ปฐมบทแห่งสวัสดิการ จาก “เค้าโครงการเศรษฐกิจของปรีดี” สู่ “บำนาญพื้นฐาน”

ปี 2476 ปรีดี พนมยงค์ ได้วางเค้าโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ซึ่งเป็นที่รู้จักกันในนาม “สมุดปกเหลือง” เนื้อหาส่วนหนึ่งของเค้าโครงการดังกล่าวคือ ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร ซึ่งวางหลักการว่า รัฐมีหน้าที่ดูแลราษฎรตั้งแต่เกิดจนตาย ไม่ว่าจะประสบภาวะเจ็บป่วย ชราภาพ ว่างงาน หรือทุพพลภาพ แนวคิดนี้ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างรุนแรงในเวลานั้นว่าเป็นคอมมิวนิสต์ และถูกพับเก็บไปเกือบ 90 ปี อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาย้อนกลับไปผ่านมุมมองของนักวิชาการด้านรัฐสวัสดิการ สิ่งที่ปรีดีเสนอคือรากฐานของรัฐสวัสดิการสมัยใหม่ ซึ่งประเทศในยุโรปเหนือใช้เวลาสร้างขึ้นในช่วงเวลาใกล้เคียงกัน เพียงแต่ประเทศไทยเลือกดำเนินไปในแนวทางที่แตกต่างออกไป

กว่า 90 ปีผ่านไป ประเทศไทยกลับมาเผชิญโจทย์เดิมอีกครั้งในบริบทที่หนักหน่วงกว่าเดิมหลายเท่า สังคมไทยกำลังก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัยระดับสุดยอด (super-aged society) เร็วกว่าประเทศรายได้สูงส่วนใหญ่ในโลก ขณะที่ระบบบำนาญที่มีอยู่ยังคงกระจัดกระจายและครอบคลุมประชากรเพียงบางส่วน แรงงานนอกระบบซึ่งเป็นประชากรส่วนใหญ่ของประเทศแทบไม่มีหลักประกันรายได้ยามชรา คำถามที่ปรีดีตั้งไว้เมื่อกว่า 90 ปีก่อนจึงกลับมาเป็นคำถามเร่งด่วนที่สุดของยุคสมัยนี้ นั่นคือ รัฐจะรับประกันความสุขสมบูรณ์ขั้นต่ำให้แก่ราษฎรทุกคนได้อย่างไร

บทความชุดนี้จะวิเคราะห์โครงสร้างรัฐสวัสดิการไทยผ่านกรอบสามเสาหลัก โดยบทความตอนแรกจะเริ่มจากเสาหลักแรก ซึ่งเป็นฐานรากสำคัญที่สุด นั่นคือ บำนาญพื้นฐาน

เสาหลักที่ 1: บำนาญพื้นฐานในฐานะตาข่ายรองรับชั้นล่างสุด

บำนาญพื้นฐานคือรูปแบบบำนาญที่รัฐจัดสรรงบประมาณอุดหนุนทั้งหมด โดยไม่ต้องอาศัยการจ่ายเงินสมทบจากผู้รับประโยชน์ ในทางวิชาการเรียกว่า ระบบบำนาญแบบไม่สมทบ (non-contributory pension) ซึ่งแตกต่างจากบำนาญแบบสมทบที่ผูกสิทธิประโยชน์ไว้กับประวัติการทำงานและการจ่ายเงินสมทบตลอดช่วงชีวิตการทำงาน หลักคิดเบื้องหลังบำนาญพื้นฐานคือ การยอมรับว่า ไม่ว่าใครจะประกอบอาชีพใด อยู่ในระบบหรือนอกระบบ เมื่อเข้าสู่วัยชราย่อมมีสิทธิได้รับการดูแลจากรัฐในฐานะพลเมือง ไม่ใช่ในฐานะผู้ซื้อประกันหรือผู้จ่ายเงินสมทบ

ในการออกแบบบำนาญพื้นฐาน ข้อถกเถียงที่สำคัญที่สุดคือ ควรจัดสรรแบบถ้วนหน้าหรือแบบเจาะจงกลุ่มเป้าหมาย ฝ่ายที่สนับสนุนบำนาญถ้วนหน้า (universal pension) เห็นว่า การให้สิทธิแก่ทุกคนอย่างเท่าเทียมโดยไม่ต้องพิสูจน์ความจนมีข้อดีหลายประการ

