ตอนที่ 2: รัฐราชการและเทคโนแครต กำแพงสูงใหญ่ที่กีดขวางสวัสดิการ
มีปริศนาที่น่าฉงนสนเท่ห์อยู่ประการหนึ่งในประวัติศาสตร์สวัสดิการไทย ในขณะที่ประเทศในยุโรปหลายแห่งสร้างรัฐสวัสดิการถ้วนหน้าได้สำเร็จ ในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สอง ซึ่งเป็นยุคที่บ้านเมืองเพิ่งผ่านความหายนะมา เศรษฐกิจพังทลาย และทรัพยากรร่อยหรอ แต่ไทยซึ่งไม่ได้ผ่านสงครามในระดับเดียวกัน มีเศรษฐกิจที่เติบโตต่อเนื่องนับแต่ทศวรรษ 2500 มีระบบราชการที่เข้มแข็ง และมีทรัพยากรพอสมควร กลับไม่สามารถสร้างรัฐสวัสดิการถ้วนหน้าได้มาตลอด เหตุใดจึงเป็นเช่นนั้น คำตอบที่ง่ายที่สุดมักชี้ว่าเป็นเพราะ "ไทยยังไม่พร้อม" หรือ "เศรษฐกิจยังไม่แข็งแกร่งพอ" แต่คำตอบเหล่านี้ไม่ผ่านการตรวจสอบทางประวัติศาสตร์ เพราะมีประเทศจำนวนมากที่สร้างรัฐสวัสดิการได้ในสภาพเศรษฐกิจที่ย่ำแย่กว่าไทยมาก คำตอบที่แท้จริงจึงต้องค้นหาจากโครงสร้างทางการเมืองและอุดมการณ์ที่ควบคุมรัฐไทยมาโดยตลอด โดยเฉพาะสิ่งที่เรียกว่า "รัฐราชการ" และคณะบุคคลที่เรียกว่า "เทคโนแครต"
นับตั้งแต่รัฐประหาร 2490 เป็นต้นมา อำนาจในการกำหนดทิศทางของประเทศค่อยๆ เลื่อนออกจากมือของผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้ง และไปรวมศูนย์อยู่ที่กลไกราชการและชุดของ "ผู้เชี่ยวชาญ" ที่ได้รับการแต่งตั้งโดยผู้มีอำนาจ ไม่ว่าจะเป็นสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติ ธนาคารแห่งประเทศไทย กระทรวงการคลัง หรือหน่วยงานที่ปรึกษาต่างๆ บุคคลเหล่านี้คือเทคโนแครต ผู้ที่ถือว่าตนมีความรู้ความสามารถเหนือกว่าที่จะปล่อยให้การตัดสินใจเชิงนโยบายขึ้นอยู่กับ "มวลชนที่ไม่มีความรู้" หรือ "นักการเมืองที่มุ่งแสวงหาคะแนนเสียง"
ความคิดของเทคโนแครตไทยถูกหล่อหลอมอย่างลึกซึ้งจากสองแหล่ง ประการแรกคืออุดมการณ์เสรีนิยมใหม่ที่แพร่หลายผ่านสถาบันการเงินระหว่างประเทศ โดยเฉพาะกองทุนการเงินระหว่างประเทศและธนาคารโลก ซึ่งสอนว่ารัฐขนาดเล็กคือรัฐที่ดี การแทรกแซงตลาดคือความเลว และการลงทุนด้านสวัสดิการสังคมคือ "การสิ้นเปลืองทรัพยากร" ที่จะบั่นทอน "วินัยทางการคลัง" ประการที่สองคือบริบทสงครามเย็นที่ทำให้สวัสดิการถ้วนหน้ากลายเป็นคำที่มีกลิ่นอาย "คอมมิวนิสต์" และทำให้รัฐอเมริกันซึ่งเป็น พี่เบิ้มทางภูมิรัฐศาสตร์ไม่สบายใจหากไทยจะเดินในเส้นทางนั้น
กรณีที่ชี้ให้เห็นวงจรนี้ได้ชัดเจนที่สุดคือสิ่งที่เกิดขึ้นกับประเทศในละตินอเมริกาและแอฟริกาในทศวรรษ 2520 ถึง 2540 เมื่อ IMF และธนาคารโลกบังคับให้ประเทศเหล่านั้นปรับโครงสร้างเศรษฐกิจตามสูตร "วอชิงตันคอนเซนซัส" เงื่อนไขของสินเชื่อระหว่างประเทศคือการลดการใช้จ่ายภาครัฐ โดยมักเริ่มต้นจากการตัดงบประมาณด้านสุขภาพและการศึกษา ผลที่ตามมาในหลายประเทศไม่ใช่การฟื้นตัวของเศรษฐกิจ แต่คือการขยายตัวของความยากจนและการพังทลายของระบบสาธารณสุขซึ่งประชาชนที่ยากจนที่สุดต้องแบกรับผลกระทบ งานวิจัยในเวลาต่อมาพบว่า โครงการปรับโครงสร้างเหล่านี้ในหลายประเทศนำไปสู่การเพิ่มสัดส่วนประชากรที่อยู่ใต้เส้นความยากจน ไม่ใช่การลดลง ซึ่งหมายความว่าวาทกรรม "วินัยการคลัง" ที่ผู้เชี่ยวชาญปักป้ายว่าเป็นความจำเป็นเชิงเทคนิคล้วนๆ นั้น แท้จริงแล้วเป็นเรื่องการเมืองอย่างเต็มๆ เพียงแต่แต่งตัวด้วยสมการและตัวเลขเพื่อให้ดูเป็นกลาง
