Focus
- การร่างกฎหมายในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ รับผิดชอบโดยกรมร่างกฎหมาย กระทรวงยุติธรรม มีกรรมการร่างกฎหมายเป็นผู้บังคับบัญชา และมีเจ้าหน้าที่ฝ่ายธุรการคือ เลขานุการ 1 คน กับผู้ช่วยเลขานุการ (ในช่วงก่อนอภิวัฒน์ 24 มิถุนายน 2475 นายปรีดี พนมยงค์ เป็นผู้ช่วยเลขานุการ)
- ความล่าช้าในการพิจารณาร่าง พ.ร.บ. เทศบาลของกระทรวงยุติธรรม เมื่อ พ.ศ. 2475 เนื่องจากมีปัญหาบางประการ อาทิ กระทรวงต่างประเทศ ไม่เห็นด้วยกับการให้ชาวต่างชาติ (เช่น คนจีน) มีสิทธิในการเลือกหรือเป็นเทศมนตรี แต่ควรให้สิทธิแก่เฉพาะคนพื้นเมือง (คนสัญชาติไทย) เท่านั้น การต้องให้ที่ปรึกษาชาวต่างชาติของประเทศที่มีอำนาจพิเศษทางศาลให้ความเห็นชอบ ซึ่งต้องใช้เวลาในการตรวจสอบและแปลกฎหมายไทยเป็นภาษาต่างประเทศ การต้องใช้เวลาเปรียบเทียบกับกฏหมายประเทศอื่นๆ การต้องใช้เวลาคิดศัพท์เทคนิคทางกฎหมาย และความล่าช้าเพราะมีกฎหมายอื่นๆ หลายฉบับที่ต้องพิจารณาตามความสำคัญเร่งด่วน
- นายปรีดีไม่ได้ปิดบังคณะราษฎรถึงสาระของร่าง พ.ร.บ. เทศบาล อันจะทำให้คณะราษฎร เมื่อเห็นว่ามีร่างกฎหมายนี้แล้ว ก็จะไม่เข้าร่วมเปลี่ยนแปลงการปกครอง เพราะเรื่องนี้มีการเปิดเผยโดยหนังสือพิมพ์อยู่แล้ว
๒.๑ อาจารย์ประวัติศาสตร์, อาจารย์รัฐศาสตร์, อาจารย์กฎหมายรัฐธรรมนูญทราบหรือควรทราบดังต่อไปนี้
(๑) กฎหมายเทศบาลนั้นเป็นกฎหมายปกครองท้องถิ่น (Administrative Law on local government) ฉะนั้น ในประเทศฝรั่งเศสและอีกหลายอารยะประเทศซึ่งสอนกฎหมายและระเบียบเทศบาลไว้ในวิชาที่เรียกว่า “กฎหมายปกครอง” (droit administratif) มิใช่ในวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญเพราะกฎหมายเทศบาลมิใช่รัฐธรรมนูญ
(๒) กรมร่างกฎหมายก่อนอภิวัฒน์ ๒๔ มิถุนายน นั้น เป็นกรมที่ขึ้นตรงกับเสนาบดีกระทรวงยุติธรรม โดยมีกรรมการร่างกฎหมายเป็นผู้บังคับบัญชา และมีเจ้าหน้าที่ฝ่ายธุรการคือ เลขานุการ ๑ คน กับผู้ช่วยเลขานุการซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่รับคำสั่งจากเสนาบดีและกรรมการร่างกฎหมาย มิใช่เป็นผู้บังคับบัญชา เสนาบดีและคณะกรรมการร่างกฎหมาย
ร่างกฎหมายใดที่ส่งมายังกระทรวงยุติธรรมเพื่อส่งต่อมายังกรมร่างกฎหมายนั้น เสนาบดีเป็นผู้สั่งให้นำเรื่องใดเข้าระเบียบวาระก่อนและหลัง มิใช่เลขาหรือผู้ช่วยเลขาฯ เป็นผู้มีอำนาจจัดระเบียบวาระการประชุมตามความพอใจของตน
