บทความก่อนหน้าได้อธิบายลักษณะเฉพาะของศาลปกครองไทยและรากฐานความคิดที่สืบทอดจากอุดมการณ์คณะราษฎรและปรีดี พนมยงค์ ผู้ผลักดันการจัดตั้งคณะกรรมการกฤษฎีกาเมื่อปี 2476 บทความนี้จะกล่าวถึงหลักการสำคัญที่ศาลปกครองใช้ตรวจสอบการกระทำของรัฐ คือหลักตรวจสอบดุลพินิจทางปกครอง โดยเปรียบเทียบคดีบอร์ดประกันสังคมปี 2569 กับเหตุการณ์ในปีเดียวกันกับที่คณะกรรมการกฤษฎีกาถือกำเนิด คือความขัดแย้งเรื่องเค้าโครงการเศรษฐกิจของปรีดี
ดุลพินิจทางปกครองคืออำนาจที่กฎหมายมอบให้เจ้าหน้าที่รัฐตัดสินใจเลือกวิธีปฏิบัติตามสภาพข้อเท็จจริงเฉพาะกรณี เพราะกฎหมายไม่อาจกำหนดรายละเอียดทุกสถานการณ์ล่วงหน้าได้ทั้งหมด เช่น อำนาจ "ขยายหรือย่นระยะเวลา" ในกรณีมี "เหตุจำเป็น" คำถามคือดุลพินิจนี้มีขอบเขตเพียงใด และหากเจ้าหน้าที่ใช้เหตุผลทางเทคนิคบังหน้าเพื่อบรรลุเป้าหมายอื่นที่ซ่อนอยู่ ใครจะตรวจสอบได้
หลักกฎหมายปกครองวางกรอบไว้ชัดเจนว่าดุลพินิจไม่ใช่อำนาจไร้ขอบเขต ต้องอยู่ภายใต้กรอบสามประการ คือต้องใช้เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ที่กฎหมายมุ่งหมายจริง ไม่ใช่เพื่อเป้าหมายอื่นที่ซ่อนเร้น (détournement de pouvoir ในกฎหมายฝรั่งเศส) ต้องตั้งอยู่บนข้อเท็จจริงที่ถูกต้องและมีน้ำหนักเพียงพอ ไม่ใช่ข้ออ้างลอยๆ และต้องได้สัดส่วนกับสิ่งที่ต้องการบรรลุ ไม่สร้างภาระแก่ประชาชนเกินจำเป็น หลักสามข้อนี้คือเครื่องมือที่ศาลปกครองใช้เจาะเข้าไปตรวจสอบเนื้อหาของดุลพินิจ ไม่ใช่ตรวจสอบเพียงรูปแบบว่ามีอำนาจตามกฎหมายหรือไม่
คดีบอร์ดประกันสังคมปี 2569 แสดงหลักการนี้ชัดเจน และเป็นคดีที่ผู้เขียนในฐานะผู้ฟ้องคดีที่ 1 มีส่วนเตรียมข้อมูลด้วยตนเอง ก่อนหน้านั้น ผู้เขียนและบอร์ดชุดที่มาจากการเลือกตั้งปลายปี 2566 ทำงานเรื่องความโปร่งใสของกองทุนมาต่อเนื่องกว่าสองปี ทั้งผลักดันสูตรบำนาญแบบแคร์ ตรวจสอบโครงการไอทีคอร์มูลค่า 848 ล้านบาท และทัดทานการลงทุนนอกตลาดที่ขาดความโปร่งใส งานเหล่านี้กลายเป็นทุนสำคัญเมื่อต้องเตรียมพยานหลักฐานสู้คดีนี้ เมื่อประกาศชะลอการเลือกตั้งออกมาวันที่ 27 กรกฎาคม 2569 ความรู้สึกแรกคือความตระหนักว่ากำลังเผชิญกลไกราชการที่กำหนดกติกาการเลือกตั้งเองแต่ต้น ตีความคำว่า "เหตุจำเป็น" เองได้โดยไม่ต้องขอความเห็นชอบใคร และมีทรัพยากรมากกว่าฝ่ายผู้ฟ้องคดีหลายสิบเท่า ขณะที่ทีมผู้ฟ้องคดีคือประชาชนธรรมดาสิบสี่คนที่ต้องแบ่งเวลาจากงานประจำมาศึกษาระเบียบ ไล่เรียงตัวเลขงบประมาณ และเขียนบันทึกคำแถลงเองโดยไม่มีทีมกฎหมายมืออาชีพ สิ่งที่ทำให้พอสู้ได้คือทุนความรู้จากการนั่งอยู่ในห้องประชุมบอร์ดมาสองปีเศษ
