ระบบบำนาญประกันสังคมของไทยในปัจจุบันคำนวณเงินบำนาญจากฐานเงินเดือนเฉลี่ย 60 เดือนสุดท้ายก่อนเกษียณ วิธีคิดแบบนี้ฟังดูเป็นกลางในทางบัญชี แต่เมื่อพิจารณาลึกลงไปกลับซ่อนความเหลื่อมล้ำไว้อย่างเป็นระบบ เพราะผู้ที่ได้ประโยชน์สูงสุดจากสูตรนี้คือคนที่มีกราฟรายได้พุ่งสูงในบั้นปลายชีวิตการทำงาน เช่น ผู้บริหารที่เพิ่งได้เลื่อนตำแหน่งในช่วง 5 ปีสุดท้ายก่อนเกษียณ ขณะที่ผู้ใช้แรงงานทั่วไปซึ่งรายได้เพิ่มขึ้นแบบค่อยเป็นค่อยไปตลอดชีวิตการทำงาน หรือแรงงานอิสระที่มีรายได้ไม่แน่นอนสลับช่วงขึ้นลง กลับได้รับผลตอบแทนจากระบบนี้ต่ำกว่าสัดส่วนเงินสมทบที่จ่ายไปตลอดชีวิตการทำงานจริง
ปัญหานี้ขัดกับหลักการพื้นฐานที่สุดของรัฐสวัสดิการ นั่นคือหยาดเหงื่อแรงงานทุกหยดต้องมีคุณค่าเท่ากัน ไม่ว่าจะหยดในปีที่ 1 หรือปีที่ 30 ของการทำงาน สอดคล้องกับวิสัยทัศน์ของปรีดี พนมยงค์ ที่วางหลักประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรไว้บนฐานคิดว่ารัฐต้องดูแลราษฎรอย่างเสมอภาค โดยไม่แบ่งแยกว่าใครมีอำนาจต่อรองด้านเงินเดือนมากกว่ากัน ระบบ 60 เดือนสุดท้ายจึงเป็นรอยรั่วเชิงโครงสร้างที่ทำให้เสาหลักที่ 2 ของรัฐสวัสดิการไทย ซึ่งควรเป็นเสาแห่งความเป็นธรรมระหว่างคนทำงาน กลับกลายเป็นเสาที่เอื้อประโยชน์ให้คนกลุ่มน้อยที่มีเส้นทางอาชีพพุ่งชันในช่วงท้าย
เสาหลักที่ 2: กลไกสูตร CARE
ทางออกที่ประเทศพัฒนาแล้วจำนวนมากเลือกใช้คือสูตร Career Average Revalued Earnings หรือ CARE ซึ่งมีกลไกการทำงานที่ต้องแยกพิจารณาเป็น 3 ส่วนประกอบ
ส่วนแรกคือ Career Average หรือรายได้เฉลี่ยตลอดชีพการทำงาน แทนที่จะใช้ฐานเงินเดือนช่วงท้ายเพียงไม่กี่ปีเป็นตัวคำนวณ ระบบ CARE จะบันทึกรายได้ของผู้ประกันตนทุกปีตลอดอายุการทำงาน แล้วนำมาถัวเฉลี่ยทั้งหมด วิธีนี้สะท้อนประวัติการสมทบที่แท้จริงของแต่ละคน ไม่ใช่เพียงภาพตัดขวางของช่วงปลายอาชีพ ผลลัพธ์ที่สำคัญที่สุดของกลไกนี้คือมันให้คุณค่ากับระยะเวลาการสมทบมากกว่าจังหวะของรายได้ ผู้ประกันตนที่สมทบต่อเนื่องยาวนานกว่า แม้จะมีรายได้ต่อเดือนไม่สูงมาก จะได้รับบำนาญสูงขึ้นตามสัดส่วนปีที่สมทบจริง ซึ่งเป็นกลไกที่เป็นธรรมกับแรงงานอิสระอย่างยิ่ง เพราะแรงงานกลุ่มนี้มักไม่มีเส้นทางเลื่อนตำแหน่งแบบมนุษย์เงินเดือนในระบบ แต่สามารถชดเชยด้วยการสมทบต่อเนื่องในระยะยาวแทน ยิ่งสมทบนานปีเท่าไร เส้นเฉลี่ยตลอดชีพของแรงงานอิสระก็ยิ่งได้รับการยกระดับขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม ต่างจากระบบฐานเงินเดือนช่วงท้ายที่ปิดโอกาสของแรงงานกลุ่มนี้ตั้งแต่ต้น เพราะไม่มีช่วง “ปลายอาชีพที่รายได้พุ่งสูง” ให้อ้างอิงเลย
