เวลาพูดถึง "ศาล" ในสังคมไทย คนส่วนใหญ่มักนึกถึงศาลยุติธรรมเป็นอันดับแรก นึกถึงคดีอาญาที่มีผู้ต้องหา มีโจทก์มีจำเลย มีการต่อสู้คดีแบบกล่าวหาและแก้ต่าง แต่ในระบบกฎหมายไทยยังมีศาลอีกสายหนึ่งที่ทำหน้าที่แตกต่างออกไปโดยสิ้นเชิง นั่นคือศาลปกครอง ซึ่งไม่ได้ตัดสินข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน แต่ทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจของรัฐเองว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ คดีการเลือกตั้งคณะกรรมการประกันสังคมที่เพิ่งมีคำพิพากษาเมื่อเดือนสิงหาคม 2569 เป็นตัวอย่างที่ดีของบทบาทนี้ แต่ก่อนจะพูดถึงรายละเอียดของคดี จำเป็นต้องเข้าใจก่อนว่าศาลปกครองคืออะไร มีลักษณะเฉพาะอย่างไร และเหตุใดจึงต้องมีศาลสายนี้แยกออกมาต่างหาก
ในทางทฤษฎีกฎหมายเปรียบเทียบ ระบบศาลของโลกแบ่งกว้างๆ ได้เป็นสองแบบ แบบแรกคือระบบศาลเดี่ยว (unified court system) ซึ่งใช้ในประเทศที่ยึดหลักคอมมอนลอว์อย่างอังกฤษและสหรัฐอเมริกา ในระบบนี้ศาลเดียวกันมีอำนาจพิจารณาทั้งคดีระหว่างเอกชนกับเอกชนและคดีที่เอกชนฟ้องรัฐ เพราะปรัชญาพื้นฐานคือทุกคนไม่ว่าจะเป็นรัฐหรือเอกชนต้องอยู่ภายใต้กฎหมายเดียวกันและศาลเดียวกัน แบบที่สองคือระบบศาลคู่ (dual court system) ซึ่งมีต้นกำเนิดจากฝรั่งเศสและแพร่หลายไปในประเทศที่ใช้ระบบประมวลกฎหมาย ในระบบนี้มีศาลสองสายคู่ขนานกัน สายหนึ่งคือศาลยุติธรรมที่ดูแลข้อพิพาททางแพ่งและอาญา อีกสายหนึ่งคือศาลปกครองที่ดูแลข้อพิพาทระหว่างประชาชนกับรัฐโดยเฉพาะ ประเทศไทยเลือกใช้ระบบศาลคู่แบบฝรั่งเศส ซึ่งสะท้อนความเชื่อว่าข้อพิพาททางปกครองมีลักษณะพิเศษที่ต้องการความเชี่ยวชาญเฉพาะทาง ไม่สามารถใช้หลักกฎหมายแพ่งทั่วไปมาตัดสินได้อย่างตรงไปตรงมา
ลักษณะเฉพาะประการแรกของศาลปกครองคือคู่กรณีฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐเสมอ ข้อพิพาทที่ศาลปกครองพิจารณาจึงไม่ใช่เรื่องระหว่างบุคคลธรรมดาด้วยกัน แต่เป็นเรื่องที่ประชาชนหรือองค์กรใดองค์กรหนึ่งเห็นว่าตนได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการกระทำของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ การออกคำสั่งทางปกครอง การกระทำละเมิด หรือการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด อย่างในคดีบอร์ดประกันสังคม ผู้ฟ้องคดีคือผู้มีสิทธิเลือกตั้งและผู้สมัครรับเลือกตั้งที่เห็นว่าได้รับความเดือดร้อนจากประกาศของคณะกรรมการการเลือกตั้งซึ่งเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจตามกฎหมาย จึงเข้าเงื่อนไขที่จะฟ้องต่อศาลปกครองได้
