รัฐสวัสดิการไทย : มรดกความคิดสู่ความจริงที่ยังไม่สมบูรณ์

รศ.ดร.ษัษรัมย์ ธรรมบุษดี

หากพิจารณาประเด็นจากหลัก 6 ประการของคณะราษฎร พ.ศ. 2475 ในมิติทางเศรษฐกิจการเมือง ถือเป็นหลักการในแนวทางสังคมนิยมประชาธิปไตย (Social Democracy) ทว่าภายหลัง พ.ศ. 2500 ในยุคของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ อันเป็นจุดสิ้นสุดของอิทธิพลคณะราษฎร สังคมไทยได้เปลี่ยนทิศทางสู่แนวทางการพัฒนาตามกลไกตลาด หลังจากปี พ.ศ. 2500 เป็นต้นมา จะเห็นได้ว่ามีดอกผลของการพัฒนาที่อิงตามทุนนิยมแบบสหรัฐอเมริกาหลายประการ ซึ่งเป็นผลจากการสิ้นสุดของแนวคิดสังคมนิยมประชาธิปไตยในช่วง พ.ศ. 2475 ถึง 2500 และทำให้แนวคิดเสรีนิยมทุนนิยมเบ่งบานไปพร้อมกับการต่อต้านคอมมิวนิสต์

ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือการสร้างถนน ประเทศไทยโดยลักษณะภูมิประเทศและขนาดของประเทศ ไม่จำเป็นต้องเป็นประเทศที่มีถนนจำนวนมากเช่นนี้ ปัจจุบันประเทศไทยมีสัดส่วนจำนวนถนนต่อประชากรสูงกว่าประเทศญี่ปุ่นและเยอรมนี ซึ่งเป็นประเทศผู้นำในอุตสาหกรรมรถยนต์ โดยงบประมาณซ่อมสร้างถนนของไทยในปัจจุบันสูงเกินกว่าปีละ 1 แสนล้านบาท นอกจากนี้ยังมีระบบการศึกษาแบบอเมริกันที่เน้นการแพ้คัดออก (Elimination) การศึกษาแบบปรนัย และการพยายามสร้างบุคคลอัจฉริยะเพียงบางกลุ่ม ซึ่งล้วนเป็นผลจากการศึกษาแบบอเมริกันที่เข้ามาในสังคมไทย

เราเห็นภาพสิ่งที่เผชิญอยู่ทุกวัน คือการสร้างโครงการขนาดใหญ่ (Mega Projects) เช่น สนามบินตามหัวเมืองสำคัญจำนวนมาก ทั้งที่หากสามารถพัฒนาระบบการขนส่งมวลชนสาธารณะได้ดีขึ้น จะช่วยลดค่าใช้จ่ายในชีวิตของพลเมืองได้มหาศาล แต่ในปัจจุบัน เกษตรกรหรือข้าราชการบรรจุใหม่ยังต้องแบกรับภาระผ่อนชำระรถยนต์ส่วนบุคคลเดือนละ 6,000 - 7,000 บาท ซึ่งเป็นผลพวงจากการพัฒนาเศรษฐกิจแบบอเมริกัน รวมถึงการสร้างเขื่อนที่ทำลายระบบนิเวศมหาศาล

หากย้อนกลับไปพิจารณาฐานความคิดที่เป็นข้อถกเถียงในทางเศรษฐกิจการเมือง คือพระราชบัญญัติประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร เนื้อหาของกฎหมายฉบับนี้มีนัยสำคัญคือการใช้ระบบประกันสังคมแบบเยอรมนี มีบริการทางสังคม (Social Service) แบบสวีเดน และมีการเพิ่มรายได้พื้นฐานถ้วนหน้า (Universal Basic Income) ดังเช่นที่ประเทศฟินแลนด์ได้ทดลองใช้เมื่อประมาณ 5-6 ปีก่อน ดังนั้นหากพิจารณาว่าแนวคิดเรื่องประกันสังคมกำเนิดมาจากที่ใด ต้องย้อนกลับไปตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475

ในการถกเถียงทางเศรษฐกิจปัจจุบัน ผมยังต้องเผชิญกับข้อกล่าวหาเดียวกับที่อาจารย์ปรีดี พนมยงค์ เคยได้รับ คือข้อหาแนวคิดคอมมิวนิสต์ที่ต้องการให้ทุกอย่างไม่มีค่าใช้จ่าย แต่หากใช้กรอบแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์พฤติกรรมสมัยใหม่มองย้อนกลับไปที่หลัก 6 ประการและแนวคิดเค้าโครงการเศรษฐกิจของอาจารย์ปรีดี ระบบเศรษฐกิจจะล่มสลายหรือไม่หากสิทธิพื้นฐานไม่มีค่าใช้จ่าย หากการศึกษาฟรี ระบบเศรษฐกิจจะล่มสลายหรือไม่หากมารดาที่ตั้งครรภ์ได้รับเงินเดือนโดยไม่ต้องทำงาน เศรษฐกิจจะล่มสลายหรือไม่หากบุคคลที่เริ่มต้นชีวิตได้รับที่อยู่อาศัยที่เหมาะสมใกล้สถานที่ทำงานโดยไม่มีค่าใช้จ่าย หากบุคคลต้องการเปลี่ยนงานและพักการทำงานชั่วคราวเป็นเวลา 6 เดือนโดยได้รับเงินเดือนเท่าเดิม หรือเมื่อไม่สามารถทำงานได้เนื่องจากอายุขัยหรือสุขภาพและได้รับเงินบำนาญ ระบบเศรษฐกิจจะล่มสลายหรือไม่

พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว เคยทรงโต้ตอบอาจารย์ปรีดี พนมยงค์ ในสมุดปกขาวต่อกรณีที่อาจารย์ปรีดีใช้ถ้อยคำว่าราษฎรอดตาย โดยทรงโต้ตอบว่าประเทศนี้ไม่มีบุคคลที่อดตาย นอกเสียจากบุคคลที่ไม่สามารถอ้าปากได้เท่านั้น แม้แต่สุนัขที่เข้าไปในวัดก็ยังมีอาหารรับประทาน ผ่านมาเกือบร้อยปีผมยังคงต้องอธิบายคำอธิบายเหล่านี้ ว่าในทางเศรษฐศาสตร์พฤติกรรมซึ่งมีการพิสูจน์ในหลายประเทศ สิ่งที่กล่าวมาทั้งหมดเกิดขึ้นจริงเป็นการทั่วไป งานวิจัยจำนวนมากพิสูจน์ให้เห็นว่าไม่ได้ทำให้เศรษฐกิจล่มสลาย ไม่ได้ทำให้บุคคลหยุดทำงาน ไม่ได้ทำให้การบริโภคหรือการลงทุนลดลง และไม่ได้ส่งผลเสียต่อสมการ GDP (C+I+G+X-M) ตรงกันข้าม เมื่อชีวิตมีความปลอดภัย การลงทุนย่อมเกิดขึ้นได้ ดังเช่นในช่วงที่ประเทศไทยเกิดสิทธิรักษาพยาบาลถ้วนหน้าครั้งแรก พบดัชนีชัดเจนว่ามีผู้ประกอบการรายย่อยมากขึ้น เพราะประชาชนลดความกังวลเรื่องการออมเงินไว้เพื่อการรักษาพยาบาลยามเจ็บป่วย และสามารถนำเงินก้อนนั้นไปลงทุนหรือส่งบุตรหลานเรียนหนังสือได้

สิ่งที่อาจารย์ปรีดี พนมยงค์ และคณะราษฎรดำเนินการในช่วงสิบกว่าปีแรก คือสิ่งที่สะท้อนความเป็นจริง (Realistic) และเป็นปฏิบัตินิยมอย่างมากในการปฏิรูปประชาธิปไตย เพราะหากราษฎรยังประสบภาวะความหิวโหย ยังเป็นหนี้จากการทำงาน บุคคลที่ทำงานหนักที่สุดยังประสบความยากจน ประชาธิปไตยย่อมไม่สามารถเติบโตและฝังรากได้ นี่คือจุดเริ่มต้นสำคัญของการปฏิรูปประชาธิปไตย

