ปรีดี พนมยงค์ กับการปกครองท้องถิ่นไทย

หมายเหตุ: บทความนี้เขียนขึ้นเพื่อประกอบการสัมมนาในหัวข้อเดียวกัน ในการสัมมนาทางวิชาการประจําปีเรื่อง “ปรีดี พนมยงค์ กับสังคมไทย” จัดโดยศูนย์ศึกษาการพัฒนาประชาธิปไตย แห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ณ ห้องประชุมชั้น 4 อาคารอเนกประสงค์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในระหว่างวันที่ 13-14 มกราคม 2542 

 

ความนํา 

บทความนี้เขียนขึ้นเพื่อต้องการจะอธิบายว่า ปรีดี พนมยงค์ กับการปกครองท้องถิ่นของประเทศไทย มีความสัมพันธ์ต่อกันอย่างลึกซึ้ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเชิงของแนวความคิด วาทกรรม และการวางรากฐานทางสถาบัน รวมทั้งกลไกทางการปกครอง ณ ตรงจุดเริ่มต้น  เป็นการแน่นอนว่า การปรับตัว วิวัฒนาการ ตลอดจนการประเมินถึงความสําเร็จ และความล้มเหลวของการปกครองท้องถิ่นของประเทศไทยในสมัยปัจจุบัน คงไม่ใช่เป็นประเด็นที่มีอะไรเกี่ยวข้องโดยตรงกับผู้นําท่านนี้โดยตรง ซึ่งท่านได้หมดบทบาททางการเมือง และได้ถึงแก่อสัญกรรมอย่างสงบมานานหลายปีแล้ว  กระนั้นก็ตาม การศึกษาถึงแนวความคิดและหลักการบางประการที่ท่านผู้นําท่านนี้ได้วางรากฐานไว้ ก็น่าเชื่อว่าจะยังคงมีประโยชน์ ในอันที่จะช่วยให้เกิดมีความรู้ความเข้าใจอย่างเป็นองค์รวมในสภาพของปัญหาที่ดํารงอยู่ในปัจจุบัน รวมทั้งอาจจะช่วยให้เกิดการพินิจพิเคราะห์ใหม่หรือคิดใหม่ เพื่อการปรับปรุงแก้ไข และการส่งเสริมให้มีพัฒนาการในขั้นต่อไปของระบบการปกครองท้องถิ่นในประเทศชาติ และบ้านเมืองนี้

ในการนําเสนอข้อสมมติฐานหรือเรื่องราวต่าง ๆ ดังกล่าวข้างต้น คงจะเป็นที่สะดุดตาได้ว่าเป็นข้อเสนอที่คงจะมีความขัดแย้งโดยตรงกับความรู้สึกและความเข้าใจของสังคมไทยที่มีอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งผู้คนจํานวนมากคงจะทราบกันโดยทั่วไปว่า ปรีดี พนมยงค์ กับการปกครองท้องถิ่นของไทยนั้น แทบจะไม่มีความสัมพันธ์กันเลย หรือบางท่านอาจจะเห็นว่า พอจะมีความสัมพันธ์กันอยู่บ้าง แต่ก็เป็นไปเพียงเล็กน้อยหรือในระดับที่เบาบาง กล่าวคือ มิได้เป็นเรื่องที่มีความสําคัญอะไรมากมายถึงขั้นที่จะสามารถกล่าวได้ว่า ปรีดี พนมยงค์ เป็นผู้วางรากฐานให้กับการปกครองท้องถิ่นของประเทศไทยแต่ประการใด

อย่างไรก็ดี เนื่องด้วยข้อเสนอของบทความนี้จะเป็นข้อเสนอที่แย้งกับความรู้สึก การรับรู้ และความเข้าใจโดยทั่วไปของสังคมไทยในปัจจุบัน ดังนั้น ผู้เขียนจึงเห็นควรที่จะอธิบายถึงสาเหตุปัจจัย และความเป็นมาบางประการของการที่มีความคิดเห็นที่แตกต่างกันเสียก่อนพอเป็นสังเขป ดังต่อไปนี้

ในเบื้องต้น คงเป็นประเด็นปัญหาที่ต้องวิเคราะห์วิจารณ์อย่างละเอียดรอบคอบ และตรงไปตรงมาเสียก่อน ในประการเบื้องต้นว่า การปกครองท้องถิ่น (local government) เป็นลักษณะของการเมืองปกครองของมนุษยชาติที่มีมาตั้งแต่สมัยโบราณ หรือว่าเป็นสิ่งที่มีพัฒนาการหรือสร้างขึ้นมาในกรอบของรัฐชาติสมัยใหม่

ในประการนี้ คงพอกล่าวได้ว่า ความคิดเห็นของสังคมไทยโดยทั่ว ๆ ไปเท่าที่พอมีปรากฏอยู่นั้น พิจารณาว่า การปกครองท้องถิ่นของไทยเป็นสิ่งที่มีมาตั้งแต่สมัยโบราณ ดังตัวอย่างเช่น ได้มีการกล่าวกันอย่างกว้างขวางถึงการปกครองท้องถิ่นของไทยสมัยสุโขทัย และการปกครองท้องถิ่นของไทยในสมัยอยุธยา (เช่น มีการกล่าวอ้างถึงการจัดระบบแบ่งเป็นจตุสดมภ์ คือ เวียง วัง คลัง นา มีระบบการจัดการปกครองหัวเมือง แบ่งเป็นหัวเมืองเอก โท ตรี และจัตวา เป็นต้น)