ประการแรก คือ ลดต้นทุนการบริหารจัดการ เพราะไม่ต้องมีกลไกตรวจสอบรายได้และทรัพย์สิน ซึ่งมีค่าใช้จ่ายสูงและอาจเปิดช่องให้เกิดการทุจริตหรือความผิดพลาดในการคัดกรอง

ประการที่สอง คือ ป้องกันปัญหาที่ Korpi และ Palme เรียกว่า Paradox of Redistribution กล่าวคือ สวัสดิการที่เจาะจงเฉพาะคนจนมักมีฐานสนับสนุนทางการเมืองที่อ่อนแอ เพราะชนชั้นกลางและชนชั้นสูง ซึ่งเป็นกลุ่มที่มีอำนาจต่อรองทางการเมืองสูง ไม่ได้รับประโยชน์โดยตรง จึงทำให้สวัสดิการดังกล่าวมักถูกลดงบประมาณหรือถูกโจมตีทางการเมืองได้ง่ายกว่าสวัสดิการถ้วนหน้าที่ทุกคนมีส่วนได้ส่วนเสียร่วมกัน

ในทางกลับกัน ฝ่ายที่สนับสนุนการเจาะจงกลุ่มเป้าหมาย (targeted benefit) มองว่า งบประมาณของรัฐมีอยู่อย่างจำกัด การจัดสรรทรัพยากรให้แก่คนทุกกลุ่ม รวมถึงผู้มีรายได้สูง อาจเป็นการใช้เงินภาษีอย่างไม่มีประสิทธิภาพ และควรนำเงินส่วนดังกล่าวไปเพิ่มอัตราบำนาญให้แก่คนจนที่จำเป็นต้องพึ่งพาสวัสดิการมากกว่า

ข้อถกเถียงนี้ไม่มีคำตอบสำเร็จรูปที่สามารถใช้ได้กับทุกบริบท อย่างไรก็ตาม บทเรียนจากประเทศที่มีระบบบำนาญพื้นฐานมั่นคงชี้ให้เห็นแนวโน้มร่วมกันประการหนึ่ง คือ รัฐสวัสดิการที่ยั่งยืนในระยะยาวมักวางฐานด้วยหลักถ้วนหน้าก่อน แล้วจึงเสริมความเข้มข้นของสิทธิประโยชน์ให้แก่กลุ่มเปราะบางในชั้นถัดไป มากกว่าการเริ่มต้นด้วยการเจาะจงกลุ่มเป้าหมายตั้งแต่ต้น เนื่องจากฐานสนับสนุนทางการเมืองของสวัสดิการถ้วนหน้ามีความมั่นคงกว่าในระยะยาว

เทียบเคียงต่างประเทศ: เนเธอร์แลนด์และนิวซีแลนด์

เนเธอร์แลนด์เป็นตัวอย่างสำคัญของระบบบำนาญพื้นฐานที่วางอยู่บนหลักถิ่นที่อยู่มากกว่าประวัติการทำงาน ระบบ Algemene Ouderdomswet หรือ AOW ซึ่งบังคับใช้มาตั้งแต่ปี 1957 เป็นเสาหลักแรกของระบบบำนาญเนเธอร์แลนด์ และมีลักษณะถ้วนหน้า เนื่องจากเป็นส่วนหนึ่งของระบบประกันสังคมแห่งชาติ บุคคลที่ได้รับความคุ้มครองภายใต้ระบบบำนาญของรัฐผ่านการอยู่อาศัยหรือการทำงานในเนเธอร์แลนด์ มีสิทธิได้รับบำนาญ AOW เมื่อถึงอายุเกษียณ

ประเด็นที่น่าสนใจคือ สิทธิ AOW ไม่ได้ผูกกับการจ่ายเงินสมทบโดยตรงเช่นเดียวกับระบบประกันสังคมทั่วไป แต่ผูกกับระยะเวลาการอยู่อาศัยในประเทศ แต่ละปีที่อยู่ภายใต้ระบบประกันจะสะสมสิทธิได้ร้อยละ 2 ของบำนาญเต็มจำนวน และต้องสะสมครบ 50 ปี จึงจะได้รับบำนาญเต็มอัตรา อัตราบำนาญเต็มจำนวนในปี 2026 อยู่ที่ประมาณ 1,612 ยูโรต่อเดือนสำหรับผู้ที่อาศัยอยู่คนเดียว โดยผูกอัตราดังกล่าวไว้กับค่าแรงขั้นต่ำ ผู้รับบำนาญที่อาศัยอยู่คนเดียวจะได้รับร้อยละ 70 ของค่าแรงขั้นต่ำ ส่วนผู้ที่มีคู่สมรสจะได้รับคนละร้อยละ 50 เนื่องจากถือว่าสามารถแบ่งเบาภาระค่าครองชีพร่วมกันได้

การผูกอัตราบำนาญไว้กับค่าแรงขั้นต่ำเช่นนี้ ทำให้บำนาญพื้นฐานของเนเธอร์แลนด์ปรับตัวตามค่าครองชีพจริงโดยอัตโนมัติ และไม่ถูกกัดกร่อนด้วยภาวะเงินเฟ้อเช่นเดียวกับบำนาญที่กำหนดเป็นตัวเลขคงที่

นิวซีแลนด์เป็นอีกกรณีหนึ่งที่มีความชัดเจนยิ่งกว่าเนเธอร์แลนด์ เนื่องจาก NZ Superannuation เป็นบำนาญถ้วนหน้าอย่างแท้จริง โดยไม่มีการทดสอบรายได้หรือทรัพย์สิน ผู้มีสิทธิทุกคนที่ผ่านเกณฑ์ด้านอายุและถิ่นที่อยู่จะได้รับสิทธิเท่ากัน ไม่ว่าจะมีรายได้ ทรัพย์สิน หรือประวัติการทำงานอย่างไร แม้แต่ผู้ที่ยังทำงานอยู่หลังอายุ 65 ปี ก็ยังคงได้รับสิทธิเต็มจำนวนตามปกติ

กฎหมายนิวซีแลนด์ยังกำหนดกลไกป้องกันการลดทอนสิทธิประโยชน์ไว้อย่างชัดเจน โดยกำหนดว่า อัตราบำนาญหลังหักภาษีสำหรับคู่สมรสที่มีสิทธิทั้งสองฝ่ายต้องไม่ต่ำกว่าร้อยละ 66 และไม่เกินร้อยละ 72.5 ของค่าจ้างเฉลี่ยสุทธิตามเวลาทำงานปกติ การกำหนดพันธะทางกฎหมายเช่นนี้เป็นกลไกป้องกันไม่ให้รัฐบาลชุดใดชุดหนึ่งลดทอนสิทธิประโยชน์ตามดุลพินิจในช่วงที่งบประมาณตึงตัว ซึ่งถือเป็นบทเรียนสำคัญสำหรับประเทศไทย เนื่องจากเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุยังผูกอยู่กับดุลพินิจของฝ่ายบริหารเป็นหลัก และอาจปรับเปลี่ยนไปตามแรงกดดันทางการเมืองในแต่ละช่วงเวลา

ทั้งสองประเทศมีจุดร่วมที่สำคัญ คือ การใช้ภาษีทั่วไปเป็นแหล่งเงินทุนแทนการเก็บเงินสมทบจากประชากรเฉพาะกลุ่ม ทำให้บำนาญพื้นฐานกลายเป็นภาระร่วมของสังคมทั้งหมด ไม่ใช่ภาระของแรงงานในระบบเท่านั้น หลักการดังกล่าวสอดคล้องโดยตรงกับสิ่งที่ปรีดีเสนอไว้ในสมุดปกเหลืองเมื่อกว่า 90 ปีก่อน ซึ่งมองว่าความสุขสมบูรณ์ของราษฎรเป็นความรับผิดชอบของรัฐโดยรวม ไม่ใช่ภาระที่ผลักให้ปัจเจกบุคคลต้องออมสะสมด้วยตนเองเพียงฝ่ายเดียว

การประเมินผลสัมฤทธิ์ของบำนาญพื้นฐาน

หากประเทศไทยจะเดินหน้าสร้างเสาหลักที่ 1 ให้มีความมั่นคง เกณฑ์ที่ต้องใช้ประเมินผลสัมฤทธิ์ประกอบด้วยสองมิติที่ไม่อาจแยกออกจากกันได้