ลักษณะเฉพาะประการที่สองซึ่งสำคัญไม่แพ้กันคือกระบวนพิจารณาของศาลปกครองใช้ระบบไต่สวน (inquisitorial system) ไม่ใช่ระบบกล่าวหา (adversarial system) แบบที่ใช้ในศาลยุติธรรม ในระบบกล่าวหา บทบาทของศาลค่อนข้างเป็นกลางเชิงรับ ปล่อยให้คู่ความสองฝ่ายนำสืบพยานหลักฐานแข่งขันกันเอง ศาลทำหน้าที่เป็นกรรมการตัดสินจากสิ่งที่คู่ความนำเสนอเท่านั้น แต่ในระบบไต่สวนที่ศาลปกครองใช้ องค์คณะตุลาการมีบทบาทเชิงรุกมากกว่านั้นมาก ศาลมีอำนาจแสวงหาข้อเท็จจริงเพิ่มเติมได้เอง สามารถเรียกเอกสารหรือพยานเพิ่มเติมได้แม้คู่ความจะไม่ได้ร้องขอ เพราะเป้าหมายของการพิจารณาคดีปกครองไม่ใช่เพียงตัดสินแพ้ชนะระหว่างคู่ความ แต่คือการค้นหาความจริงเพื่อตรวจสอบว่าการใช้อำนาจรัฐนั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งมีผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะในวงกว้างกว่าประโยชน์ของคู่ความเพียงสองฝ่าย ในคดีบอร์ดประกันสังคม จะเห็นได้ว่าศาลปกครองกลางมีคำสั่งให้ดำเนินกระบวนพิจารณาโดยเร่งด่วนตามข้อ 49/2 ของระเบียบที่ประชุมใหญ่ตุลาการ และศาลเองก็ได้ตรวจสอบข้อเท็จจริงเรื่องงบประมาณและความพร้อมของฐานข้อมูลอย่างละเอียดลึกซึ้งกว่าที่คู่ความนำเสนอในเบื้องต้น
ลักษณะเฉพาะประการที่สามคือการมีตุลาการผู้แถลงคดี ซึ่งเป็นสถาบันที่ยืมแนวคิดมาจากตำแหน่ง commissaire du gouvernement ของศาลปกครองฝรั่งเศสโดยตรง ตุลาการผู้แถลงคดีไม่ใช่คู่ความ ไม่ใช่ตัวแทนของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง แต่เป็นตุลาการอิสระที่ทำหน้าที่ศึกษาสำนวนคดีทั้งหมดอย่างละเอียดแล้วเสนอความเห็นทางกฎหมายต่อองค์คณะก่อนที่จะมีคำพิพากษา เพื่อให้องค์คณะได้รับมุมมองที่เป็นกลางและครบถ้วนรอบด้านมากขึ้น ในคดีบอร์ดประกันสังคม ตุลาการผู้แถลงคดีได้เสนอความเห็นสนับสนุนฝ่ายผู้ฟ้องคดีทั้งสองประเด็น ทั้งเรื่องความไม่ชอบด้วยกฎหมายของการชะลอการเลือกตั้งและเรื่องการละเลยต่อหน้าที่ ซึ่งแม้ความเห็นนี้จะไม่ผูกพันองค์คณะโดยตรง แต่ก็สะท้อนกระบวนการกลั่นกรองที่ทำให้คำพิพากษามีความรอบคอบมากขึ้น
ลักษณะเฉพาะประการสุดท้ายคือรูปแบบคำบังคับของศาลปกครองมีความหลากหลายและออกแบบมาเพื่อแก้ไขปัญหาความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนโดยเฉพาะ ไม่เหมือนคำพิพากษาศาลยุติธรรมที่มักจบลงด้วยการให้ชดใช้ค่าเสียหายหรือลงโทษทางอาญา ศาลปกครองมีอำนาจสั่งเพิกถอนกฎหรือคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย สั่งให้หน่วยงานรัฐกระทำการหรืองดเว้นกระทำการตามหน้าที่ และที่สำคัญคือมีมาตรการคุ้มครองชั่วคราวก่อนการพิพากษาซึ่งช่วยยับยั้งความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นระหว่างรอกระบวนการพิจารณาคดีที่มักใช้เวลานาน แต่ในขณะเดียวกันกฎหมายก็วางกรอบจำกัดอำนาจศาลไว้อย่างชัดเจนเช่นกัน ว่าศาลมีอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น ไม่มีอำนาจเข้าไปทำหน้าที่บริหารราชการแทนฝ่ายปกครอง เพื่อรักษาหลักการแบ่งแยกอำนาจไว้อย่างเคร่งครัด
คำถามที่น่าสนใจคือ ระบบศาลปกครองแบบนี้เข้ามาอยู่ในโครงสร้างกฎหมายไทยได้อย่างไร คำตอบย้อนกลับไปไกลกว่าที่หลายคนคิด ไม่ใช่เพิ่งเกิดขึ้นพร้อมรัฐธรรมนูญ 2540 หรือพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ตามที่มักเข้าใจกัน แต่รากฐานความคิดเรื่องการตรวจสอบอำนาจรัฐโดยกลไกทางกฎหมายที่เป็นอิสระนั้นเกิดขึ้นตั้งแต่ยุคเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 โดยมีปรีดี พนมยงค์ เป็นหนึ่งในผู้บุกเบิกสำคัญ
หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 คณะราษฎรมีอุดมการณ์ชัดเจนที่จะเปลี่ยนรัฐไทยจากระบอบที่อำนาจสูงสุดขึ้นอยู่กับพระราชอัธยาศัยของพระมหากษัตริย์ ไปสู่รัฐที่ผูกพันตามกฎหมายและรัฐธรรมนูญ หลักการนี้ปรากฏชัดในหลัก 6 ประการของคณะราษฎรที่ประกาศไว้ตั้งแต่วันแรกของการเปลี่ยนแปลงการปกครอง โดยเฉพาะหลักที่ว่าจะต้องให้ราษฎรได้มีเสรีภาพและความเสมอภาคภายใต้กฎหมาย ปรีดี พนมยงค์ในฐานะมันสมองด้านกฎหมายของคณะราษฎรและผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทย เข้าใจดีว่าการมีรัฐธรรมนูญเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอที่จะทำให้หลักนิติรัฐเกิดขึ้นจริงในทางปฏิบัติ จำเป็นต้องมีกลไกที่ทำหน้าที่ตรวจสอบว่าการกระทำของฝ่ายปกครองสอดคล้องกับกฎหมายหรือไม่ด้วย
ด้วยแนวคิดนี้ ในปี 2476 ปรีดีได้ผลักดันให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการกฤษฎีกาขึ้น โดยได้รับแรงบันดาลใจโดยตรงจาก Conseil d'État หรือสภาแห่งรัฐของฝรั่งเศส ซึ่งเป็นต้นแบบของศาลปกครองที่เก่าแก่ที่สุดในโลก คณะกรรมการกฤษฎีกาในยุคแรกทำหน้าที่สองด้านควบคู่กัน ด้านหนึ่งคือให้คำปรึกษาทางกฎหมายและร่างกฎหมายให้แก่รัฐบาล อีกด้านหนึ่งคือทำหน้าที่คล้ายศาลปกครองในการวินิจฉัยข้อพิพาททางปกครองระหว่างรัฐกับประชาชน แม้รูปแบบและอำนาจในยุคนั้นจะยังไม่สมบูรณ์เทียบเท่าศาลปกครองในปัจจุบัน แต่ก็ถือเป็นเมล็ดพันธุ์แรกของแนวคิดที่ว่าอำนาจรัฐต้องมีขอบเขตและต้องมีกลไกตรวจสอบที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารเอง ไม่ใช่ปล่อยให้ผู้มีอำนาจเป็นผู้ตัดสินความชอบธรรมของตนเองแต่เพียงฝ่ายเดียว
คณะกรรมการกฤษฎีกาทำหน้าที่คู่ขนานทั้งสองด้านนี้เรื่อยมาเป็นเวลากว่าหกทศวรรษ จนกระทั่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้กำหนดให้แยกระบบศาลปกครองออกมาเป็นองค์กรตุลาการอิสระอย่างสมบูรณ์ ไม่ขึ้นกับฝ่ายบริหารอีกต่อไป และมีการตราพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ขึ้นเป็นกฎหมายแม่บท ศาลปกครองไทยในรูปแบบปัจจุบันจึงเป็นผลพวงของพัฒนาการที่ยาวนาน ซึ่งจุดเริ่มต้นทางความคิดย้อนกลับไปถึงอุดมการณ์ของคณะราษฎรและบทบาทของปรีดี พนมยงค์ ในการวางรากฐานว่ารัฐไทยสมัยใหม่ต้องเป็นรัฐที่ผูกพันตามกฎหมาย มิใช่รัฐที่ปกครองด้วยอำเภอใจของผู้มีอำนาจ
เมื่อเข้าใจภูมิหลังและลักษณะเฉพาะเหล่านี้แล้ว การอ่านคดีการเลือกตั้งคณะกรรมการประกันสังคมในปี 2569 จะมีมิติที่ลึกซึ้งขึ้น เพราะสิ่งที่เกิดขึ้นในห้องพิจารณาคดีของศาลปกครองกลางในปีนั้น ไม่ใช่เพียงข้อพิพาทเฉพาะกิจเรื่องกำหนดวันเลือกตั้งบอร์ดประกันสังคม แต่คือการทำงานของสถาบันที่มีรากฐานความคิดสืบทอดมาจากอุดมการณ์การเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อเกือบเก้าทศวรรษก่อน เป็นเครื่องยืนยันว่าแนวคิดเรื่องนิติรัฐและการตรวจสอบอำนาจรัฐที่ปรีดีและคณะราษฎรริเริ่มไว้ ยังคงทำงานได้จริงและมีความหมายในสังคมไทยร่วมสมัย
