว้วางใจมากขึ้น ความเต็มใจจ่ายภาษีสูงขึ้น รัฐมีทรัพยากรมากขึ้นอีก และวงจรก็หมุนต่อไป ในทางกลับกัน วงจรอุบาทว์ก็ทำงานในทิศทางตรงข้ามกัน เมื่อภาษีถูกใช้อย่างไม่โปร่งใสหรือไม่มีประสิทธิผล ประชาชนไม่ไว้วางใจ หลีกเลี่ยงภาษี รัฐขาดทรัพยากร บริการแย่ลง ความไม่ไว้วางใจสูงขึ้นอีก ประเทศไทยอยู่ในวงจรอุบาทว์ตัวหลังนี้มานานหลายทศวรรษ
แต่ประเด็นที่สำคัญอย่างยิ่งซึ่งมักถูกมองข้ามคือ ภาษีสูงที่ทำงานได้ในแบบนอร์ดิกนั้นไม่สามารถเกิดขึ้นได้โดยปราศจากประชาธิปไตยที่เข้มแข็ง นักรัฐศาสตร์อย่าง Margaret Levi ในงานวิจัยคลาสสิกเรื่อง "Consent, Dissent, and Patriotism" เสนอแนวคิด "Quasi-voluntary compliance" หรือการปฏิบัติตามกฎโดยสมัครใจกึ่ง ๆ ซึ่งอธิบายว่าประชาชนจะยินดีจ่ายภาษีก็ต่อเมื่อพวกเขาเชื่อสองสิ่ง ประการแรกคือรัฐจะนำภาษีไปใช้ตามที่สัญญา และประการที่สองคือคนอื่น ๆ จ่ายภาษีเหมือนกันอย่างยุติธรรม เงื่อนไขทั้งสองต้องการสถาบันประชาธิปไตยที่ทำงานได้ทั้งในแง่ความโปร่งใสและความรับผิดชอบ
มาร์กาเร็ต เลวี (Margaret Levi)
ที่มา : Christopher Michel
ในประเทศอำนาจนิยมที่มีภาษีสูง ประชาชนมักไม่มีช่องทางตรวจสอบว่าเงินไปไหน และไม่มีอำนาจในการเปลี่ยนแปลงนโยบายถ้าไม่พอใจ ผลคือภาษีสูงก่อให้เกิดแต่ความโกรธและความพยายามหลีกเลี่ยง ภาษีสูงกลายเป็นรัฐสวัสดิการดีได้ก็ต่อเมื่อมีกระบวนการประชาธิปไตยที่ทำให้ประชาชนรู้สึกว่าตนเองมีส่วนร่วมในการตัดสินใจว่าเงินนั้นจะถูกใช้ทำอะไร ดังนั้นประชาธิปไตยจึงไม่ใช่แค่บริบทของรัฐสวัสดิการ แต่เป็นเงื่อนไขที่ขาดไม่ได้
การอภิปรายเชิงทฤษฎีเกี่ยวกับวงจรคุณธรรมระหว่างภาษีและความไว้วางใจอาจฟังดูห่างไกล แต่มีกรณีศึกษาจากโลกจริงที่ทำให้ภาพนั้นชัดขึ้นอย่างมาก
เดนมาร์กมักถูกยกมาเป็นตัวอย่างของ "ประเทศที่คนยินดีเสียภาษี" แต่สิ่งที่น่าศึกษาไม่ใช่แค่ตัวเลขอัตราภาษีสูง หากแต่เป็นกลไกที่สร้างความยินดีนั้น ชาวเดนมาร์กมีคำเรียกแนวคิดนี้ว่า "Skatteaftale" หรือ "สัญญาภาษี" ซึ่งหมายถึงความเข้าใจร่วมกันโดยปริยายในสังคมว่าภาษีที่จ่ายไปนั้นเป็นการแลกเปลี่ยนที่ยุติธรรมกับบริการที่ได้รับกลับมา ในการสำรวจโดย Nordic Council of Ministers พบว่าชาวเดนมาร์กมากกว่า 70% เห็นด้วยกับประโยคที่ว่า "การเสียภาษีทำให้สังคมดีขึ้น" ซึ่งตัวเลขนี้จะฟังดูเหลือเชื่อสำหรับหลายสังคม แต่สำหรับเดนมาร์กมันมีเหตุผลรองรับอย่างเป็นรูปธรรม เมื่อลูกของคุณเรียนฟรีตั้งแต่อนุบาลถึงมหาวิทยาลัย เมื่อคุณป่วยหนักและไม่ต้องกังวลเรื่องค่ารักษา เมื่อตกงานและได้รับเงินชดเชยในระดับที่ยังดำรงชีวิตได้ ความรู้สึกว่าภาษีเป็น "การลงทุน" ไม่ใช่ "การสูญเสีย" ก็ไม่ใช่เรื่องของความเชื่อ แต่เป็นเรื่องของประสบการณ์ที่สั่งสมมาตลอดชีวิต
ญี่ปุ่นให้บทเรียนที่น่าสนใจในแง่ตรงกันข้าม ญี่ปุ่นมีอัตราภาษีสูงสุดที่ 45% และมีระบบสวัสดิการพื้นฐานที่ครอบคลุม แต่กลับประสบปัญหาการหลีกเลี่ยงภาษีในกลุ่มเศรษฐกิจนอกระบบและเจ้าของธุรกิจขนาดเล็กในระดับที่น่ากังวล นักวิจัยหลายคนชี้ว่าปัญหาส่วนหนึ่งมาจากความซับซ้อนของระบบภาษีที่ทำให้ประชาชนรู้สึกว่าตนไม่มีอำนาจเข้าใจหรือตรวจสอบได้ รวมกับการที่ผลประโยชน์ของระบบสวัสดิการไม่ได้กระจายอย่างสม่ำเสมอระหว่างคนรุ่นใหม่และรุ่นเก่า ทำให้คนรุ่นใหม่หลายคนรู้สึกว่าพวกเขา "จ่าย" แต่ไม่แน่ใจว่าจะ "ได้คืน" กรณีญี่ปุ่นแสดงให้เห็นว่าอัตราภาษีสูงอย่างเดียวไม่พอ ระบบต้องโปร่งใสและประชาชนต้องรู้สึกว่าสัญญาสังคมนั้นใช้ได้กับพวกเขาด้วย ไม่ใช่แค่กับคนรุ่นก่อน
กรณีที่น่าเรียนรู้ที่สุดสำหรับบริบทไทยอาจเป็นบราซิล ซึ่งเป็นประเทศกำลังพัฒนาที่ประสบปัญหาคล้ายกันหลายด้าน บราซิลมีสัดส่วนภาษีต่อ GDP ราว 33% ซึ่งสูงมากสำหรับประเทศในรายได้ระดับเดียวกัน แต่กลับมีปัญหาการทุจริตสูง บริการสาธารณะคุณภาพต่ำ และความไม่ไว้วางใจในรัฐบาลในระดับที่สูงที่สุดแห่งหนึ่งในโลก นักวิจัยสรุปปัญหาไว้ว่า บราซิลมีภาระภาษีของประเทศพัฒนาแล้วแต่ได้รับบริการสาธารณะในระดับประเทศกำลังพัฒนา ความขัดแย้งนี้ไม่ได้เกิดจากภาษีสูงเกินไป แต่เกิดจากสถาบันที่ไม่สามารถแปลงภาษีเป็นบริการได้อย่างมีประสิทธิผล และจากระบบการเมืองที่ยังไม่สามารถสร้างความรับผิดชอบได้จริง บราซิลจึงกลายเป็นหลักฐานว่าประชาธิปไตยและความโปร่งใสเชิงสถาบันนั้นสำคัญพอ ๆ กับตัวเลขอัตราภาษี
สำหรับประเทศไทย ความท้าทายอยู่ที่การออกจากวงจรอุบาทว์ในขณะที่ปัจจัยเชิงโครงสร้างหลายอย่างยังไม่เอื้ออำนวย ความไม่ไว้วางใจในสถาบันรัฐสะสมมาจากประวัติศาสตร์รัฐประหาร ความไม่โปร่งใสในการใช้งบประมาณ และประสบการณ์ที่ภาษีไม่ถูกแปลงเป็นบริการที่จับต้องได้สำหรับคนส่วนใหญ่ ประชาชนจำนวนมากรู้สึกว่าการเสียภาษีเป็นแค่การสูญเสีย ไม่ใช่การลงทุนในสังคมร่วมกัน ความรู้สึกนี้ไม่ได้ผิด มันสะท้อนประสบการณ์จริงที่หลายคนมี
แต่ทิศทางการแก้ไขไม่ใช่การรอให้ทุกอย่างพร้อมก่อนแล้วค่อยขึ้นภาษี ทิศทางที่เป็นไปได้กว่าคือการสร้าง "หลักฐานความไว้วางใจ" ทีละน้อย ผ่านนโยบายที่แสดงให้เห็นอย่างเป็นรูปธรรมว่าภาษีและเงินสมทบของประชาชนสามารถถูกแปลงเป็นสวัสดิการที่จับต้องได้จริง ๆ ระบบประกันสังคมที่โปร่งใสและให้สิทธิประโยชน์ที่คุ้มค่ากับเงินที่สมาชิกจ่ายไป ระบบหลักประกันสุขภาพที่ไม่ทำให้คนไข้รู้สึกว่าตัวเองเป็นภาระ หรือระบบบำนาญที่ทำให้ผู้สูงอายุสามารถดำรงชีวิตได้อย่างมีศักดิ์ศรี สิ่งเหล่านี้เป็นจุดเริ่มต้นของการสร้างประสบการณ์ร่วมที่ทำให้คนรู้สึกว่า "ภาษีทำงาน"
ไม่มีประเทศนอร์ดิกประเทศใดที่สร้างรัฐสวัสดิการของตนขึ้นมาในคืนเดียว มันเป็นกระบวนการที่ใช้เวลาหลายทศวรรษของการต่อสู้ทางการเมือง การสร้างสถาบัน และการสะสมความไว้วางใจผ่านหลักฐานที่จับต้องได้ คำถามสำหรับสังคมไทยจึงไม่ใช่ว่า "คนไทยจะยอมเสียภาษีมากขึ้นไหม" เพราะคำถามนั้นวางเงื่อนไขไว้ผิดทิศ
คำถามที่ถูกต้องกว่าคือ "รัฐไทยพร้อมที่จะพิสูจน์ให้ประชาชนเห็นว่าภาษีคือการลงทุนที่คุ้มค่าหรือยัง" และคำตอบสำหรับคำถามนั้น อยู่ที่การเปลี่ยนโครงสร้าง ไม่ใช่แค่การเปลี่ยนอัตรา