ส่วนที่ 2 คือ Revalued หรือการปรับมูลค่ารายได้ในอดีต หากนำรายได้ของปีที่ 1 มาเทียบกับรายได้ของปีที่ 30 โดยไม่ปรับค่าใด ๆ ย่อมไม่เป็นธรรม เพราะเงิน 100 บาทเมื่อ 30 ปีก่อนมีอำนาจซื้อสูงกว่าเงิน 100 บาทในปัจจุบันมาก ระบบ CARE จึงนำรายได้ในแต่ละปีของอดีตมาปรับมูลค่าใหม่ตามดัชนีเงินเฟ้อหรืออัตราการเติบโตของค่าจ้างเฉลี่ยทั่วประเทศ ก่อนจะนำมาคำนวณเป็นฐานบำนาญ กลไกนี้ป้องกันไม่ให้เงินสมทบในอดีตของผู้ประกันตนด้อยค่าลงเมื่อเทียบกับเงินสมทบในปัจจุบัน และทำให้สูตรเฉลี่ยตลอดชีพมีความหมายทางเศรษฐกิจที่แท้จริง ไม่ใช่เพียงตัวเลขทางบัญชีที่บิดเบือนด้วยเงินเฟ้อสะสม
ส่วนที่ 3 คือการรักษาโครงสร้าง Defined Benefit หรือ DB ซึ่งเป็นระบบที่รับประกันผลประโยชน์บำนาญไว้ล่วงหน้าตามสูตรคำนวณที่ชัดเจน ต่างจากระบบ Defined Contribution หรือ DC ที่ผลตอบแทนขึ้นอยู่กับผลการลงทุนของกองทุนเป็นหลัก และผู้ประกันตนต้องแบกรับความเสี่ยงด้านการลงทุนเอง จุดแข็งของการคงความเป็น DB ไว้ในระบบ CARE คือผู้ประกันตนรู้ล่วงหน้าว่า เมื่อสมทบครบตามเงื่อนไขแล้วจะได้รับบำนาญเท่าใด โดยไม่ต้องกังวลว่าตลาดทุนจะผันผวนอย่างไรในช่วงที่ตนเกษียณพอดี แต่การคงความเป็น DB ไว้ต้องอาศัยฐานคณิตศาสตร์ประกันภัยที่รัดกุมและอัตราเงินสมทบที่สอดคล้องกับภาระผูกพันจริง ไม่เช่นนั้นกองทุนจะเผชิญความเสี่ยงด้านความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาว การออกแบบสูตร CARE ที่ดีจึงต้องคำนวณอัตราการเพิ่มพูนสิทธิ (accrual rate) ในแต่ละปีให้สอดคล้องกับอายุขัยเฉลี่ยที่ยืนยาวขึ้นของประชากร เพื่อไม่ให้กองทุนแบกภาระเกินกำลังในระยะยาว
เทียบเคียงต่างประเทศ: บทเรียนจากสหราชอาณาจักร
สหราชอาณาจักรเป็นกรณีศึกษาที่ชัดเจนที่สุดกรณีหนึ่งของการเปลี่ยนผ่านจากระบบฐานเงินเดือนช่วงท้าย (final salary) มาสู่ระบบ CARE เต็มรูปแบบ การปฏิรูปนี้เริ่มต้นจากรายงานทบทวนระบบบำนาญภาครัฐที่รู้จักกันในนาม “Hutton Review” และถูกบัญญัติเป็นกฎหมายผ่าน Public Service Pensions Act 2013 ซึ่งวางกรอบให้ระบบบำนาญใหม่ของภาครัฐคำนวณผลประโยชน์จากรายได้เฉลี่ยตลอดชีพที่ปรับมูลค่าแล้วแทนฐานเงินเดือนช่วงท้าย พร้อมกับผูกอายุเกษียณปกติไว้กับอายุรับบำนาญของรัฐ ระบบบำนาญหลักของภาครัฐอังกฤษ ไม่ว่าจะเป็นระบบบำนาญข้าราชการพลเรือน ครู หรือบุคลากรสาธารณสุข ล้วนเปลี่ยนผ่านมาใช้สูตร CARE ในช่วงปี 2014 ถึง 2015 ระบบเหล่านี้ทั้งหมดกลายเป็นระบบบำนาญเฉลี่ยตลอดชีพที่ปรับมูลค่าแล้ว ภายหลังการเปลี่ยนผ่านจากระบบฐานเงินเดือนช่วงท้ายในช่วงปี 2014 ถึง 2015 ภายใต้การปฏิรูป