ในฐานะที่ผมมีโอกาสเข้าไปปฏิบัติหน้าที่ในคณะกรรมการประกันสังคม ซึ่งเป็นกองทุนด้านสวัสดิการที่ใหญ่ที่สุดของประเทศ มูลค่าปัจจุบัน 3 ล้านล้านบาท มีงบประมาณการลงทุนปีละประมาณ 2.8 ล้านล้านบาท ซึ่งเกือบเท่ากับงบประมาณรายจ่ายประจำปีของประเทศ อาจารย์ปรีดีอาจนึกไม่ถึงว่าเราจะมีกองทุนสวัสดิการที่ใหญ่ขนาดนี้ แต่เรายังเห็นความล่าช้าและความไม่เป็นธรรม เช่น สูตรคำนวณบำนาญใหม่ที่จะทำให้บุคคล 6 แสนคนได้รับบำนาญเพิ่มขึ้นจากความบกพร่องของระบบราชการที่ฝังรากไว้ แม้จะผ่านการอนุมัติจากคณะกรรมการตั้งแต่ปี 2566 แต่จนถึงปัจจุบันยังไม่มีผลบังคับใช้ ผมอยู่ในยุคที่ข้อมูลพร้อม มีสถิติบุคคลเสียชีวิตจากการรับบำนาญประกันสังคมปีละกว่า 2 หมื่นคน และในจำนวนนี้มีประมาณ 1.2 หมื่นคนที่ได้รับบำนาญไม่เป็นธรรมก่อนเสียชีวิต หมายความว่ามีบุคคลเสียชีวิตเฉลี่ยชั่วโมงละ 2 คนก่อนจะได้รับความเป็นธรรม

หากย้อนไปในปี พ.ศ. 2475 คือความอยุติธรรมที่ปรากฏชัดเจนในสังคม เห็นบิดานำบุตรสาวมาขายตามตลาด เห็นเกษตรกรที่ทำงานตลอดปีแต่ยังยากจน เห็นประเทศที่ผลิตข้าวแต่เกษตรกรยังเป็นหนี้ เห็นบุคคลที่ทำงานหนักที่สุดแต่ยังยากจน เห็นบุคคลที่สร้างบ้านแปลงเมืองแต่ยังอาศัยอยู่ในพื้นที่เสื่อมโทรม แต่บุคคลที่ทำงานน้อยที่สุดกลับมีความมั่งคั่งที่สุด ผมเชื่อว่านี่คือสิ่งที่อาจารย์ปรีดี พนมยงค์ เห็น พ.ศ. 2475 ไม่ใช่อุดมคติ แต่คือผลของปฏิบัตินิยมที่สะท้อนจุดเปลี่ยนสำคัญคือสำนึกของความเป็นพลเมือง สำนึกที่สามารถตระหนักในศักดิ์ศรีว่าเราเท่ากัน ตระหนักในสิทธิที่พึงได้รับและต้องการได้รับ ก่อนหน้านี้มีเพียงสำนึกที่พยายามบอกว่าบุคคลเกิดมาอย่างไรก็ต้องอยู่ในสถานะเดิมจนถึงแก่กรรม

ฝ่ายอนุรักษนิยมพยายามด้อยค่าว่านี่คือความทะเยอทะยานที่ไร้ความหมายและสูญเปล่า ปรากฏผ่านวรรณกรรมร่วมสมัยและการตีความประวัติศาสตร์ แต่ข้อเท็จจริงมิใช่เช่นนั้น ตั้งแต่เหตุการณ์ 14 ตุลา, 6 ตุลา, พฤษภาทมิฬ, การชุมนุมในปี 2553 จนถึงการชุมนุมของเยาวชนปี 2563-2565 ต่างกล่าวถึงเรื่องเดิมคือความรู้สึกของความเป็นบุคคลที่เท่ากัน ความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจที่จะทำให้บุคคลธรรมดาสามารถทำให้ชาติกำเนิดของตนเองเป็นโมฆะได้ การโต้ตอบเรื่องนี้ปรากฏผ่านชุดวรรณกรรมสั่งสอน เช่น ยุคแม่พลอย สี่แผ่นดิน หรือวรรณกรรมร่วมสมัยที่ระบุว่าหากต้องการสิ่งที่เกินตัวจะได้รับการลงโทษ หากไม่เจียมตนจะไม่พอใจกับชีวิตที่พึงมี