(๓) ก่อนอภิวัฒน์ ๒๔ มิถุนายน ปรีดีฯ มีตำแหน่งเพียงเป็น “ผู้ช่วยเลขานุการ” อยู่ใต้บังคับบัญชาของ “เลขานุการ” จึงต่างกับที่บางคนโฆษณาให้นิสิตนักศึกษาประพฤติผิดระเบียบราชการโดยผู้น้อยมีอำนาจทำงานข้ามหน้าผู้ใหญ่ได้ซึ่งเสียวินัยข้าราชการ
(๔) กระทรวงมหาดไทยเป็นฝ่ายที่ส่งร่าง พ.ร.บ. เทศบาลมายังกระทรวงยุติธรรมเมื่อ พ.ศ. ๒๔๗๔ ปรีดีฯ ในฐานะผู้ช่วยเลขานุการกรมร่างกฎหมายทราบว่ามีร่าง พ.ร.บ. เทศบาลส่งต่อมาจนถึงกรมร่างกฎหมาย แต่กฎหมายที่คั่งค้างอยู่ที่กรมร่างกฎหมายมีมากมายหลายฉบับ เสนาบดีจึงเป็นผู้กำหนดให้นำฉบับใดพิจารณาก่อนและหลัง โดยเฉพาะ พ.ร.บ. เทศบาลนั้นเกิดปัญหาเนื่องจากกรมหมื่นเทววงศ์วโรทัยได้ทรงมีความเห็นคัดค้านไว้ตามหนังสือที่ ก. ๔๕๖/๑๘,๙๒๑ ถึงราชเลขาธิการขอให้นำความกราบบังคมทูล มีความตอนหนึ่งดังต่อไปนี้
“ความเห็นของกระทรวงต่างประเทศที่จะคัดค้านหลักการบางแห่งในร่างพระราชบัญญัติมีดังนี้คือ เทศบาลที่จัดตั้งขึ้นโดยอาศัยพระราชบัญญัตินั้นมีสภามนตรีซึ่งบุคคลที่พำนักอยู่ในเขตนั้นเลือกตั้งขึ้นเป็นผู้ควบคุม และไม่มีบทบังคับจำกัดสิทธิในการเลือกหรือเป็นเทศมนตรีให้แก่เฉพาะคนพื้นเมือง ไม่ว่าบุคคลใดสักแต่ว่าได้ตั้งภูมิลำเนาอยู่ในกรุงสยามไม่น้อยกว่า ๑๕ ปี และมีทรัพย์อันมีค่าที่จะเก็บจังกอบของเทศบาลได้ ฯลฯ ตามความในมาตรา ๑๙ และ ๒๐ แล้วเป็นผู้เลือกและเป็นเทศมนตรีได้ทั้งนั้น หลักการนี้ประเทศที่เป็นเอกราชย่อมไม่ใช้กันเลย ทั้งเป็นภัยแก่กรุงสยามโดยเฉพาะ ด้วยสิทธิทางการเมืองนั้นรัฐบาลย่อมไม่ให้แก่ใครนอกจากคนพื้นเมือง ในกรุงสยามตามจังหวัดและเมืองมีบุคคลที่เป็นจีนอยู่เป็นจำนวนมาก และในจำนวนนั้นคงจะมีจีนหลายคนที่จะเป็นผู้เลือกและเป็นเทศมนตรีได้ ตามเกณฑ์ที่มีทรัพย์ และมีภูมิลำเนาในกรุงสยามไม่น้อยกว่า ๑๕ ปี ตามบทบังคับในมาตรา ๑๙ และ ๒๐ แห่งร่างพระราชบัญญัติ ผลที่จะได้รับก็คืออนุญาตให้คนต่างด้าวซึ่งมีความสวามิภักดิ์ต่อประเทศอื่นมามีอำนาจใหญ่ในกิจการของเทศบาลกรุงสยาม บางแห่งอาจมีอำนาจควบคุมกิจการเทศบาลอย่างสมบูรณ์ เช่นกับที่มณฑลภูเก็ตเป็นต้น ซึ่งมีคนต่างด้าวตั้งภูมิลำเนาอยู่เป็นจำนวนมาก ในปรัตยุบันนี้ จีนมีภูมิลำเนาอยู่ในกรุงสยามเป็นจำนวนมาก ทั้งอำนาจทางเศรษฐกิจก็อยู่ในมือเขาเกือบทั้งหมดแล้ว ฉะนั้นถ้าฝ่ายเราจะออกพระราชบัญญัติตามหลักการที่กล่าวข้างบนนี้ก็เท่ากับเราให้อำนาจในการเมืองแก่จีนด้วย
เท่าที่กระทรวงการต่างประเทศทราบ ดูเหมือนมีน้อยรายที่อนุญาตให้คนต่างด้าวและคนพื้นเมืองมีสิทธิในการเลือก จะมีอยู่ก็แต่เทศบาลของเมืองขึ้น เช่นกับ ฮ่องกง, พม่า, สิงคโปร์, เซี่ยงไฮ้, และมนิลา เป็นต้น แต่ลักษณะการของเมืองเหล่านี้ผิดกับที่เป็นอยู่ในกรุงสยามเป็นอีกมาก”