ในที่นี้ ผู้เขียนกลับมีความเห็นในทางตรงกันข้าม กล่าวคือ แม้นว่าโดยหลักแนวคิดแล้ว มนุษยชาติอาจจะมีแนวความคิดที่ต้องการปกครองตนเองมาแต่สมัยโบราณ แต่ในทางสถาบันการจัดองค์กร และกลไกนั้น เห็นได้ว่าเป็นสิ่งที่พัฒนาหรือสร้างขึ้นมาในโลกสมัยใหม่ ในประการสําคัญ คือ การปกครองท้องถิ่นจะพัฒนาขึ้นได้ก็ต่อเมื่อได้มีพัฒนาการอย่างเป็นรูปธรรมของรัฐบาลกลาง (central government) เกิดขึ้นเสียก่อน กล่าวในอีกนัยหนึ่งคือ การปกครองท้องถิ่นไม่ควรจะบังเกิดขึ้นในดินแดนที่ยังไม่มีแนวคิดเรื่องอํานาจอธิปไตย (sovereignty) และการมีดินแดน รวมทั้งการมีประชากรของรัฐอย่างชัดเจน เพราะในสังคมการเมืองก่อนที่จะแนวคิดและการปฏิบัติการของอํานาจอธิปไตยนั้น หัวเมืองทั้งหลายปกครองตนเองลักษณะต่าง ๆ กัน ในรูปแบบของการ “กินเมือง” มีการถวายเครื่องบรรณาการข้ามไปข้ามมาในดินแดนต่าง ๆ ซึ่งไม่มีความชัดเจน โดยที่ในสมัยอดีตนั้น นิยมเรียกกันว่าเป็นหลักความสัมพันธ์ของผู้ปกครองในแบบที่เป็น “ราชา” กับ “ราชาธิราช”

ทัศนะการมองแบบเดิม ๆ ซึ่งอาจเรียกได้ว่าเป็นทัศนะแบบ patrimonialist หรือ perennialist พิจารณาการปกครองท้องถิ่นเป็นเรื่องของการมีวิวัฒนาการสืบต่อกันมา ในประการสําคัญ คือ การพิจารณาว่าประเทศไทยมีระเบียบบริหารราชการแผ่นดินที่สืบเนื่องหรือต่อเนื่องกันมาด้วย นับตั้งแต่สมัยสุโขทัยจนถึงสมัยปัจจุบัน กล่าวคือ ประเทศไทยได้มีการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินออกเป็นส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น สืบเนื่องมาแต่สมัยโบราณแล้ว (ดูอาทิ คําอธิบายของ ชาญชัย, 2538: 93-94)

ผู้เขียนเองมีทัศนะตรงข้าม ซึ่งอาจเรียกได้ว่าเป็นความเห็นในแบบ modernist perspective ซึ่งพิจารณาว่า รูปแบบของรัฐก็ดี แนวคิดเรื่องอํานาจอธิปไตยของรัฐก็ดี การจัดองค์กรของรัฐก็ดี สิ่งที่เรียกกันว่า “รัฐบาล” ในความหมายของคนปัจจุบันก็ดี รวมทั้งแนวคิดเรื่องการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน และการจัดองค์กร การปกครองท้องถิ่น เป็นต้น ล้วนเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นใหม่ คือ ได้รับการพัฒนาขึ้นมาใหม่ หรือถูกสร้างขึ้นใหม่ และมิได้มีอะไรที่สืบสานต่อเนื่องโดยตรง (คือ มีการตัดขาด หรือไม่ต่อเนื่อง) กับการแนวคิด หลักการ หรือลักษณะการปกครองของสังคมสมัยสุโขทัย หรืออยุธยา

อย่างไรก็ดี ในทางการเมือง และในการศึกษาวิจัยทางประวัติศาสตร์ รวมทั้งทางสังคมศาสตร์ ทัศนะในทั้งสองแบบ (ผู้เขียนหมายถึงพวก perennialist กับพวก modernist) ก็สามารถผสมปนเปกันได้บ้าง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภายหลังจากที่แนวคิดและสถาบันใหม่ ๆ ได้เกิดขึ้นและพัฒนาตนเองมาแล้วระยะหนึ่ง เนื่องด้วยพวกแรกก็ให้การยอมรับแนวคิดและหลักการใหม่ ๆ เสริมเข้ามาในกรอบการมองของตนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ แต่ก็พยายามที่จะดึงสิ่งใหม่ ๆ เหล่านั้น (ตัวอย่างเช่น ประชาธิปไตย เสรีภาพ สิทธิ การปกครองท้องถิ่น ฯลฯ) ให้ไปเชื่อมโยงกับสิ่งที่เคยมีมาก่อนในอดีตตามการรับรู้ของตน ในขณะเดียวกัน พวกหลังด้วยความตระหนักว่า สิ่งที่เกิด มี หรือสร้างขึ้นใหม่ ก็มิได้เป็นไปในรูปแบบเดียวกับที่เกิดขึ้นในต่างประเทศ กล่าวคือ ได้มีการขัดเกลา หรือปรับตัวเข้ากับสังคมการเมืองของไทยเองด้วย ฉะนั้น พวกหลัง หรือพวก modernist จึงได้พยายามทําความเข้าใจสภาพการณ์ และรากฐานความเป็นมาเพื่อที่จะมีความเข้าใจมากขึ้นว่า แนวคิดและสถาบันใหม่ ๆ เหล่านั้น (เช่น ประชาธิปไตย เสรีภาพ การปกครองท้องถิ่น ฯลฯ) มีการปรับตัวภายใต้บริบทของสังคมหนึ่ง ๆ อย่างไร

ตัวอย่างที่ดีตัวอย่างหนึ่ง ซึ่งเกี่ยวข้องโดยตรงกับเรื่องการปกครองท้องถิ่นของไทย ได้แก่ ปัญหาการเชื่อมโยงความสัมพันธ์ระหว่างสุขาภิบาล ซึ่งสถาปนาขึ้นในสมัยรัชกาลที่ 5 กับการปกครองในรูปแบบเทศบาลที่จัดตั้งขึ้นภายหลังปี พ.ศ. 2476 เรื่องนี้ปรากฏว่าได้มีความเห็นที่แตกต่างกันอย่างชัดเจนแบ่งเป็นสองพวก

กลุ่มแรกมีความเห็นว่า การเทศบาลมีรากฐานที่พัฒนามาจากสุขาภิบาลโดยตรงตามแนวพระราชดําริ และพระบรมราโชบายของพระมหากษัตริย์สมบูรณาญาสิทธิราชย์ ที่ทรงเป็นประชาธิปไตยทุกพระองค์ ซึ่งต้องการฝึกฝนการปกครองประชาธิปไตยให้บังเกิดขึ้นในหมู่ประชาชนจากขั้นรากฐาน (ความเห็นและคําอธิบายของพระยาสุนทรพิพิธ, 2506: 23-50)

อีกกลุ่มหนึ่ง มีความเห็นตรงข้ามว่า การสุขาภิบาลเดิม กับการเทศบาล มิได้มีอะไรที่ต่อเนื่องกัน เนื่องด้วยการปกครองในแบบสุขาภิบาลเดิม รัฐบาลเป็นผู้มีอํานาจแต่เพียงผู้เดียว จะบริหารกิจการให้เป็นอย่างใดก็เป็นไปได้ตามอําเภอใจของรัฐบาลทั้งสิ้น ต่างจากการเทศบาลซึ่งเป็น “ของใหม่” กล่าวคือ ได้มีการจัดตั้งขึ้นใหม่เพื่อให้เป็นไปตามหลักของการปกครองในระบอบรัฐธรรมนูญประชาธิปไตย ที่ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองทั้งในระดับประเทศ และในระดับท้องถิ่น (ดูอาทิ ความเห็นและคำอธิบายของขุนจรรยาวิเศษ และทองหล่อ, 2478: หน้า 5-8)

การมีความคิดเห็นในแบบแรก เห็นได้ชัดเจนว่า ต่างจากคำอธิบายในแบบหลัง และการมีทัศนะที่แตกต่างกันเช่นนี้ เป็นเรื่องที่น่าเชื่อว่า ย่อมมีผลทำให้ทั้งสองฝ่ายมีคำวินิจฉัยในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับปรีดี พนมยงค์ กับการปกครองท้องถิ่นไทย ที่แตกต่างกันตามไปด้วย เนื่องด้วยกลุ่มแรกย่อมแลเห็นว่า ปรีดี พนมยงค์ มีความสำคัญน้อย หรือแทบจะไม่มีความสำคัญอะไรเลย (เพราะการเทศบาลมิได้มีอะไรใหม่) ในขณะที่ฝ่ายหลังย่อมพิจารณาใหม่ในอีกทางหนึ่งว่า ปรีดี พนมยงค์ คงจะมีความสำคัญต่อการวางรากฐานให้กับรัฐไทย และการปกครองท้องถิ่นของไทยเป็นอย่างมาก หรือมีความสำคัญอยู่บ้างในระดับหนึ่ง

การวางหลักการระเบียบราชการส่วนกลาง-ภูมิภาค-ท้องถิ่น

ดังที่ได้กล่าวมาบ้างแล้วว่า ทัศนะแบบ perennialist พิจารณาว่า ประเทศไทยมีการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน แบ่งออกเป็นส่วนกลาง-ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นตั้งแต่สมัยโบราณ การพิจารณาแบบนี้ มิได้พิจารณาข้อมูลทางประวัติศาสตร์ และบริบททางประวัติศาสตร์ของไทยตามสภาพความเป็นจริง และมิได้พิจารณาว่า ปรีดี พนมยงค์ มีความสำคัญแต่ประการใดในกระบวนการสร้างรัฐไทย (ซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงมาเป็นระยะ ๆ) รวมทั้งในการจัดรูปองค์กรของรัฐไทยสมัยใหม่

อย่างไรก็ดี เนื่องด้วยผู้เขียนเองมีความคิดเห็นตรงข้ามกับพวก perennialist รวมทั้งแลเห็นว่า ในอันที่จริงแล้ว รัฐสมัยใหม่ของไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐประชาชาติไทย (Thailnd as a nation-state) เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นภายหลังโดยกระบวนการของการปฏิวัติสยาม พ.ศ. 2475 (นครินทร์, 2540) ดังนั้น การจัดรูปองค์กรของรัฐสมัยใหม่ ตลอดรวมถึงหลักแนวคิด และหลักวิชาของการจัดรูปองค์กรรัฐสมัยใหม่ จึงควรเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นใหม่ (หรือเป็นการประดิษฐ์ใหม่) ในช่วงสมัยเดียวกัน หรือเกิดขึ้นในยุคที่คาบเกี่ยวกัน มากกว่าจะเกิดมีขึ้นนับตั้งแต่สมัยสุโขทัยหรือตั้งแต่สมัยอยุธยา

กล่าวอย่างเฉพาะเจาะจงและที่มีความสําคัญอย่างมาก ได้แก่ แนวคิดที่ว่าด้วยรัฐไทยเป็นรัฐเดี่ยว และมีการจัดองค์กรของรัฐหรือจัดระเบียบบริหารราชการ แบ่งออกเป็น 3 ชั้น คือ การบริหารราชการส่วนกลาง การบริหารราชการส่วนภูมิภาค และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ตามหลักแนวคิดการรวมอํานาจ (centralization) การแบ่งอํานาจ (deconcentration) และหลักการกระจายอํานาจ (decentralization) แนวคิดและหลักวิชาข้อนี้ เห็นได้ชัดว่าเป็นหลักวิชาใหม่ (เนื่องด้วยไม่เคยมีการกล่าวถึงมาก่อนในสังคมไทย) ซึ่งปรีดี พนมยงค์ เป็นบุคคลสําคัญในการโอนย้ายถ่ายเทหลักวิชาดังกล่าวเข้ามาในประเทศไทย ท่านได้เรียบเรียงถ้อยคําตามหลักวิชาดังกล่าวขึ้นเป็นภาษาไทย มีการอบรมสั่งสอนให้นักการเมือง ข้าราชการ นิสิตนักศึกษา และประชาชนรับทราบหลักการดังกล่าว และมีการปฏิบัติตามหลักการดังกล่าวจนกลายเป็น “สถาบัน” (institutionalization) อีกนัยหนึ่ง ได้เกิดเป็นระบบภาษาทางวิชาการ รวมทั้งเป็นภาษาราชการที่มีอํานาจและพลังหรือเป็นวาทกรรม ทางการเมือง (political discourse) ที่สามารถกําหนดแนวคิด แนวมอง การพิจารณาปัญหา การดําเนินนโยบาย การร่างกฎหมาย ฯลฯ ของรัฐไทยนับตั้งแต่บัดนั้นเป็นต้นมา ตราบจนปัจจุบัน (ปรีดี, 2477; และดูการประเมินการ “นําเข้า” ทฤษฎีเหล่านี้ได้จาก บวรศักดิ์, 2537: คํานํา กับบทสุดท้าย รวมทั้งขอให้ดูความเห็นและคําอธิบายเพิ่มเติมของสันติสุข, 2540: 14-15)

บทบาทของปรีดี พนมยงค์ ในการวางรากฐานของแนวความคิด หลักวิชา และวาทกรรมการเมืองว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแบ่งเป็นส่วนกลาง-ภูมิภาค-ท้องถิ่น ขึ้นในสังคมการเมืองไทย ได้กระทําผ่านการตรากฎหมายฉบับสําคัญ ๆ ที่เรียกว่า “พระราชบัญญัติระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476” รวมทั้งการที่ท่านได้เป็นผู้บรรยายความหมายต่าง ๆ ที่มีปรากฏอยู่กฎหมายฉบับดังกล่าวขึ้นในอีกทางหนึ่งด้วย ซึ่งในครั้งนั้น ปรีดี พนมยงค์ กล่าวว่า “ก็เพื่อต้องการจัด รูปงานให้เข้าลักษณะการปกครองอย่างรัฐธรรมนูญ และเพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินรวบรัดและเร็วยิ่งขึ้น... การต่อไป เราจะจัดรูปราชการให้เข้าลักษณะการปกครอง ดังที่เขานิยมใช้ในประเทศต่าง ๆ คือ เราจัดเป็นส่วนกลาง เป็นภูมิภาค และเป็นท้องถิ่น” (ปรีดี, 2477: หรือดู สันติสุข, 2540: 14) [1]

ควรกล่าวด้วยว่า ปรีดี พนมยงค์ ได้วางหลักแนวคิด และภาษาทางกฎหมาย-การเมืองที่สําคัญ ๆ ประกอบวาทกรรมดังกล่าวขึ้นอีกหลายประการ นับตั้งแต่การที่ท่านได้ให้หลักแนวคิดว่า รัฐไทยเป็นรัฐเดี่ยว ดังนั้น จึง ต้องมี “รัฐบาลกลาง” เพียงแห่งเดียว และไม่ควรที่จะใช้คําว่า “รัฐบาลภูมิภาค” หรือ “รัฐบาลท้องถิ่น” ในระบบภาษากฎหมาย (และในภาษาการเมือง) ของไทย โดยที่ปรีดี พนมยงค์ ได้เสนอให้ใช้คําว่า ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่นแทน (ปรีดี, 2477) ซึ่งในระยะต่อมาคําต่าง ๆ เหล่านี้ ได้ขยายกลายมาเป็นการปกครองส่วนกลาง การปกครองส่วนภูมิภาค และการปกครองส่วนท้องถิ่น ฉะนั้น ในระบบคิดและภาษาของไทย จึงไม่มีคําว่า “รัฐบาลท้องถิ่น” แม้นว่าจะมีภาษาอังกฤษกํากับไว้ว่าคือ local government ก็ตาม ก็ยังคงต้องแปลคําดังกล่าวว่าคือ การปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่ดีนั่นเอง แม้กระทั่งในสมัยปัจจุบัน [2]

ปรีดี พนมยงค์ ได้อธิบายอย่างชัดเจนว่า “ภูมิภาค” เป็นคําใหม่ซึ่งท่านได้ประดิษฐ์ขึ้นตามหลักวิชา และตามสภาพการณ์ที่ประเทศไทยได้เปลี่ยนการปกครองเป็นระบอบรัฐธรรมนูญ  คําว่า “ภูมิภาค” นี้ ท่านหมายถึง ราชการที่แบ่งไปจากราชการส่วนกลาง โดยกระจายไปทั่วราชอาณาจักร ในทางรูปธรรม ได้แก่ จังหวัด และอําเภอ  และในประการสําคัญ คือ ท่านมีความเห็นไม่ควรจัดเป็น “นิติบุคคล” เพราะไม่ได้แยกออกจากรัฐบาลกลาง (ปรีดี, 2477) นี่เป็นแนวคิดสําคัญ ซึ่งปรีดี พนมยงค์ ได้วางไว้ เป็นรากฐานว่า อย่างไรเสีย การปกครองส่วนภูมิภาคนั้นก็ไม่ได้เป็นส่วนที่แยกออกไปจากราชการส่วนกลาง คือ ถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของรัฐบาลกลาง หรือเป็นการกระทําของรัฐบาลกลาง 

อย่างไรก็ดี ในระยะต่อมา ในปี พ.ศ. 2495 ได้มีการแก้ไขพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเป็นครั้งที่สอง การแก้ไขในครั้งนี้ มิได้มีการ “เปลี่ยนแปลงโครงสร้างหลัก” (ชาญชัย, 2538: 96) ที่ว่าด้วยการจัดระเบียบบริหารราชการออกเป็นส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นแต่อย่างใด  การ เปลี่ยนแปลงในปี พ.ศ. 2495 มีสาระสําคัญ ๆ ใน 2-3 ประการ ได้แก่ การเปลี่ยนชื่อระเบียบราชการ บริหารให้ยาวขึ้นเป็นระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ได้มีการจัดตั้งจังหวัดขึ้นเป็น “นิติบุคคล” (เช่นเดียวกับท้องถิ่นที่เป็นนิติบุคคล ดูต่อไปข้างหน้า) และเปลี่ยนชื่อเรียกข้าหลวงประจําจังหวัด (ซึ่งปรีดี พนมยงค์ นิยมชมชอบ) ให้กลับไปเป็น “ผู้ว่าราชการจังหวัด” เหมือนดังที่เคยเรียกผู้นําของหน่วยดังกล่าวมาแต่ก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475

ในกรณีของคําว่า “ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น” ก็เป็นคําที่ปรีดี พนมยงค์ ได้สร้างขึ้นใหม่เช่นกัน ท่านกล่าวว่า ราชการบริหารท้องถิ่นมีฐานะเป็น “นิติบุคคล” ซึ่งเป็นไปตามหลักวิชาที่ถือว่าหน่วยราชการบริหารท้องถิ่นมีลักษณะเป็นทบวงการเมือง คือ เป็น public body หรือเป็นบุคคลที่กฎหมายสมมติขึ้น มิใช่เป็นบุคคลธรรมดา หรือเป็นท้องถิ่นธรรมดา อันเป็นสภาพทั่วไปก่อนที่จะมีการจัดตั้งหน่วยราชการบริหารท้องถิ่น (ปรีดี, 2477)

พิจารณาในแง่นี้แล้ว การเป็นวัตถุตามกฎหมาย (subject of law) กล่าวได้ว่ามีความสําคัญอย่างยิ่ง เนื่องด้วยบุคคลธรรมดาก็ดี ท้องถิ่นธรรมดาก็ดี มิได้มีระเบียบแบบแผนที่แสดงให้เห็นถึงความเจริญ รวมทั้งมิได้แสดงให้เห็นถึงลําดับขั้นของวิวัฒนาการตามระบอบรัฐธรรมนูญของประเทศ (อย่างน้อยในความคิดของนักกฎหมาย) นี่ต้องนับเป็นแนวคิดในขั้นพื้นฐาน (episteme) ที่ดํารงอยู่ตราบจนปัจจุบัน ดังที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า รัฐไทยมิได้ยอมรับว่า การดําเนินงานใดของท้องถิ่นธรรมดา กิจกรรมของท้องถิ่นตามธรรมชาติ ตลอดจนการเคลื่อนไหวขององค์กรประชาชนในท้องถิ่น ว่าเป็น “หน่วยการปกครองท้องถิ่น” หากกฎหมายมิได้ให้การรับรอง และ ยกสถานะขึ้นเป็น “นิติบุคคล” เสียก่อนเป็นปฐม