มิติแรก คือ ความครอบคลุม หรือ coverage ซึ่งหมายถึงสัดส่วนของประชากรที่สามารถเข้าถึงสิทธิได้จริง บำนาญพื้นฐานที่ดีต้องมุ่งให้ประชากรร้อยละ 100 สามารถเข้าถึงสิทธิได้โดยไม่มีผู้ใดตกหล่น ไม่ว่าจะเป็นแรงงานในระบบ แรงงานนอกระบบ เกษตรกร หรือผู้ที่ไม่มีเอกสารยืนยันตัวตนครบถ้วน เพราะจุดแข็งที่แท้จริงของบำนาญพื้นฐานอยู่ที่การเป็นตาข่ายรองรับชั้นล่างสุดที่ไม่มีช่องว่าง หากยังมีกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งตกหล่นออกจากระบบ ตาข่ายดังกล่าวก็ไม่อาจเรียกได้ว่าเป็นหลักประกันความสุขสมบูรณ์อย่างแท้จริง

มิติที่สอง คือ ความเพียงพอ หรือ adequacy ซึ่งเป็นมิติที่มักถูกมองข้ามในการถกเถียงเชิงนโยบายของไทย เพราะการขยายความครอบคลุมเพียงอย่างเดียวโดยไม่คำนึงถึงอัตราสิทธิประโยชน์ที่ได้รับจริง ย่อมไม่มีความหมายในทางปฏิบัติ อัตราบำนาญพื้นฐานที่เหมาะสมต้องมีความสัมพันธ์กับเส้นความยากจนของประเทศ และไม่ควรต่ำกว่าเส้นความยากจน เพื่อรับประกันว่าผู้สูงอายุสามารถดำรงชีพขั้นพื้นฐานได้จริง โดยไม่ต้องพึ่งพาลูกหลานหรือตกอยู่ในภาวะยากจนหลังเกษียณ

ตัวอย่างจากเนเธอร์แลนด์ที่ผูกอัตราบำนาญไว้กับค่าแรงขั้นต่ำ และนิวซีแลนด์ที่ผูกอัตราบำนาญไว้กับค่าจ้างเฉลี่ย พร้อมกำหนดเพดานขั้นต่ำตามกฎหมาย สะท้อนหลักการเดียวกันว่า บำนาญพื้นฐานต้องปรับเปลี่ยนตามสภาพเศรษฐกิจที่แท้จริงของสังคม ไม่ใช่เป็นตัวเลขคงที่ที่กำหนดไว้เพียงครั้งเดียว แล้วปล่อยให้ภาวะเงินเฟ้อกัดกร่อนมูลค่าอย่างต่อเนื่อง

เมื่อนำกรอบทั้งสองมิติมาพิจารณาสถานการณ์ปัจจุบันของประเทศไทย จะเห็นได้ว่า เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่มีอยู่ในปัจจุบัน แม้จะครอบคลุมประชากรในวงกว้างพอสมควร แต่อัตราที่ได้รับยังต่ำกว่าเส้นความยากจนอย่างมีนัยสำคัญ และยังไม่มีกลไกทางกฎหมายที่กำหนดให้ต้องปรับอัตราตามค่าครองชีพหรือค่าจ้างเฉลี่ย เช่นเดียวกับที่เนเธอร์แลนด์และนิวซีแลนด์ดำเนินการ นี่คือช่องว่างเชิงโครงสร้างที่ต้องได้รับการแก้ไข หากประเทศไทยต้องการวางเสาหลักที่ 1 ให้มีความแข็งแรงอย่างแท้จริง

สิ่งที่ปรีดี พนมยงค์ พยายามวางไว้เมื่อกว่า 90 ปีก่อน จึงไม่ใช่เพียงข้อเสนอที่ล้ำยุคเกินไปสำหรับสังคมไทยในขณะนั้น หากแต่เป็นวิสัยทัศน์ที่รอคอยการนำกลับมาสร้างให้เกิดขึ้นจริง ในบริบทที่สังคมไทยมีความพร้อมมากกว่าเดิม ทั้งในด้านทรัพยากรทางเศรษฐกิจและความจำเป็นเร่งด่วนจากการเข้าสู่สังคมสูงวัย

คำถามที่เหลืออยู่จึงไม่ใช่ว่า ประเทศไทยควรมีบำนาญพื้นฐานหรือไม่ แต่คือ ประเทศไทยจะออกแบบบำนาญพื้นฐานที่ครอบคลุมประชาชนทุกคนและเพียงพอต่อการดำรงชีพได้อย่างไร ซึ่งจะเป็นประเด็นที่บทความตอนต่อไปในชุดนี้จะวิเคราะห์ผ่านเสาหลักที่ 2 และ 3 ต่อไป