ในฐานะที่ผู้เขียนเป็นหนึ่งในผู้ฟ้องคดีทั้งสิบสี่คน และเป็นผู้ที่ทำงานอยู่ในคณะกรรมการประกันสังคมมาตั้งแต่การเลือกตั้งครั้งแรกในระบบตัวแทนโดยตรงเมื่อปลายปี 2566 เป็นทางเลือกที่ตั้งใจเลือกใช้แทนการต่อรองทางการเมืองนอกระบบ เมื่อคณะกรรมการการเลือกตั้งออกประกาศชะลอการเลือกตั้งโดยไม่มีกำหนดเวลาที่แน่นอน สิ่งที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสิบสี่คนทำคือการรวบรวมพยานหลักฐาน จัดทำบันทึกคำแถลงและบัญชีพยานเอกสารอย่างเป็นระบบ แล้วนำเรื่องเข้าสู่การพิจารณาของศาลปกครอง แทนที่จะปล่อยให้ความขัดแย้งค้างคาอยู่ในพื้นที่การเมืองที่ไร้กติกาชัดเจน
แต่ต้องยอมรับตามตรงว่า การตัดสินใจฟ้องคดีนี้ไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะฝ่ายที่ต้องเผชิญหน้าคือสำนักงานประกันสังคม ซึ่งเป็นหน่วยงานราชการขนาดใหญ่ที่บริหารกองทุนมูลค่ากว่าสองล้านล้านบาท มีบุคลากรกระจายอยู่ทั่วประเทศ มีทีมกฎหมายและที่ปรึกษาพร้อมสรรพ และมีอำนาจในการกำหนดกติกาของกระบวนการเลือกตั้งเองแต่ต้น ในขณะที่ฝ่ายผู้ฟ้องคดีคือประชาชนธรรมดาสิบสี่คนที่ไม่มีตำแหน่งราชการ ไม่มีทีมกฎหมายประจำตัว ไม่มีงบประมาณสนับสนุนจากรัฐ มีเพียงเวลาที่ต้องแบ่งมาจากภาระงานประจำของแต่ละคน และความรู้ความเข้าใจในกลไกของระบบประกันสังคมที่สั่งสมมาจากการทำงานเป็นกรรมการภาคประชาชนมาสองปีเศษ การจัดทำบันทึกคำแถลง บัญชีพยานเอกสาร และการประทับลายมือชื่อรับรองในเอกสารทุกฉบับ ล้วนเป็นงานที่ต้องทำเองแทบทั้งหมด ไม่ต่างจากทีมเล็กๆ ที่ต้องเทียบเคียงข้อมูลและตัวเลขงบประมาณให้ละเอียดพอที่จะหักล้างข้ออ้างของหน่วยงานที่มีทรัพยากรมากกว่าหลายเท่าตัว
ความไม่สมดุลของทรัพยากรเช่นนี้คือสภาพความเป็นจริงที่ประชาชนคนธรรมดาต้องเผชิญทุกครั้งที่ตัดสินใจฟ้องรัฐ และคือเหตุผลที่ว่าทำไมการมีสถาบันตุลาการที่เป็นกลางและมีกระบวนการไต่สวนที่เปิดโอกาสให้ทั้งสองฝ่ายนำเสนอข้อเท็จจริงอย่างเท่าเทียมกันจึงมีความหมายอย่างยิ่งต่อคนตัวเล็ก เพราะในห้องพิจารณาคดี ไม่ว่าคู่ความจะมีทรัพยากรมากน้อยเพียงใด ทุกฝ่ายต้องนำเสนอหลักฐานและเหตุผลต่อหน้าศาลเดียวกันภายใต้กติกาเดียวกัน การตัดสินใจเช่นนี้เองคือการยืนยันในทางปฏิบัติว่าสถาบันที่ปรีดีวางรากฐานไว้เมื่อเกือบเก้าทศวรรษก่อนยังคงเป็นที่พึ่งได้จริงสำหรับประชาชนที่เผชิญกับการใช้อำนาจรัฐโดยไม่ชอบธรรม ในบทความถัดไปจะได้กล่าวถึงรายละเอียดของหลักการที่ศาลปกครองใช้ตรวจสอบดุลพินิจของรัฐ พร้อมทั้งเปรียบเทียบกับอีกเหตุการณ์ประวัติศาสตร์หนึ่งที่แสดงให้เห็นว่าเมื่อขาดกลไกตรวจสอบที่เป็นกลาง ข้อพิพาททางอำนาจมักจบลงด้วยวิธีการที่ไม่เป็นธรรมได้เพียงใด
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง
