ปรีดี พนมยงค์ รู้เรื่องร่างพระราชบัญญัติเทศบาลเมื่อใด และจัดการอย่างไร

 

๒.๑ อาจารย์ประวัติศาสตร์, อาจารย์รัฐศาสตร์, อาจารย์กฎหมายรัฐธรรมนูญทราบหรือควรทราบดังต่อไปนี้

(๑) กฎหมายเทศบาลนั้นเป็นกฎหมายปกครองท้องถิ่น (Administrative Law on local government) ฉะนั้น ในประเทศฝรั่งเศสและอีกหลายอารยะประเทศซึ่งสอนกฎหมายและระเบียบเทศบาลไว้ในวิชาที่เรียกว่า “กฎหมายปกครอง” (droit administratif) มิใช่ในวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญเพราะกฎหมายเทศบาลมิใช่รัฐธรรมนูญ

(๒) กรมร่างกฎหมายก่อนอภิวัฒน์ ๒๔ มิถุนายน นั้น เป็นกรมที่ขึ้นตรงกับเสนาบดีกระทรวงยุติธรรม โดยมีกรรมการร่างกฎหมายเป็นผู้บังคับบัญชา และมีเจ้าหน้าที่ฝ่ายธุรการคือ เลขานุการ ๑ คน กับผู้ช่วยเลขานุการซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่รับคำสั่งจากเสนาบดีและกรรมการร่างกฎหมาย มิใช่เป็นผู้บังคับบัญชา เสนาบดีและคณะกรรมการร่างกฎหมาย

ร่างกฎหมายใดที่ส่งมายังกระทรวงยุติธรรมเพื่อส่งต่อมายังกรมร่างกฎหมายนั้น เสนาบดีเป็นผู้สั่งให้นำเรื่องใดเข้าระเบียบวาระก่อนและหลัง มิใช่เลขาหรือผู้ช่วยเลขาฯ เป็นผู้มีอำนาจจัดระเบียบวาระการประชุมตามความพอใจของตน

(๓) ก่อนอภิวัฒน์ ๒๔ มิถุนายน ปรีดีฯ มีตำแหน่งเพียงเป็น “ผู้ช่วยเลขานุการ” อยู่ใต้บังคับบัญชาของ “เลขานุการ” จึงต่างกับที่บางคนโฆษณาให้นิสิตนักศึกษาประพฤติผิดระเบียบราชการโดยผู้น้อยมีอำนาจทำงานข้ามหน้าผู้ใหญ่ได้ซึ่งเสียวินัยข้าราชการ

(๔) กระทรวงมหาดไทยเป็นฝ่ายที่ส่งร่าง พ.ร.บ. เทศบาลมายังกระทรวงยุติธรรมเมื่อ พ.ศ. ๒๔๗๔ ปรีดีฯ ในฐานะผู้ช่วยเลขานุการกรมร่างกฎหมายทราบว่ามีร่าง พ.ร.บ. เทศบาลส่งต่อมาจนถึงกรมร่างกฎหมาย แต่กฎหมายที่คั่งค้างอยู่ที่กรมร่างกฎหมายมีมากมายหลายฉบับ เสนาบดีจึงเป็นผู้กำหนดให้นำฉบับใดพิจารณาก่อนและหลัง โดยเฉพาะ พ.ร.บ. เทศบาลนั้นเกิดปัญหาเนื่องจากกรมหมื่นเทววงศ์วโรทัยได้ทรงมีความเห็นคัดค้านไว้ตามหนังสือที่ ก. ๔๕๖/๑๘,๙๒๑ ถึงราชเลขาธิการขอให้นำความกราบบังคมทูล มีความตอนหนึ่งดังต่อไปนี้