สิ่งที่น่าสังเกตคือเทคโนแครตไทยไม่ได้รอให้ IMF มาบอก พวกเขารับเอาตรรกะนี้มาเป็นของตัวเอง และใช้มันเป็นเครื่องมือในการปัดเป่าข้อเรียกร้องเรื่องสวัสดิการถ้วนหน้ามาโดยตลอด เมื่อมีการเสนอระบบบำนาญถ้วนหน้าในระดับที่ใช้ชีวิตได้จริง ก็จะมีเสียงจากกระทรวงการคลังหรือสภาพัฒน์ออกมาว่า "ประเทศไม่มีเงิน" ทั้งที่ข้อมูลงบประมาณบ่งชี้ว่ามีการใช้จ่ายสวัสดิการข้าราชการในระดับสูงมาตลอด เมื่อมีการเสนอขยายสิทธิประกันสังคมให้แรงงานนอกระบบ ก็จะมีเสียงว่า "ระบบยังไม่พร้อม" ทั้งที่ระบบไม่พร้อมก็เพราะไม่เคยมีความตั้งใจจริงที่จะทำให้มันพร้อม ผลที่สะสมตลอดหลายทศวรรษคือระบบสวัสดิการที่แตกเป็นชิ้นเล็กชิ้นน้อย ไม่ต่อเนื่อง และถูกควบคุมโดยดุลพินิจของผู้มีอำนาจมากกว่ากฎหมายสิทธิ
ในด้านหนึ่ง ระบบราชการสร้างสวัสดิการอันโอบอ้อมอารีให้กับตัวเอง ข้าราชการมีสิทธิรักษาพยาบาลฟรีทั้งครอบครัว มีบำนาญที่รัฐจ่ายให้ล้วนๆ มีสวัสดิการที่อยู่อาศัย สวัสดิการบุตร และสิทธิประโยชน์อีกมากมายที่ประชาชนทั่วไปไม่มี ในอีกด้านหนึ่ง ประชาชนที่ไม่ได้เป็นข้าราชการกลับได้รับการดูแลในรูปแบบที่เรียกว่า "การสงเคราะห์" ซึ่งมีทั้งเงื่อนไขคุณสมบัติ การพิสูจน์ความยากจน และนัยของความด้อยค่าที่ซ่อนอยู่ในโครงสร้างของมัน
ระบบสองชั้นแบบนี้ไม่ใช่เรื่องเฉพาะไทย แต่ที่น่าสนใจคือในประเทศที่รัฐสวัสดิการถ้วนหน้าประสบความสำเร็จ พวกเขาแก้ปัญหานี้ด้วยการทำลายกำแพงระหว่างสองชั้นนั้น ไม่ใช่ด้วยการรักษามันไว้และปรับปรุงเฉพาะชั้นล่าง ในสวีเดนหลังสงครามโลกครั้งที่สอง รัฐบาลสังคมประชาธิปไตยตัดสินใจทำให้ระบบสวัสดิการเป็นสากลอย่างแท้จริง นั่นหมายความว่าแม้แต่ข้าราชการและผู้มีรายได้สูงก็ต้องเข้าระบบเดียวกับคนทั่วไป ไม่มีช่องทางพิเศษสำหรับชนชั้นสูง เหตุผลทางการเมืองที่อยู่เบื้องหลังการตัดสินใจนี้ชัดเจน เมื่อผู้มีอำนาจต้องใช้ระบบสาธารณะเอง พวกเขาจะมีแรงจูงใจที่จะทำให้ระบบนั้นดี ในทางตรงกันข้าม เมื่อผู้มีอำนาจมีระบบของตัวเองที่ดีกว่า พวกเขาก็ไม่มีแรงจูงใจที่จะพัฒนาระบบสาธารณะ
ความน่าตกใจประการหนึ่งในประวัติศาสตร์เทคโนแครตไทยคือความสามารถในการปรับตัวข้ามยุคสมัย เทคโนแครตยุคสงครามเย็นใช้วาทกรรมต้านคอมมิวนิสต์ เทคโนแครตยุค 2540 หลังวิกฤตต้มยำกุ้งใช้วาทกรรม IMF เรื่องวินัยการคลัง เทคโนแครตยุคต่อมาใช้วาทกรรมความยั่งยืนทางการคลัง แต่สาระที่ซ่อนอยู่ใต้ชุดคำพูดที่เปลี่ยนไปนั้นเป็นอย่างเดิมเสมอ สวัสดิการถ้วนหน้าเป็นสิ่งที่รัฐไทยไม่ควรทำ สิ่งที่น่าเศร้าในประวัติศาสตร์นี้คือการที่รัฐราชการทำให้การต่อสู้เพื่อสวัสดิการยากขึ้นกว่าการต่อสู้กับอำนาจเผด็จการโดยตรง เพราะศัตรูในกรณีนี้ไม่ได้หน้าตาน่ากลัว ไม่ได้ออกมาปราบปรามด้วยกำลัง แต่นั่งอยู่หลังโต๊ะประชุม หยิบตัวเลข GDP และสมการเศรษฐศาสตร์มาอธิบายว่าทำไมคนธรรมดาจึงไม่สมควรได้รับสิ่งที่ตนเองควรได้ ความชอบธรรมทางเทคนิคนี้คือเกราะป้องกันที่แข็งแกร่งที่สุดของกำแพงสวัสดิการไทย และการจะทลายมันจึงต้องการทั้งความรู้ทัดเทียม ความกล้าทางการเมือง และการระดมพลังของประชาชนในวงกว้าง