บ่อยครั้งเรื่องเหล่านี้ถูกยุติด้วยคำอธิบายว่าไม่จำเป็นต้องกล่าวถึงอีกเนื่องจากคณะราษฎรล้มเหลว พ.ศ. 2475 ไม่มีสิ่งใดให้จดจำ แต่ผลพวงที่เราเห็นอยู่ในปัจจุบันมีความเกี่ยวพันกัน ทำไมประชาชนจึงวิพากษ์วิจารณ์กรณีงบประมาณจัดทำปฏิทินประกันสังคม เพราะประชาชนมีสำนึกว่านี่คือทรัพย์สินของตน มีสิ่งที่พึงได้รับมากกว่านี้ บุคคลอื่นไม่สามารถตัดสินใจแทนได้ว่าสิ่งใดคือสิ่งที่ควรพอใจ นี่คือหน่ออ่อนของการเปลี่ยนแปลงเมื่อ 90 กว่าปีก่อน และเราไม่ได้พ่ายแพ้ ฝ่ายก้าวหน้ากับฝ่ายอนุรักษนิยมทั่วโลกก็ประสบสภาวะเช่นนี้ ไม่มีที่ใดชนะขาด แม้แต่ประเทศรัฐสวัสดิการอย่างสวีเดน เยอรมนี หรือฝรั่งเศส

ประเทศไทยมีศักยภาพด้านงบประมาณและแรงจูงใจทางการเมืองเพียงพอ แต่สิ่งที่เรายังขาดคืออำนาจทางการเมืองอย่างจริงจัง เรายังอยู่ในสภาวะที่ถูกชนชั้นนำกดทับให้อยู่ในสถานะเดนิเซ่น (Denizen) หรือสภาวะที่ต่ำกว่าพลเมือง โจทย์เมื่อปี พ.ศ. 2475 กับโจทย์ในปี พ.ศ. 2569 มีความซ้อนทับกันประมาณร้อยละ 90 นโยบายสำคัญคือการปฏิรูปประกันสังคมให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร ใช้งบประมาณเพิ่มขึ้นเพียง 3-4 หมื่นล้านบาทต่อปี จะทำให้บุคคลในวัยทำงานทุกคนมีประกันสังคมที่ได้รับการอุดหนุน (Subsidize) โดยรัฐ ประกันสังคมถ้วนหน้าสามารถแก้ไขความเปราะบางสมัยใหม่ แรงงานแพลตฟอร์ม และแรงงานสูงวัยได้ รัฐอุดหนุนเพียงเดือนละ 70 บาท เหมือนที่อาจารย์ปรีดีกล่าวว่าให้ทุกคนเป็นข้าราชการ แต่ในความหมายนี้คือรัฐจัดซื้อประกันให้แก่ประชาชนทุกคน

เรื่องที่สองคือการศึกษา ปัจจุบันอัตราการเกิดลดลงเหลือประมาณ 3 แสนคนต่อปี การจะเอาชนะสังคมสูงวัยได้ต้องทำให้คนรุ่นใหม่มีความปลอดภัยในชีวิต แต่ปัจจุบันเยาวชนของเราอยู่ในสภาวะความหวาดกลัว ทั้งเสรีภาพทางการเมืองและความไม่มั่นคงทางเศรษฐกิจ ทรัพย์สินกลับกระจุกตัวอยู่ในกลุ่มผู้สูงวัยที่มีความมั่งคั่งมหาศาล ที่ดินและลิขสิทธิ์ถูกควบคุมโดยกลุ่มทุน เราต้องทำให้บิดามารดาสามารถลาเพื่อดูแลบุตรได้ 2 ปี รัฐบาลจ่ายเงินเดือนให้มารดาที่ตั้งครรภ์ การทำให้มหาวิทยาลัยเรียนฟรีทั้งระบบใช้งบประมาณเพียง 2-3 หมื่นล้านบาทต่อปี เทียบเท่าสิทธิของบุตรข้าราชการที่สามารถเบิกค่าเล่าเรียนได้ และสุดท้ายคือระบบบำนาญพื้นฐานถ้วนหน้าซึ่งอาจใช้งบประมาณ 3-4 แสนล้านบาท

โจทย์ใหญ่ 3 ประการที่จะเอาชนะความเหลื่อมล้ำในปัจจุบันได้ คือเรื่องบำนาญ ประกันสังคมถ้วนหน้า และการศึกษาฟรีจนถึงระดับมหาวิทยาลัยครับ