“ความเห็นของกระทรวงต่างประเทศที่จะคัดค้านหลักการบางแห่งในร่างพระราชบัญญัติมีดังนี้คือ เทศบาลที่จัดตั้งขึ้นโดยอาศัยพระราชบัญญัตินั้นมีสภามนตรีซึ่งบุคคลที่พำนักอยู่ในเขตนั้นเลือกตั้งขึ้นเป็นผู้ควบคุม และไม่มีบทบังคับจำกัดสิทธิในการเลือกหรือเป็นเทศมนตรีให้แก่เฉพาะคนพื้นเมือง ไม่ว่าบุคคลใดสักแต่ว่าได้ตั้งภูมิลำเนาอยู่ในกรุงสยามไม่น้อยกว่า ๑๕ ปี และมีทรัพย์อันมีค่าที่จะเก็บจังกอบของเทศบาลได้ ฯลฯ ตามความในมาตรา ๑๙ และ ๒๐ แล้วเป็นผู้เลือกและเป็นเทศมนตรีได้ทั้งนั้น หลักการนี้ประเทศที่เป็นเอกราชย่อมไม่ใช้กันเลย ทั้งเป็นภัยแก่กรุงสยามโดยเฉพาะ ด้วยสิทธิทางการเมืองนั้นรัฐบาลย่อมไม่ให้แก่ใครนอกจากคนพื้นเมือง ในกรุงสยามตามจังหวัดและเมืองมีบุคคลที่เป็นจีนอยู่เป็นจำนวนมาก และในจำนวนนั้นคงจะมีจีนหลายคนที่จะเป็นผู้เลือกและเป็นเทศมนตรีได้ ตามเกณฑ์ที่มีทรัพย์ และมีภูมิลำเนาในกรุงสยามไม่น้อยกว่า ๑๕ ปี ตามบทบังคับในมาตรา ๑๙ และ ๒๐ แห่งร่างพระราชบัญญัติ ผลที่จะได้รับก็คืออนุญาตให้คนต่างด้าวซึ่งมีความสวามิภักดิ์ต่อประเทศอื่นมามีอำนาจใหญ่ในกิจการของเทศบาลกรุงสยาม บางแห่งอาจมีอำนาจควบคุมกิจการเทศบาลอย่างสมบูรณ์ เช่นกับที่มณฑลภูเก็ตเป็นต้น ซึ่งมีคนต่างด้าวตั้งภูมิลำเนาอยู่เป็นจำนวนมาก ในปรัตยุบันนี้ จีนมีภูมิลำเนาอยู่ในกรุงสยามเป็นจำนวนมาก ทั้งอำนาจทางเศรษฐกิจก็อยู่ในมือเขาเกือบทั้งหมดแล้ว ฉะนั้นถ้าฝ่ายเราจะออกพระราชบัญญัติตามหลักการที่กล่าวข้างบนนี้ก็เท่ากับเราให้อำนาจในการเมืองแก่จีนด้วย

เท่าที่กระทรวงการต่างประเทศทราบ ดูเหมือนมีน้อยรายที่อนุญาตให้คนต่างด้าวและคนพื้นเมืองมีสิทธิในการเลือก จะมีอยู่ก็แต่เทศบาลของเมืองขึ้น เช่นกับ ฮ่องกง, พม่า, สิงคโปร์, เซี่ยงไฮ้, และมนิลา เป็นต้น แต่ลักษณะการของเมืองเหล่านี้ผิดกับที่เป็นอยู่ในกรุงสยามเป็นอีกมาก”

(๕) สมัยก่อนอภิวัฒน์ ๒๔ มิถุนายน นั้น สยามถูกผูกมัดจากจักรวรรดินิยมหลายประเทศในการต้องจ้างที่ปรึกษามาประจำทำงาน และโดยเฉพาะการร่างประมวลกฎหมายและกฎหมายสำคัญที่จะใช้บังคับต่างด้าวด้วยนั้น จะต้องให้ประเทศที่มีอำนาจพิเศษทางศาลทราบไว้ และแก้ไขข้อท้วงติงให้เป็นที่พอใจของเขา เขาจึงจะใช้กฎหมายไทยนั้นๆ ต่อศาลกงสุลของเขาได้ เพราะฉะนั้นรัฐบาลสยามจึงต้องจ้างชาวฝรั่งเศสหลายคนเป็นที่ปรึกษาในการร่างกฎหมาย