กลไกการปรับมูลค่ารายได้ในระบบอังกฤษยังคงทำงานต่อเนื่องทุกปีจนถึงปัจจุบัน โดยรัฐกำหนดอัตราการปรับมูลค่าแยกตามดัชนีราคาผู้บริโภคหรือดัชนีค่าจ้างเฉลี่ยทั้งประเทศ ขึ้นอยู่กับเงื่อนไขของแต่ละกองทุน กฎหมาย Public Service Pensions Act 2013 กำหนดให้กระทรวงการคลังต้องประกาศอัตราดัชนีราคาและดัชนีค่าจ้างที่ใช้ปรับมูลค่ารายได้สะสมของระบบ CARE ทุกปี ล่าสุดที่ประกาศใช้ในปี 2026 แสดงให้เห็นความแตกต่างระหว่างสองดัชนีอย่างชัดเจน กองทุนที่ใช้ดัชนีราคาผู้บริโภคปรับมูลค่าด้วยอัตรา 3.8% ขณะที่กองทุนที่ใช้ดัชนีค่าจ้างเฉลี่ยทั้งเศรษฐกิจปรับมูลค่าด้วยอัตรา 4.8% ความแตกต่างนี้ชี้ให้เห็นว่าการเลือกดัชนีอ้างอิงมีผลโดยตรงต่อมูลค่าบำนาญที่ผู้ประกันตนจะได้รับในที่สุด และเป็นประเด็นทางนโยบายที่ต้องออกแบบอย่างรอบคอบ
บทเรียนสำคัญจากกรณีอังกฤษคือระบบ CARE ไม่ได้ทำให้บำนาญของทุกคนสูงขึ้นเสมอไป แต่ทำให้บำนาญสะท้อนประวัติการทำงานจริงมากขึ้น ระบบ CARE ให้ผลตอบแทนที่ต่ำกว่าสำหรับคนที่จบอาชีพด้วยการเลื่อนตำแหน่งครั้งใหญ่ เพราะเงินเดือนช่วงท้ายของพวกเขาสูงกว่าค่าเฉลี่ยตลอดชีพมาก ในขณะที่ระบบนี้ให้ผลตอบแทนที่ดีกว่าสำหรับคนที่รายได้เติบโตสอดคล้องกับอัตราการปรับมูลค่า เพราะกลไกปรับมูลค่าจะจับการเติบโตของรายได้ไว้ทันทีที่เกิดขึ้นในแต่ละปี นี่คือหัวใจสำคัญที่ประเทศไทยต้องเรียนรู้ เพราะแรงงานอิสระและแรงงานนอกระบบของไทยมีลักษณะรายได้ใกล้เคียงกับกลุ่มที่ได้ประโยชน์จากระบบ CARE มากกว่ากลุ่มผู้บริหารที่มีเส้นทางเลื่อนตำแหน่งพุ่งชัน
การประเมินผลสัมฤทธิ์ของสูตร CARE
การนำสูตร CARE มาใช้กับระบบประกันสังคมไทยต้องผ่านเกณฑ์ประเมิน 2 มิติ เช่นเดียวกับเสาหลักที่ 1
มิติแรกคือความครอบคลุมหรือ Coverage ในบริบทของเสาหลักที่ 2 ความครอบคลุมวัดจากความสามารถของระบบในการรองรับรูปแบบรายได้ที่หลากหลายของแรงงานอิสระและแรงงานแพลตฟอร์ม ซึ่งมีรายได้ไม่สม่ำเสมอทั้งในแง่จำนวนเงินและความถี่ในการสมทบ มากกว่าจะวัดจากจำนวนผู้เข้าระบบเพียงอย่างเดียว ระบบ CARE ที่ออกแบบมาอย่างยืดหยุ่นต้องเปิดช่องให้แรงงานกลุ่มนี้สามารถบันทึกรายได้เข้าสู่ระบบได้ตามจริงในแต่ละเดือนหรือแต่ละปี โดยไม่บังคับให้สมทบในอัตราคงที่แบบเดียวกับลูกจ้างประจำ เพราะหากระบบไม่ยืดหยุ่นพอ แรงงานอิสระจะหลุดออกจากระบบในช่วงที่รายได้ต่ำ และสูญเสียความต่อเนื่องของการสมทบซึ่งเป็นตัวแปรสำคัญที่สุดของสูตร Career Average ยิ่งสมทบขาดช่วงมากเท่าไร ค่าเฉลี่ยตลอดชีพก็ยิ่งถูกดึงลงมากเท่านั้น การออกแบบกลไกให้แรงงานอิสระสามารถเลือกสมทบเพิ่มย้อนหลังได้ในบางช่วง หรือมีเพดานขั้นต่ำที่ยืดหยุ่นตามฤดูกาลรายได้ จึงเป็นเงื่อนไขจำเป็นที่จะทำให้สูตร CARE เป็นธรรมกับแรงงานกลุ่มนี้อย่างแท้จริง
มิติที่ 2 คือความเพียงพอหรือ Adequacy ซึ่งวัดผ่านอัตราทดแทนรายได้หรือ Replacement Rate นั่นคือสัดส่วนของบำนาญที่ได้รับเมื่อเทียบกับรายได้ขณะทำงาน อัตราทดแทนรายได้ที่เหมาะสมต้องสูงพอที่จะพยุงมาตรฐานการครองชีพหลังเกษียณโดยไม่ตกต่ำลงอย่างรุนแรงเมื่อเทียบกับช่วงทำงาน แต่ในขณะเดียวกันต้องไม่สูงเกินไปจนกองทุนแบกภาระไม่ไหวในระยะยาว จุดที่ต้องระวังเป็นพิเศษสำหรับประเทศไทยคือการออกแบบอัตราการเพิ่มพูนสิทธิ (accrual rate) และเพดานฐานเงินเดือนที่ใช้คำนวณเงินสมทบ เพราะเพดานที่ต่ำเกินไปจะทำให้อัตราทดแทนรายได้ของผู้มีรายได้สูงลดลงมาก ขณะที่เพดานที่สูงเกินไปจะทำให้ผู้มีรายได้น้อยต้องแบกภาระสมทบในสัดส่วนที่ไม่สมเหตุสมผลเมื่อเทียบกับรายได้จริง การหาจุดสมดุลระหว่างสองปลายนี้คือโจทย์ทางเทคนิคที่ต้องอาศัยการคำนวณคณิตศาสตร์ประกันภัยอย่างละเอียด ไม่ใช่การตัดสินใจเชิงการเมืองเพียงอย่างเดียว
เมื่อมองภาพรวมของเสาหลักที่ 2 สูตร CARE คือการเปลี่ยนปรัชญาพื้นฐานของระบบประกันสังคมมาสู่การให้คุณค่ากับความต่อเนื่องของการสมทบตลอดชีวิตการทำงาน มากกว่าจะเป็นเพียงเครื่องมือทางคณิตศาสตร์ที่ซับซ้อนขึ้นกว่าเดิม หลักการนี้สอดคล้องโดยตรงกับปรัชญาการเฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุขที่เป็นรากฐานของรัฐสวัสดิการทุกระบบ และเป็นกลไกเดียวที่จะทำให้แรงงานอิสระซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ของตลาดแรงงานไทยได้รับความเป็นธรรมจากระบบประกันสังคมอย่างแท้จริง ยิ่งพวกเขาสมทบต่อเนื่องยาวนานเท่าไร บำนาญที่ได้รับก็ยิ่งสูงขึ้นตามสัดส่วนที่สมเหตุสมผล โดยขึ้นอยู่กับความสม่ำเสมอของการสมทบ มากกว่าโชคชะตาว่าเส้นทางอาชีพของแต่ละคนจะพุ่งสูงในช่วงท้ายหรือไม่ นี่คือความเป็นธรรมที่แท้จริงที่เสาหลักที่ 2 ต้องทำหน้าที่ค้ำยันไว้ ก่อนที่บทความตอนต่อไปในชุดนี้จะวิเคราะห์เสาหลักที่ 3 อันเป็นเรื่องของการบริหารสินทรัพย์และการลงทุนของกองทุนต่อไป