(๕) สมัยก่อนอภิวัฒน์ ๒๔ มิถุนายน นั้น สยามถูกผูกมัดจากจักรวรรดินิยมหลายประเทศในการต้องจ้างที่ปรึกษามาประจำทำงาน และโดยเฉพาะการร่างประมวลกฎหมายและกฎหมายสำคัญที่จะใช้บังคับต่างด้าวด้วยนั้น จะต้องให้ประเทศที่มีอำนาจพิเศษทางศาลทราบไว้ และแก้ไขข้อท้วงติงให้เป็นที่พอใจของเขา เขาจึงจะใช้กฎหมายไทยนั้นๆ ต่อศาลกงสุลของเขาได้ เพราะฉะนั้นรัฐบาลสยามจึงต้องจ้างชาวฝรั่งเศสหลายคนเป็นที่ปรึกษาในการร่างกฎหมาย
การพิจารณาร่างกฎหมายแต่ละฉบับยุ่งยากมาก เพราะที่ปรึกษาชาวฝรั่งเศสก็ไม่รู้ภาษาไทย แต่รู้ภาษาอังกฤษ ส่วนกรรมการฝ่ายไทยชั้นผู้ใหญ่เวลานั้น ก็รู้ภาษาอังกฤษแต่ไม่รู้ภาษาฝรั่งเศส ฉะนั้นร่างกฎหมายที่เป็นภาษาไทยส่งมาถึงกรมร่างกฎหมายนั้น กรมร่างกฎหมายก็ต้องแปลเป็นภาษาอังกฤษเพื่อให้ฝ่ายฝรั่งเศสและฝ่ายไทยพิจารณาได้ การพิจารณาก็ทำกันอย่างละเอียด ๓ วาระ ภาษาอังกฤษเสร็จแล้วจึงแปลฉบับภาษาอังกฤษที่ตกลงเป็นวาระสุดท้ายนั้นเป็นภาษาไทย และฝ่ายไทยตรวจฉบับภาษาไทยอีก ๓ วาระ จึงต้องประสบปัญหาเกี่ยวกับการคิดศัพท์เทคนิคในทางกฎหมายขึ้นใหม่อีกหลายศัพท์ จึงไม่อาจทำอย่างลวกๆ หรือสุกเอาเผากิน บางศัพท์ก็ต้องไปขอให้พระผู้ใหญ่ที่มีความรู้ภาษาบาลีและอังกฤษช่วยคิดค้นให้
๒.๒ การที่ต้องยืดเวลาพิจารณาร่าง พ.ร.บ. เทศบาล ปรากฏตามสำเนาจดหมายของเสนาบดียุติธรรม ๒ ฉบับต่อไปนี้
เอกสารราชการสำเนาจดหมายของเสนาบดียุติธรรม ๒ ฉบับ
เรื่องการร่างพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๗๓[1]
กระทรวงยุตติธรรม
ที่ ๖๐/๑๓๒๘
วันที่ ๑๕ สิงหาคม พุทธศักราช ๒๔๗๕
เรียนมหาเสวกเอกเจ้าพระยามหิธร ราชเลขาธิการ
ตามหนังสือที่ ๙๔/๒๒๘๗ ลงวันที่ ๑๒ เดือนนี้ ขอทราบว่ากรมร่างกฎหมายได้ดำเนิรการพิจารณาตรวจทำบันทึกความเห็นในส่วนหลักการแห่งพระราชบัญญัติเทศบาลไปได้เพียงใดนั้น ได้รับทราบแล้ว
เรื่องนี้ กรมร่างกฎหมายได้รับร่างพระราชบัญญติเทศบาล ฉะบับภาษาไทยและภาษาอังกฤษจากกระทรวงมหาดไทย เมื่อวันที่ ๒๑ เมษายน พ.ศ. ๒๔๗๔ และได้นำเสนอกรรมการกรมร่างกฎหมายแล้วตั้งแต่วันที่ ๒๔ เมษายน พ.ศ. ๒๔๗๔ เวลานี้กรรมการกำลังตรวจพิจารณาเรื่องเทียบเคียงกับบทกฎหมายประเทศอื่นๆ
อนึ่งเนื่องแต่ที่ได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้กรมร่างกฎหมายพิจารณาเทียบเคียงหลักการเรื่องนี้กับกฎหมายประเทศที่เป็นอิสสระ เช่นฝรั่งเศสและญี่ปุ่นด้วย กระทรวง ยุตติธรรมจึ่งได้ขอให้กระทรวงการต่างประเทศช่วยจัดหาบทกฎหมายญี่ปุ่นเพื่อประกอบการพิจารณา กระทรวงการต่างประเทศได้แจ้งมาโดยหนังสือที่ ก. ๑๖/๖๙๕๖ ลงวันที่ ๖ สิงหาคม พ.ศ. ๒๔๗๔ ว่า กฎหมายในเรื่องนี้มีแต่เป็นภาษาญี่ปุ่น ถ้าจะจัดการแปลออกเป็นภาษาต่างประเทศจะกินเวลาประมาณ ๔ เดือน ข้าพเจ้าได้ตอบตกลงไปในเรื่องคำแปลนี้แล้ว
ควรมิควรแล้วแต่จะโปรด
พระยาจินดาภิรมย์
เสนาบดีกระทรวงยุติธรรม
![](/sites/default/files/2024/2024-03/2024-03-28-001-01.jpg)
กระทรวงยุตติธรรม
ที่ ๑๖๔/๓๕๓๑
วันที่ ๒๕ มีนาคม พุทธศักราช ๒๔๗๔
เรียนมหาเสวกเอกท่านเจ้าพระยามหิธร ราชเลขาธิการ
ตามหนังสือที่ ๒๒๓/๗๐๕๐ ลงวันที่ ๒๒ เดือนนี้ ดำเนิรกระแสพระบรมราชโองการสอบถามมาว่า ร่างพระราชบัญญัติเทศบาลได้ดำเนิรไปเพียงใดนั้น พระเดชพระคุณเป็นล้นเกล้าฯ หาที่สุดมิได้
เรื่องนี้ได้รับรายงานจากกรมร่างกฎหมายว่า กรรมการกรมร่างกฎหมายได้ตรวจ พิจารณาร่างพระราชบัญญัติ และทำการศึกษากฎหมายของประเทศอื่นๆ เปรียบเทียบไว้บ้างแล้ว แต่ยังมิทันมีโอกาสประชุมปรึกษาหารือกัน ก็เผอิญต้องตรวจพิจารณาและร่างพระราชบัญญัติหลายฉะบับกันเกี่ยวกับเรื่องภาษีอากรซึ่งต้องทำเป็นการด่วน จำเป็นต้องระงับเรื่องนี้ไว้จนกว่าจะทำร่างพระราชบัญญัติภาษีอากรให้เสร็จเสียก่อน จึงจะดำเนิรการต่อไป
ถ้ามีโอกาสอันสมควรขอได้โปรดนำความกราบบังคมทูลพระกรุณาทราบฝ่าละอองธุลีพระบาท
ควรมิควรสุดแล้วแต่จะทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ
เจ้าพระยาศรีธรรมาธิเบศ
เสนาบดีกระทรวงยุตติธรรม
![](/sites/default/files/2024/2024-03/2024-03-28-001-02.jpg)
๒.๓ มีผู้ปราศจาก “หิริโอตตัปปะ” ได้ปั้นแต่งเรื่องว่าปรีดีฯ รู้ว่ารัฐบาลส่งร่าง พ.ร.บ. เทศบาลมายังกรมร่างกฎหมาย แต่ปรีดีฯ ปิดบังผู้ก่อการ ไว้มิให้รู้ เพราะเกรงว่าถ้าผู้ก่อการฯ คนอื่นรู้ ก็จะพอใจกฎหมายนั้น แล้วไม่ร่วมเปลี่ยนแปลงการปกครอง
ปรีดีฯ ขออ้างหลักฐานว่าปรีดีฯ ไม่มีทางปิดข่าวเรื่อง พ.ร.บ. เทศบาลนั้น เพราะเป็นเรื่องเปิดเผยที่คนไทยจำนวนไม่น้อยก็รู้ แม้หนังสือพิมพ์รายวัน เช่น บางกอกการเมืองฉบับ ๒๖ พฤษภาคม ๒๔๗๔ ก็ลงพิมพ์จำหน่ายแพร่หลาย ดังต่อไปนี้
“ถ้าใช้เทศบาลไม่รัฐบาลก็พลเมืองจะแย่
จึงลือกันหนาหูว่าเทศบาลออกไม่ได้แน่
เกี่ยวด้วยเศรษฐกิจตกต่ำและกำลังพลเมืองที่จะเสียภาษี
ตามข่าวที่เราได้นำมาลงแล้วถึงเรื่องร่างพระราชบัญญัติเทศบาล ซึ่งผู้แทนของเราได้เรียนถามพระยาราชนุกูลฯ ปลัดทูลฉลองกระทรวงมหาดไทย และได้คำจากเลขานุการของพระยาราชนุกูลว่า ร่างพระราชบัญญัติเทศบาล กระทรวงมหาดไทยได้ส่งไปยังกรมราชเลขาธิการทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อทรงพระราชวินิจฉัยต่อไปนานแล้ว และซึ่งพอเรานำลงพิมพ์ รุ่งขึ้นก็ได้รับจดหมายว่าความนั้นคลาดเคลื่อน คือ เลขานุการพระยาราชนุกูลมิได้บอกยืดยาวเช่นนั้น บอกเพียงว่าได้ส่งพ้นกระทรวงมหาดไทยไปแล้วนั้น
เรามีความยินดีที่จะยืนยันข่าวเรื่องนี้ของเราอีกครั้งหนึ่งว่า ร่างพระราชบัญญัติเทศบาลนี้กระทรวงมหาดไทยได้ส่งไปยังกรมราชเลขาธิการ (ซึ่งเปลี่ยนฐานะนามเป็นกระทรวงมุรธาธรแล้ว) เป็นเวลานานหนักหนาแล้ว และกรมราชเลขาธิการได้นำทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อทรงราชวินิจฉัยแล้ว ต่อมาโปรดเกล้าฯ ให้ส่งร่างไปยังกรมร่างกฎหมายเพื่อพิจารณาเทียบเคียงหลักกฎหมายชนิดนี้ซึ่งมีอยู่ ณ นานาประเทศชั้นหนึ่งก่อน
เราได้ทราบว่า กรมร่างกฎหมายได้ตรวจร่างเทศบาลเรียบร้อยและได้ส่งกลับคืนไปยังกระทรวงมุรธาธรประมาณสักเดือนหนึ่งได้แล้ว แต่ต่อจากนั้นจะไปอยู่ที่ใดข่าวยังเงียบอยู่
อย่างไรก็ดี มีข่าวลือกันหนาหูเต็มที ว่าอย่างไรเสียพระราชบัญญัติเทศบาลจะออกไม่ได้เป็นเด็ดขาด ในระหว่างความยุ่งยากทางเศรษฐกิจนี้ เพราะรายได้จากผู้เสียภาษีแก่เทศบาลจะกระทบกระเทือนไปถึงรัฐบาลอย่างน่าวิตกทีเดียว”
ทั้งนี้แสดงว่าประชาชนไทยและหนังสือพิมพ์สมัยนั้นไม่พอใจ พ.ร.บ. เทศบาลตามที่รัฐบาลส่งมาให้กรมร่างกฎหมายพิจารณาว่าเป็นกฎหมายที่จะเก็บภาษีราษฎรให้หนักขึ้น
หมายเหตุ :
- ปรัตยุบัน. [ปฺรัด-ตะ-ยุ-บัน] มีความหมายเดียวกับคำว่า “ปัจจุบัน” ซึ่ง “ปรัตยุบัน” เป็นคำไทยโบราณที่ได้เลิกใช้ไปแล้ว แต่ในบทความนี้คงอักขรวิธีสะกดเดิมตามเอกสารชั้นต้นของนายปรีดี พนมยงค์
- ตั้งชื่อบทความใหม่ โดยกองบรรณาธิการ
- เอกสารอื่นๆ คงอักขรวิธีสะกดเดิมตามเอกสารชั้นต้น
เอกสารชั้นต้น :
- เอกสารราชการสำเนาจดหมายของเสนาบดียุติธรรม ๒ ฉบับ เรื่องการร่างพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๗๓
ที่มา : ปรีดี พนมยงค์, “บันทึกฉบับ ๖ มีนาคม ๒๕๒๖ ของนายปรีดี พนมยงค์ เรื่อง ตอบคำถามบางประการของนิสิตนักศึกษา”, ใน แนวความคิดประชาธิปไตย ของ ปรีดี พนมยงค์. (กรุงเทพฯ: เรือนแก้วการพิมพ์, 2535), น. 50-55.
[1] หากในท้ายที่สุดร่างพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๗๓ ก็มิได้มีการประกาศใช้ราชกิจจานุเบกษาใช้บังคับเป็นพระราชบัญญัติเทศบาลฯ ฉบับนี้ในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์