การพิจารณาร่างกฎหมายแต่ละฉบับยุ่งยากมาก เพราะที่ปรึกษาชาวฝรั่งเศสก็ไม่รู้ภาษาไทย แต่รู้ภาษาอังกฤษ ส่วนกรรมการฝ่ายไทยชั้นผู้ใหญ่เวลานั้น ก็รู้ภาษาอังกฤษแต่ไม่รู้ภาษาฝรั่งเศส ฉะนั้นร่างกฎหมายที่เป็นภาษาไทยส่งมาถึงกรมร่างกฎหมายนั้น กรมร่างกฎหมายก็ต้องแปลเป็นภาษาอังกฤษเพื่อให้ฝ่ายฝรั่งเศสและฝ่ายไทยพิจารณาได้ การพิจารณาก็ทำกันอย่างละเอียด ๓ วาระ ภาษาอังกฤษเสร็จแล้วจึงแปลฉบับภาษาอังกฤษที่ตกลงเป็นวาระสุดท้ายนั้นเป็นภาษาไทย และฝ่ายไทยตรวจฉบับภาษาไทยอีก ๓ วาระ จึงต้องประสบปัญหาเกี่ยวกับการคิดศัพท์เทคนิคในทางกฎหมายขึ้นใหม่อีกหลายศัพท์ จึงไม่อาจทำอย่างลวกๆ หรือสุกเอาเผากิน บางศัพท์ก็ต้องไปขอให้พระผู้ใหญ่ที่มีความรู้ภาษาบาลีและอังกฤษช่วยคิดค้นให้

๒.๒ การที่ต้องยืดเวลาพิจารณาร่าง พ.ร.บ. เทศบาล ปรากฏตามสำเนาจดหมายของเสนาบดียุติธรรม ๒ ฉบับต่อไปนี้

 

 

 

 

 

๒.๓ มีผู้ปราศจาก “หิริโอตตัปปะ” ได้ปั้นแต่งเรื่องว่าปรีดีฯ รู้ว่ารัฐบาลส่งร่าง พ.ร.บ. เทศบาลมายังกรมร่างกฎหมาย แต่ปรีดีฯ ปิดบังผู้ก่อการ ไว้มิให้รู้ เพราะเกรงว่าถ้าผู้ก่อการฯ คนอื่นรู้ ก็จะพอใจกฎหมายนั้น แล้วไม่ร่วมเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ปรีดีฯ ขออ้างหลักฐานว่าปรีดีฯ ไม่มีทางปิดข่าวเรื่อง พ.ร.บ. เทศบาลนั้น เพราะเป็นเรื่องเปิดเผยที่คนไทยจำนวนไม่น้อยก็รู้ แม้หนังสือพิมพ์รายวัน เช่น บางกอกการเมืองฉบับ ๒๖ พฤษภาคม ๒๔๗๔ ก็ลงพิมพ์จำหน่ายแพร่หลาย ดังต่อไปนี้

“ถ้าใช้เทศบาลไม่รัฐบาลก็พลเมืองจะแย่
จึงลือกันหนาหูว่าเทศบาลออกไม่ได้แน่
เกี่ยวด้วยเศรษฐกิจตกต่ำและกำลังพลเมืองที่จะเสียภาษี

ตามข่าวที่เราได้นำมาลงแล้วถึงเรื่องร่างพระราชบัญญัติเทศบาล ซึ่งผู้แทนของเราได้เรียนถามพระยาราชนุกูลฯ ปลัดทูลฉลองกระทรวงมหาดไทย และได้คำจากเลขานุการของพระยาราชนุกูลว่า ร่างพระราชบัญญัติเทศบาล กระทรวงมหาดไทยได้ส่งไปยังกรมราชเลขาธิการทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อทรงพระราชวินิจฉัยต่อไปนานแล้ว และซึ่งพอเรานำลงพิมพ์ รุ่งขึ้นก็ได้รับจดหมายว่าความนั้นคลาดเคลื่อน คือ เลขานุการพระยาราชนุกูลมิได้บอกยืดยาวเช่นนั้น บอกเพียงว่าได้ส่งพ้นกระทรวงมหาดไทยไปแล้วนั้น

เรามีความยินดีที่จะยืนยันข่าวเรื่องนี้ของเราอีกครั้งหนึ่งว่า ร่างพระราชบัญญัติเทศบาลนี้กระทรวงมหาดไทยได้ส่งไปยังกรมราชเลขาธิการ (ซึ่งเปลี่ยนฐานะนามเป็นกระทรวงมุรธาธรแล้ว) เป็นเวลานานหนักหนาแล้ว และกรมราชเลขาธิการได้นำทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อทรงราชวินิจฉัยแล้ว ต่อมาโปรดเกล้าฯ ให้ส่งร่างไปยังกรมร่างกฎหมายเพื่อพิจารณาเทียบเคียงหลักกฎหมายชนิดนี้ซึ่งมีอยู่ ณ นานาประเทศชั้นหนึ่งก่อน

เราได้ทราบว่า กรมร่างกฎหมายได้ตรวจร่างเทศบาลเรียบร้อยและได้ส่งกลับคืนไปยังกระทรวงมุรธาธรประมาณสักเดือนหนึ่งได้แล้ว แต่ต่อจากนั้นจะไปอยู่ที่ใดข่าวยังเงียบอยู่

อย่างไรก็ดี มีข่าวลือกันหนาหูเต็มที ว่าอย่างไรเสียพระราชบัญญัติเทศบาลจะออกไม่ได้เป็นเด็ดขาด ในระหว่างความยุ่งยากทางเศรษฐกิจนี้ เพราะรายได้จากผู้เสียภาษีแก่เทศบาลจะกระทบกระเทือนไปถึงรัฐบาลอย่างน่าวิตกทีเดียว”

ทั้งนี้แสดงว่าประชาชนไทยและหนังสือพิมพ์สมัยนั้นไม่พอใจ พ.ร.บ. เทศบาลตามที่รัฐบาลส่งมาให้กรมร่างกฎหมายพิจารณาว่าเป็นกฎหมายที่จะเก็บภาษีราษฎรให้หนักขึ้น

หมายเหตุ :

• ปรัตยุบัน. [ปฺรัด-ตะ-ยุ-บัน] มีความหมายเดียวกับคำว่า “ปัจจุบัน” ซึ่ง “ปรัตยุบัน” เป็นคำไทยโบราณที่ได้เลิกใช้ไปแล้ว แต่ในบทความนี้คงอักขรวิธีสะกดเดิมตามเอกสารชั้นต้นของนายปรีดี พนมยงค์  
• ตั้งชื่อบทความใหม่ โดยกองบรรณาธิการ
• เอกสารอื่นๆ คงอักขรวิธีสะกดเดิมตามเอกสารชั้นต้น

เอกสารชั้นต้น :

• เอกสารราชการสำเนาจดหมายของเสนาบดียุติธรรม ๒ ฉบับ เรื่องการร่างพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๗๓

ที่มา : ปรีดี พนมยงค์, “บันทึกฉบับ ๖ มีนาคม ๒๕๒๖ ของนายปรีดี พนมยงค์ เรื่อง ตอบคำถามบางประการของนิสิตนักศึกษา”, ใน แนวความคิดประชาธิปไตย ของ ปรีดี พนมยงค์. (กรุงเทพฯ: เรือนแก้วการพิมพ์, 2535), น. 50-55.

---

[1] หากในท้ายที่สุดร่างพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๗๓ ก็มิได้มีการประกาศใช้ราชกิจจานุเบกษาใช้บังคับเป็นพระราชบัญญัติเทศบาลฯ ฉบับนี้ในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์