คณะกรรมการการเลือกตั้งฯ อ้างเหตุผลสองประการเพื่อชะลอการเลือกตั้ง คือความไม่พร้อมด้านงบประมาณจัดพิมพ์บัตรเลือกตั้ง และความกังวลว่าการลงทะเบียนใช้สิทธิอาจไม่ครบถ้วน ฟังดูมีน้ำหนักในเชิงเทคนิค แต่เมื่อศาลตรวจสอบข้อเท็จจริงอย่างละเอียดกลับพบว่าไม่สอดคล้องความเป็นจริง สำนักงานประกันสังคมเตรียมงบไว้แล้วกว่า 300 ล้านบาท เพียงพอจัดการเลือกตั้งตามกรอบเดิม ส่วนตัวเลข 490 ล้านบาทที่อ้างว่าจะต้องใช้เพิ่ม ก็คำนวณไม่ครบถ้วน ไม่หักลบต้นทุนพื้นฐานที่ต้องใช้อยู่แล้ว
จุดที่รู้สึกถึงความไม่สมดุลชัดที่สุดคือช่วงที่ต้องนั่งไล่เรียงตัวเลข 490 ล้านบาทนั้นทีละบรรทัด แยกว่าส่วนใดเป็นต้นทุนพื้นฐาน ส่วนใดถูกบวกเพิ่มโดยไม่มีมูลฐานรองรับ งานนี้ไม่มีนักบัญชีหรือนักกฎหมายมืออาชีพช่วยทำ แต่เป็นสิ่งที่ผู้ฟ้องคดีธรรมดาต้องลงมือเอง ในวันไต่สวนพยาน 5 สิงหาคม 2569 ผู้เขียนและผู้ฟ้องคดีร่วมนำเสนอตัวอย่างจากต่างประเทศ เช่น การเลือกตั้งท้องถิ่นในเดนมาร์กและผู้ว่าการรัฐในสหรัฐฯ ที่ใช้ฐานข้อมูลทะเบียนเดิมเป็นบัญชีเลือกตั้งได้โดยไม่ต้องรอลงทะเบียนใหม่ ศาลปกครองกลางจึงวินิจฉัยว่าการชะลอการเลือกตั้งเป็นการสร้างขั้นตอนที่ไม่จำเป็น สร้างภาระเกินสมควร และเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ
เพื่อให้เห็นความสำคัญของกลไกนี้ชัดขึ้น ควรย้อนพิจารณาปี 2476 ปีเดียวกันกับที่คณะกรรมการกฤษฎีกาถือกำเนิด นั่นคือความขัดแย้งเรื่องเค้าโครงการเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์ หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ปรีดีร่างแผนเศรษฐกิจเสนอให้รัฐเข้าควบคุมและวางแผนเศรษฐกิจอย่างเป็นระบบ รวมที่ดินเพื่อการเกษตร และจัดสวัสดิการแก่ราษฎรอย่างทั่วถึง สอดคล้องกับหลัก 6 ประการของคณะราษฎร แต่เมื่อเสนอต่อคณะรัฐมนตรีกลับถูกคัดค้านอย่างรุนแรงจากฝ่ายอนุรักษนิยม โดยถูกกล่าวหาว่ามีลักษณะคอมมิวนิสต์
สิ่งที่น่าสนใจคือ การปฏิเสธแผนของปรีดีในปี 2476 ไม่ได้ผ่านกลไกทางกฎหมายหรือกระบวนการที่เป็นกลางเลย หากเป็นการตัดสินใจทางการเมืองล้วนๆ ผสมข้อกล่าวหาทางอุดมการณ์ที่ยากพิสูจน์ได้ ไม่มีองค์กรใดตรวจสอบได้ว่าเหตุผลที่คัดค้านมีน้ำหนักเพียงพอในทางข้อเท็จจริงหรือไม่ ผลคือปรีดีต้องเดินทางออกนอกประเทศไปฝรั่งเศสช่วงต้นปี 2476 ก่อนกลับมาในเวลาต่อมา เหตุการณ์นี้แสดงว่าเมื่อไม่มีกลไกทางกฎหมายที่เป็นกลาง ข้อพิพาททางนโยบายมักจบด้วยการใช้กำลังทางการเมืองตรงไปตรงมา ฝ่ายที่มีอำนาจมากกว่าย่อมกำหนดผลลัพธ์ได้โดยไม่ต้องพิสูจน์ความสมเหตุสมผลของข้ออ้าง
เมื่อเทียบสองเหตุการณ์นี้ จะเห็นพัฒนาการสำคัญตลอดเกือบเก้าทศวรรษ ในปี 2476 แม้ปรีดีจะริเริ่มวางรากฐานกลไกตรวจสอบทางปกครอง แต่กลไกนั้นยังไม่มีอำนาจพอตรวจสอบข้อพิพาทระดับสูงเช่นแผนของตนเองได้ ความขัดแย้งจึงจบด้วยอำนาจดิบที่ไม่มีเหตุผลทางกฎหมายรองรับ แต่มาถึงปี 2569 ศาลปกครองพัฒนาจนมีความเป็นอิสระ มีอำนาจ และตรวจสอบข้อเท็จจริงได้ละเอียดลึกซึ้ง คณะกรรมการการเลือกตั้งที่อ้างเหตุผลทางเทคนิคไม่อาจลอยตัวเหนือการตรวจสอบได้อีก ผู้ฟ้องคดีนำเสนอข้อมูลเชิงประจักษ์ ตัวเลขงบประมาณจริง และตัวอย่างต่างประเทศ พิสูจน์ให้ศาลเห็นว่าข้ออ้างของฝ่ายที่ถูกฟ้องไม่มีน้ำหนักพอ และศาลก็มีอำนาจเพิกถอนดุลพินิจที่ไม่ชอบนั้นได้จริง โดยไม่ต้องพึ่งการต่อสู้นอกกระบวนการยุติธรรม
ความแตกต่างนี้สะท้อนความหมายของคำว่า "นิติรัฐ" ที่คณะราษฎรและปรีดีพยายามวางรากฐานไว้ตั้งแต่แรก นิติรัฐไม่ได้หมายเพียงมีกฎหมายเป็นลายลักษณ์อักษร แต่หมายความว่าเมื่อเกิดข้อพิพาทระหว่างประชาชนกับผู้มีอำนาจ ต้องมีกลไกที่เป็นกลาง มีความเชี่ยวชาญ และมีอำนาจแท้จริงในการวินิจฉัยตามหลักเหตุผลและข้อเท็จจริง ไม่ใช่ปล่อยให้ผลลัพธ์ขึ้นกับว่าใครมีอำนาจทางการเมืองมากกว่ากัน การที่ปรีดีต้องออกนอกประเทศในปี 2476 โดยปราศจากกระบวนการตรวจสอบที่เป็นธรรม คือราคาที่ต้องจ่ายในยุคที่สถาบันตรวจสอบอำนาจยังไม่มั่นคงพอ ขณะที่การที่ผู้ฟ้องคดีในปี 2569 โต้แย้งและชนะคดีต่อคณะกรรมการการเลือกตั้งได้ผ่านกระบวนการทางศาลอย่างสงบและเป็นระบบ คือผลผลิตของการพัฒนาสถาบันที่ปรีดีเองก็คงมิได้คาดคิดว่าจะเติบโตไปไกลถึงเพียงนี้
ในบทความสุดท้ายของชุดนี้ จะกล่าวถึงมาตรการคุ้มครองชั่วคราวก่อนพิพากษาและขอบเขตอำนาจศาลปกครองในการออกคำบังคับ พร้อมเปรียบเทียบกับอีกเหตุการณ์ประวัติศาสตร์ที่เกี่ยวข้องกับปรีดี พนมยงค์ ซึ่งจะแสดงให้เห็นว่าเมื่อความขัดแย้งทางอำนาจไม่คลี่คลายผ่านกระบวนการที่ทุกฝ่ายยอมรับได้ทันเวลา ผลลัพธ์อาจร้ายแรงกว่าที่คาดคิดเพียงใด
อ่านบทความที่เกี่ยวข้อง:
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง
