รัฐสภาและคณะรัฐมนตรีอังกฤษ

ศาสตราจารย์ดิเรก ชัยนาม

ศาสตราจารย์ดิเรก ชัยนาม และภริยา

รัฐสภาและคณะรัฐมนตรีอังกฤษ แสดงที่กรมโฆษณาการ เมื่อ พ.ศ. ๒๔๘๓

ข้าพเจ้าได้รับปากกับท่านอธิบดีกรมโฆษณาการมานานแล้วว่าจะมาแสดงปาฐกถาให้ครั้งหนึ่ง บัดนี้โอกาสพออํานวยให้ ท่านอธิบดีฯ จึงกําหนดให้ข้าพเจ้ามาแสดง ณ วันนี้ ซึ่งข้าพเจ้ารู้สึกเป็นเกียรติยศเป็นอย่างมาก ข้าพเจ้าได้ใช้เวลา พยายามตรึกตรองอยู่ไม่น้อย ว่าจะเลือกเรื่องใดจึงจะเหมาะแก่สภาพการณ์ของประเทศเราในขณะนี้ คิดขึ้นได้ว่า ในเวลานี้ประเทศเราได้มีการปกครองตามระบอบรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นระบอบใหม่สําหรับเรา ก็ระบอบเช่นว่านี้ ประเทศใดเล่าที่เป็นเจ้าของแบบดั้งเดิม ท่านทั้งหลายคงทราบแล้ว ว่าประเทศอังกฤษเป็นประเทศที่ได้ชื่อว่ามารดาของรัฐสภาฯ ทั้งหลาย ทั้งนี้เพราะทุกประเทศในพิภพนี้ที่มีการปกครองตามระบอบรัฐธรรมนูญ ได้นําวิธีของอังกฤษไปใช้แทบทั้งสิ้น เป็นแต่ไปดัดแปลงเพื่อให้เหมาะสมแก่ความต้องการของประเทศตนเท่านั้น

ฉะนั้นการที่จะนําเรื่องรัฐสภาฯ และคณะรัฐมนตรีอังกฤษ ซึ่งข้าพเจ้าได้พยายามศึกษาและได้มีโอกาสไปเห็นมาบ้างมากล่าวก็คงจะเป็นการเหมาะแก่กาละเป็นแน่ อย่างไรก็ดี ข้าพเจ้า ต้องขอประทานอภัยจากท่านผู้มีความรู้ทั้งหลาย หากข้อความที่ข้าพเจ้าจะแสดงต่อไปนี้ ผิดพลาดหรือบกพร่องประการใด โดยขอให้นึกถึงเจตนาดีของข้าพเจ้าในข้อนี้

ข้าพเจ้าจะเริ่มกล่าวถึงรัฐสภาฯ อังกฤษก่อน กล่าวถึงคณะรัฐมนตรีภายหลัง รัฐสภาอังกฤษ (Parliament) ต่างกับของเราซึ่งมีสภาเดียว คือ เขามีสองสภาฯ เรียกว่า House of Lords (สภาขุนนาง) และ House of Commons (สภาสามัญ) สภาขุนนาง สภาขุนนางประกอบด้วยสมาชิก 5 ประเภท ด้วยกัน คือ

๑) พระบรมวงศานุวงศ์

๒) ขุนนางซึ่งมียศสืบต่อ กันทางทายาท

๓) ขุนนางผู้แทนฝ่ายสก๊อต (Scottish Repre sentative Peers)

๔) ขุนนางผู้แทนฝ่ายไอริช (Irish Repr esentative Peers)

๕) Law Lords อีกนัยหนึ่ง ผู้พิพากษา ที่ดํารงตําแหน่งเทียบขุนนาง และ

๖) Lords spiritual (คือขุนนางฝ่ายนักพรต) สตรีที่มียศเป็นขุนนาง มาเป็นสมาชิก

แห่งขุนนางไม่ได้ เคยมีผู้เสนอร่างพระราชบัญญัติเพื่อให้สตรีที่เป็นขุนนางเข้าเป็นสมาชิกได้ แต่สภาขุนนางไม่ยอมผ่านพระราชบัญญัติ พระบรมวงศ์ที่มีสิทธิ์ได้เป็นสมาชิกของสภาขุนนางได้ ไม่ใช่ในฐานเป็นเจ้า แต่ฐานดํารงตําแหน่งขุนนาง เช่น ตัวอย่าง Duke of Windsor เมื่อครั้งดํารงพระอิสริยยศเป็น Prince of Wales พระองค์ทรงมียศขุนนาง คือ Duke of Cornwall อีกด้วย จึงทรงเป็นสมาชิกของสภาขุนนางในฐานเป็น Duke อย่างไรก็ดีพระบรมวงศานุวงศ์เหล่านี้เสด็จไปประชุมน้อยครั้งที่สุด ขุนนางซึ่งมียศสืบต่อทางทายาทนั้น ขุนนางเหล่านี้ได้แก่ Duke, Marquis, Earl, Viscount และ Baron การตั้งขุนนางให้มียศต่าง ๆ กันดังกล่าวแล้วอาจตั้งได้ ไม่มีจํานวนจํากัดและทุกเมื่อโดยนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ถวายความเห็นและต้องทาบทามเจ้าตัวก่อน แต่มีประเพณีแปลก คือ เมื่อ ทรงตั้งแล้วลาออกไม่ได้ทายาทก็ต้องรับเป็นแทนจะปฏิเสธไม่ได้ เมื่อปี พ.ศ. ๑๙๑๙ บิดาของหลอดแอสเธอร์ถึงแก่กรรมหลอด แอซเธอร์เวลานั้นยังเป็นสมาชิกอยู่ในสภาสามัญจึงไม่ยอมสืบสกุลแทนบิดา แต่ก็ไม่สําเร็จ ในที่สุดต้องขาดจากสภาสามัญไปเป็นสมาชิกสภาขุนนาง โดยปกติมักจะทรงตั้งผู้ที่เคยเป็นนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงหรือข้าราชการที่สําคัญ ซึ่งรับราชการมาด้วยความเรียบร้อยและทําคุณประโยชน์ให้แก่ประเทศอย่างมาก

ผู้ที่จะได้ทรงตั้งให้เป็นขุนนางย่อมได้รับโอกาสให้เลือกนามได้และผู้นั้นมักเลือกตําบลซึ่งตนมีความ เกี่ยวข้องอยู่ด้วย เช่น เซอร์ เอฟ. อี. สมิทเมื่อได้รับแต่งตั้งเป็น เอิร์ล ได้เลือกนามเบอเกนเฮด เพราะว่าเป็นผู้แทนราษฎร จังหวัดเบอเกินเฮด นายแสตนเลย์ บอลด์วิน นายกรัฐมนตรี ซึ่งออกไปก่อนหน้านายแชมเบอร์เลนเลือกชื่อจังหวัด Bewdley เพราะเคยเป็นผู้แทนราษฎร จังหวัด Bewdley จึงมีนามว่า Earl Baldwin of Bewdley ขุนนางผู้แทนฝ่ายสก๊อต ในสก๊อตแลนด์ มีขุนนางซึ่งสืบทายาทมาตั้งแต่ครั้งสก๊อตแลนด์ยังเป็นอิสระอยู่มาก ฉะนั้น การที่จะเข้ามานั่งในสภาขุนนางทั้งหมด จึงเป็นไปไม่ได้ จึงได้มีข้อตกลงให้เลือกตั้งมาเป็นสมาชิก ได้ ๑๖ คน ทุกคราวที่มีสภาฯ ใหม่ สําหรับขุนนางผู้แทนฝ่ายไอริชก็เลือกตั้งมา แต่เป็นอยู่ตลอดชีวิต มีจํานวน ๒๘ คนด้วยกัน แต่ตั้งแต่ ปี ค.ศ. ๑๙๒๒ จํานวนได้ลดลงมาหลายท่านโดยไม่มีการเลือกตั้งเพิ่มเติม ผู้พิพากษาที่ดํารงตําแหน่งบางตําแหน่ง เข้า มาเป็นสมาชิกของสภาขุนนางด้วย เพราะสภาขุนนางมีหน้าที่เป็นศาลสูงสุดของประเทศด้วย

ผู้พิพากษาเหล่านี้ได้แก่ Lord Chancellor จะเรียกว่า ประธานศาลสูงสุดก็เห็นจะได้ Lord Chief Justice และ Lords of Appeal in Ordinary ขุน นางฝ่ายนักพรต (Lords Spiritual) นั้นมีอยู่ ๒๖ ท่านด้วยกัน ได้แก่ Archbishops แห่ง Canterbury และ York และ บิชอปแห่งจังหวัดอื่น ๆ อีก ๒๔ ท่าน มีข้อสังเกตคือขุนนาง ๆ ฝ่ายนักพรตนี้สืบทายาทกันไม่ได้ต้องเลือกตั้งใหม่เมื่อองค์ใดถึงแก่มรณภาพ

สมาชิกแห่งสภาขุนนางจะไปออกเสียงเลือกตั้งสมาชิกสภาสามัญไม่ได้ ทั้งจะไปสมัครรับเลือกตั้งก็ไม่ได้ สภาขุนนางใช้ที่ประชุมที่ Westminster ซึ่งอยู่ติดต่อกับสภาสามัญ และประชุมในสมัยประชุมเดียวกันกับสภาสามัญ แต่การนัดวันประชุมหรือเลื่อนประชุมอาจแตกต่างกันได้

ประธานสภาขุนนางได้แก่ผู้ดํารงตําแหน่ง Lord Chancellor ดังกล่าวแล้วข้าง ต้น ผู้ที่จะดํารงตําแหน่งนี้ จะเป็นได้โดยคําแนะนําของคณะ รัฐมนตรี การประชุมมักประชุมทุกวันอังคาร วันพุธ และ วันพฤหัสบดีเป็นปกติ เว้นแต่จะมีงานด่วน สมาชิกมีประมาณ ๗๐๐ คน แต่โดยปกติมาประชุมกัน ๔๐ คนเท่านั้น เว้นแต่มีเรื่องสําคัญ องค์ประชุมต้องการเพียง ๓ นาย แต่ถ้าจะประชุมผ่านพระราชบัญญัติแล้ว

ต้องมีสมาชิกมาประชุมอย่างน้อย นาย สภาขุนนางนอกจากมีหน้าที่พิจารณาร่างพระราชบัญญัติ ต่าง ๆ ซึ่งสภาสามัญได้ลงมติให้เสนอขึ้นมา หรือร่างพระราช บัญญัติที่สามารถเสนอในสภาขุนนางได้ทีเดียวแล้ว ยังมีหน้าที่ พิเศษอีก ๓ ประการ คือ

๑) ทําหน้าที่ศาลยุติธรรมสําหรับ พิจารณาคดีซึ่งสมาชิกในสภาขุนนางถูกกล่าวหา ๒) ทําหน้าที่ ศาลสูงสุดในการพิจารณาคดีแพ่ง และอาญาบางเรื่อง

๓) พิจารณาในเรื่อง impeachment ซึ่งรัฐมนตรีผู้หนึ่งผู้ใดถูกกล่าวหาว่ากระทําผิดรัฐธรรมนูญแต่หน้าที่หลังนี้ปรากฏว่าไม่เคยมีเรื่องมานานแล้ว

และการเสนอร่างพระราชบัญญัติอาจเสนอในสภาขุนนางก่อน เสนอไปสภาสามัญได้ แต่เสนอพระราชบัญญัติว่าด้วยการเงิน ไม่ได้ ต้องผ่านทางสภาสามัญขึ้นมาก่อน ในทางปฏิบัติ มีพระราชบัญญัติน้อยฉบับที่พิจารณาในสภาขุนนางก่อน โดยปกติสภาขุนนางมักเห็นชอบด้วย พระราชบัญญัติที่สภาสามัญ ผ่านมา มี ๒-๓ ครั้งที่สภาขุนนางกับสภาสามัญเกิดขัดกันขึ้น คือใน ค.ศ. ๑๘๓๑ สภาสามัญได้เสนอร่างพระราชบัญญัติปฏิรูปการเลือกตั้งให้ดียิ่งขึ้นกับเมื่อปี ค.ศ. ๑๘๙๓ ร่างพระราชบัญญัติให้ไอร์แลนด์เริ่มปกครองตนเองได้บ้าง ซึ่งสภาขุนนางไม่ยอมผ่าน จนถึงรัฐบาลต้องถวายคําแนะนํา กษัตริย์ยุบสภาสามัญเพื่อเป็นการอุทธรณ์ต่อประชาชน

ในที่สุดให้พระมหาคนเก่าได้กลับเข้ามาอีก สภาขุนนางจึงยอมผ่านพระราชบัญญัติ ดังกล่าวแล้ว แต่การขัดกันครั้งที่สําคัญที่สุด คือเมื่อปี ค.ศ. ๑๙๐๙ ในปีนั้น นายลอยด์จอช เป็นรัฐมนตรีว่าการคลังใน คณะรัฐบาลลิเบอรัล ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติการเงินโดยมี หลักการเพิ่มภาษีใหม่จากที่ดิน เนื่องจากร่างพระราชบัญญัติ นี้จะกระทบพวกเจ้าของที่ดินเป็นอันมาก สภาขุนนางจึงไม่ยอม ผ่านร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ เป็นเหตุให้สภาสามัญเป็นเดือด เป็นแค้นมาก ถึงกับมีการลงมติว่า การที่สภาขุนนางทําเช่น เป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญและช่วงชิงเอกสิทธิของสภา

สามัญ แต่สภาขุนนางก็ยังคงยืนกราน นายกรัฐมนตรีจึงกราบบังคมทูลถวายคําแนะนําให้ยุบสภาฯ ผลแห่งการเลือกตั้งใหม่ คณะลิเบอรัลได้เข้ามาอีก สภาสามัญชุดใหม่ได้ลงมติให้เสนอ ร่างพระราชบัญญัติเดิมขึ้นไปอีกครั้งหนึ่ง ครั้งนี้สภาขุนนางจึงยอม

เนื่องจากเหตุการณ์ครั้งนี้คณะพรรคการเมืองลิเบอรัลจึงว่าจําเป็นจะต้องวางสิทธิ และหน้าที่ระหว่างสภาฯ ทั้งสอง นี้ให้ชัดเจนเสียที จึงได้เสนอร่างพระราชบัญญัติกําหนดอํานาจ สภาขุนนางต่อสภาสามัญโดยมีหลักการ คือ

๑) ถ้าสภาสามัญ ผ่านร่างพระราชบัญญัติว่า ด้วยการเงินแล้ว ให้ใช้บังคับเป็นกฎหมายได้ภาย หลัง ๑ เดือน แม้สภาขุนนางจะไม่เห็นชอบด้วย

๒) วางบทวิเคราะห์ศัพท์ว่าร่างพระราชบัญญัติการเงินนั้นคืออะไร และถ้ามีข้อโต้เถียงว่าร่างพระราชบัญญัติใดเป็นร่างพระราชบัญญัติการเงินหรือไม่ ให้ประธานสภาสามัญเป็น

๓) ร่างพระราชบัญญัติส่วนสาธารณะ (Public Bill) ใด (หมายความว่า ที่ไม่เกี่ยวกับเทศบาล) ถ้าสภาสามัญผ่านแล้วในการประชุม ๓ ครั้งติดกัน โดยมีระยะเวลาอย่างน้อย 5 ปี นับตั้งแต่ผ่านครั้ง ปีที่ ๑ กับครั้งสุดท้าย ให้ใช้บังคับเป็นกฎหมายได้

๔) อายุของสภาสามัญให้มีเพียง ๕ ปี แทนที่จะเป็น ๒ ปี

ร่างพระราชบัญญัตินี้สภาขุนนาง รู้สึกไม่ชอบ แต่ก็ไม่กล้าปฏิเสธ จึงขอแก้ไข แต่สภาสามัญคงยืนกราน ในที่สุดก็มีการยุบสภาอีกครั้งหนึ่ง รัฐบาลคณะลิเบอรัลชนะเข้ามาอีก และสภาสามัญก็ผ่านร่างพระราชบัญญัตินี้อีกครั้งหนึ่ง เมื่อเรื่องไปสู่สภาขุนนาง ปรากฏว่าในวันนั้นมีขุนนางที่ไม่เห็นด้วย ไม่มาประชุมเป็นอันมาก

ในที่สุดร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ ก็ได้ผ่านสภาขุนนางและ ประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไปสภาสามัญ (House of Commons) สภาสามัญประกอบ ด้วยสมาชิกซึ่งราษฎรเลือกตั้งขึ้นมา มีสมาชิกทั้งหมด ๖๑๕ นาย แต่ยกเว้น ๑๒ นาย ซึ่งไม่ใช่ราษฎรเลือกตั้ง แต่มหาวิทยาลัย ต่าง ๆ เลือกตั้งเป็นผู้แทนส่งเข้ามา การเป็นสมาชิกสภาสามัญ เขาถือว่าเป็นการได้รับเกียรติยศอย่างสูงมาก ฉะนั้นจึงมีผู้แข่งขันพยายามให้ได้รับเลือกตั้งกันมาก