ที่กล่าวมาพอสรุปได้ว่า ปรีดี พนมยงค์ มีบทบาทสําคัญอย่างยิ่งในการวางแนวคิดที่เป็นโครงสร้างหลักของรัฐไทยสมัยใหม่ ได้มีการจัดระเบียบบริหารราชการของไทย จัดแบ่งกลไกของรัฐออกเป็นส่วนกลาง-ส่วนภูมิภาค-ส่วนท้องถิ่น แน่นอนว่า ในรายละเอียดบางประการได้มีการปรับปรุงแก้ไข เพิ่มเติมชื่อคํา ขยายความ และเพิ่มหลักการย่อยบางประการเสริมเข้าไปในโครงสร้างใหญ่ กระนั้นก็ดี การดํารงอยู่อย่างต่อเนื่องของโครงสร้างการบริหารราชหลัก ๆ ดังกล่าวข้างต้น ตราบจนถึงสมัยปัจจุบัน ผู้เขียนมีความเห็นว่า น่าจะเป็นเครื่องที่ช่วยแสดงให้เห็นถึงคุณูปการทั้งในทางบวก และในทางลบของปรีดี พนมยงค์ ต่อพัฒนาการของสังคมการเมืองไทยโดยรวม แม้นว่า ผู้คนจํานวนมากในปัจจุบันจะไม่ได้ตระหนักเลยว่า โครงสร้างหลัก ๆ ดังกล่าว ได้รับการวางรากฐานไว้โดยปรีดี พนมยงค์ ก็ตาม (เนื่องด้วยผู้คนในปัจจุบันมีความเชื่อที่เป็นตํานานว่าด้วยการดํารงอยู่อย่างต่อเนื่องของโครงสร้างการบริหารราชการส่วนกลาง-ส่วนภูมิภาค-ส่วนท้องถิ่น ว่าเกิดมีขึ้นตั้งแต่สมัยอยุธยา หรือสุโขทัย ได้เบียดบังชื่อและบทบาทของปรีดี พนมยงค์ ไปเสียทั้งสิ้น)

ความเป็นสากลของ “เทศบาล” 

พร้อม ๆ กับการสถาปนาโครงสร้างทางความคิด ซึ่ง เป็นการสมมติขึ้นในทางกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหาร ราชการส่วนกลาง-ส่วนภูมิภาค-ส่วนท้องถิ่นของไทย ใน ปี พ.ศ. 2476 คือ ปีเดียวกันนั้น ปรีดี พนมยงค์ ก็ได้มีบทบาทสําคัญในการตรากฎหมายที่ชื่อ “พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476” ขึ้นด้วยอีกส่วนหนึ่ง

ความสําคัญของกฎหมายนี้ คือ การประดิษฐ์หรือสร้างหน่วยท้องถิ่นของไทยขึ้นใหม่ ซึ่งเป็นหน่วยทางกฎหมายที่แยกตัวเองอย่างชัดเจนออกจากหน่วยธรรมชาติ หรือท้องถิ่นธรรมดา และเป็นหน่วยที่แยกตัดขาดออกจากการสุขาภิบาลที่ดํารงอยู่แต่เดิม มิใช่เป็นพัฒนาการที่สืบเนื่อง หรือต่อเนื่องกับหน่วยสุขาภิบาล ดังที่มีการอธิบายและขยายความดังกล่าวขึ้นในภายหลัง

การเทศบาลนี้เป็นของใหม่สําหรับประเทศไทยอย่างมิพักต้องสงสัย และเป็นของสากลตามหลักของการจัดการปกครองประเทศในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งเกิดขึ้นเป็นครั้งแรกที่ประเทศฝรั่งเศสในปี ค.ศ. 1789 กล่าวคือ เมื่อเกิดการปฏิวัติใหญ่ขึ้นแล้ว ผู้ปฏิวัติได้จัดตั้งรัฐสภาขึ้น และได้มีการเปลี่ยนแปลงวิธีการจัดการปกครองท้องถิ่นให้เป็นประชาธิปไตย โดยให้ท้องถิ่นมีอํานาจปกครองตนเอง โดยมีสภาเทศบาลและคณะเทศมนตรีเป็นผู้ดําเนินงาน และการดําเนินการของเทศบาลนี้ ปรากฏว่าเป็นผลดีทําให้ประเทศอังกฤษ และประเทศอื่น ๆ ดําเนินการตาม ซึ่งทําให้เทศบาลกลายเป็นหลักปฏิบัติที่เป็นสากลของประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยมาจนถึงทุกวันนี้ (ขุนจรรยาวิเศษ และทองหล่อ, 2478: 7-8)

เทศบาลที่ว่านี้ หมายถึง “การปกครองท้องถิ่น โดยราษฎรในท้องถิ่นนั้น ๆ มีส่วนร่วมเข้าช่วยในการจัดการปกครองท้องถิ่นของตนเอง และอยู่ในความควบคุมของ รัฐบาล” (เพิ่งอ้าง: 3)

การปกครองในแบบเทศบาลที่ว่านี้ เป็นการ “จําลอง” การปกครองของรัฐบาลกลางลงมาในส่วนย่อย กล่าวคือ ในระดับประเทศมีรัฐสภาและคณะรัฐมนตรีเป็นผู้ดําเนินการปกครอง ในระดับท้องถิ่นจะมีสภาเทศบาลและคณะเทศมนตรีเป็นผู้ดําเนินงานบริหารและปกครอง ในลักษณะเดียวกัน (เพิ่งอ้าง: 8)

ในเรื่องนี้ ปรีดี พนมยงค์ ได้กล่าวแสดงความมุ่งหมายไว้ว่า “เราจะได้ยกตําบลทุก ๆ ตําบลให้มีสภาพ เป็นเทศบาลขึ้น มีการปกครองท้องถิ่น... โดยวิธีนี้ ราษฎรในท้องถิ่นจะได้ทําประโยชน์แก่บ้านเมืองของตนได้เต็มกําลัง...” (อ้างใน สันติสุข, 2540: 15) รวมทั้งจะเป็นการปลูกฝังการปกครองในระบอบรัฐธรรมนูญให้มั่นคงและแผ่กระจายออกไปทั่วราชอาณาจักร

ปรีดี พนมยงค์ มิได้แสดงความมุ่งหวังไว้อย่างลอย ๆ เพราะในอันที่จริง หากพิจารณาจากพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 ก็จะเห็นได้ว่าท้องถิ่นของรัฐไทยจะกลายเป็นเทศบาลไปทั้งหมด แยกเป็นเทศบาล ตําบล เทศบาลเมือง และเทศบาลนคร โดยที่เทศบาลทั้งสามประเภท มีการจัดองค์กรเป็นสภาเทศบาล กับคณะเทศมนตรี เสมอเหมือนกันทั้งสิ้น

ควรกล่าวไว้ด้วยว่า ท้องถิ่นใดได้รับการจัดตั้ง หรือยกสถานะขึ้นเป็นเทศบาล สภาพของการเป็นท้องถิ่นธรรมดาที่ประกอบไปด้วยกํานัน-ผู้ใหญ่บ้านจะหมดสิ้นสภาพไป เราเข้าใจได้ว่า เรื่องนี้เป็นจุดประเด็นสําคัญในความคิดของปรีดี พนมยงค์ ฉะนั้น จึงไม่ได้มีการตรากฎหมายยกเลิกกํานัน-ผู้ใหญ่บ้าน หรือยกเลิกพระราชบัญญัติการปกครองท้องที่ โดยที่มีระบบแนวคิด และคําอธิบายรองรับไว้แล้วเป็นพื้นฐานว่า ท้องที่ไม่ได้แปลว่าท้องถิ่น (ปรีดี, 2477; ขุนจรรยาวิเศษ และทองหล่อ, 2478: 4-5) อันเป็นหลักแนวคิดพื้นฐานทางกฎหมาย และการเมืองที่ดํารงอยู่นับตั้งแต่สมัยนั้น (พ.ศ. 2476) เป็นต้นมาตราบจนปัจจุบัน

เมื่อพื้นฐานในระดับล่างของรัฐไทย จะพึงได้รับการจัดตั้งขึ้นเป็น “เทศบาล” ทั่วราชอาณาจักรแล้ว ปรีดี พนมยงค์ ยังได้คิดต่อไปถึงการให้เทศบาลทั้งหลายประกอบกิจการร่วมกันในรูปของการจัดตั้ง “สหเทศบาล” (ซึ่งในภายหลังเรียกใหม่ว่า “สหการเทศบาล”) การจัดตั้งสหเทศบาลขึ้นนี้ จะมีความเกี่ยวพันกับเทศบาลหลายแห่ง ไม่ใช่เป็นกิจของเทศบาลเดียว โดยถือเป็นเรื่องที่สภาเทศบาลทั้งหลายจะพึงคิดการขึ้นเองและตกลงกันเอง เมื่อตกลงกันได้แล้วก็จะทำเรื่องเสนอให้รัฐบาลกลางดําเนินการตราสหเทศบาลขึ้นเป็นพระราชบัญญัติ ซึ่งเป็นการอนุวัตรตามหลักแนวคิดว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรของท้องถิ่นขึ้นเป็น “นิติบุคคล” ในการดําเนินงาน หรือ ประกอบกิจกรรมร่วมกัน

ที่กล่าวมาต้องนับว่าเป็นจุดแข็งในความคิดเชิงอุดมคติ อุดมการณ์ และเป็นความใฝ่ฝันของปรีดี พนมยงค์ ที่ต้องการแลเห็นสภาพชนบทของไทยเปลี่ยนแปลงไปทั้งหมดในทุก ๆ ส่วน กระนั้นก็ตาม ในทางปฏิบัติจริง จะด้วยสาเหตุใดก็ตาม ปรากฏว่าได้มีการจัดตั้ง “เทศบาล” ขึ้นในจํานวนที่น้อยอย่างมาก กล่าวคือ ในตลอดสมัยที่ปรีดี พนมยงค์ ยังคงมีบทบาททางการเมือง และพํานักในประเทศไทย (พ.ศ. 2475-2490) ได้มีการจัดตั้งเทศบาล ขึ้นเพียง 120 แห่ง ในขณะที่สภาพของท้องถิ่นธรรมดา มีหน่วยตําบลอยู่ประมาณ 2,000 ตําบล ในระยะต่อมานับจากปี พ.ศ. 2490 จนถึง พ.ศ. 2540 ได้มีการจัดตั้งเทศบาลเพิ่มขึ้นอีกเพียง 29 เทศบาล ในขณะที่ท้องถิ่นธรรมดา ได้มีการขยายตัวจาก 2 พันตําบลขึ้นเป็นจํานวนถึงเกือบ 8 พันตําบลในปัจจุบัน

แนวความคิด และกลไกทางการเมือง การปกครองของ “สภาจังหวัด” 

ในพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 นอกจากในส่วนของการเทศบาลดังกล่าวแล้ว ปรีดี พนมยงค์ ยังได้สร้างหน่วย “สภาจังหวัด” ขึ้นอีกส่วนหนึ่งด้วย สภาจังหวัดนี้เป็นสภาท้องถิ่น สภาหนึ่งตั้งอยู่ในจังหวัด ๆ ละ 1 สภา ประกอบไปด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งของทุกอําเภอ อําเภอละหนึ่งคนเป็นอย่างน้อย ยกเว้นว่าอําเภอใดมีประชากรมากกว่า 10,000 คน ให้นับจํานวนที่เกินกว่ากึ่งหนึ่ง ปัดขึ้นให้มีผู้แทนจากอําเภอนั้น ๆ เพิ่มขึ้นอีก 1 คน

สภาจังหวัด ซึ่งเป็นสภาท้องถิ่นนี้ มีการหน้าที่ที่สําคัญ ดังต่อไปนี้ 

• (1) การตรวจ และรายงานเรื่องงบประมาณของทางจังหวัด รวมทั้งสอบสวนเรื่องราวทางการคลังของจังหวัด (ตามระเบียบที่จะตราขึ้นต่อไป) 
• (2) ทําหน้าที่แบ่งสรรเงินอุดหนุนของรัฐบาลในระหว่างบรรดาเทศบาลในจังหวัด 
• (3) มีหน้าที่ทําข้อเสนอแนะแก่รัฐบาลในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับเงินการคลัง การจัดเก็บภาษีอากร และกิจการทั้งหลายทั้งปวงในจังหวัดของตน 
• (4) มีหน้าที่ตั้งกระทู้ถามกรมการจังหวัด ในที่ประชุมสภาในข้อความอันใดที่เกี่ยวข้องกับหน้าที่การงาน แต่ทางกรมการจังหวัดก็มีสิทธิที่จะไม่ตอบได้ เมื่อเห็นว่า ข้อความนั้น ๆ ไม่ควรเปิดเผย เพราะเกี่ยวข้องกับความปลอดภัย หรือประโยชน์สําคัญของจังหวัด 
• (5) มีหน้าที่ให้คําปรึกษาในปัญหาต่าง ๆ เมื่อรัฐบาลร้องขอ (ดูคําอธิบายอย่างพิสดารได้จาก ขุนจรรยาวิเศษ และทองหล่อ, 2478: 138-144)

จากที่กล่าวสรุปข้างต้น คงจะพอเห็นได้ว่า สภาจังหวัดจัดเป็นสภาท้องถิ่นที่มีการหน้าที่อย่างสําคัญ ทั้งต่อส่วนท้องถิ่นเอง และต่อการเข้าควบคุม และให้ข้อเสนอแนะแก่ฝ่ายรัฐบาลกลาง และส่วนภูมิภาค คือ ทางจังหวัด ซึ่งเป็นตัวแทนของรัฐบาลกลาง นี่เป็นแนวคิดของการจัดการปกครองสองทางในระหว่างท้องถิ่นกับรัฐ และระหว่างผู้แทนของประชาชนกับทางฝ่ายของภาคราชการ ซึ่งในสมัยปัจจุบันนี้ เรานิยมเรียกเสียใหม่ว่า คือ การปกครองแบบธรรมรัฐหรือธรรมภิบาล (good governance)

อย่างไรก็ดี แนวคิดและหลักการดังกล่าวของปรีดี พนมยงค์ ก็ไม่ได้รับการปฏิบัติอย่างต่อเนื่อง และได้ถูกแก้ไขในภายหลังต่อมาอีกเป็นอันมาก นับตั้งแต่การที่ได้มีการจัดตั้งจังหวัดขึ้นเป็นนิติบุคคล และได้แบ่งจังหวัดออกเป็นหน่วยภูมิภาคกับท้องถิ่น โดยที่จังหวัดที่เป็นภูมิภาคไม่ได้มีอะไรเกี่ยวข้องกับทางท้องถิ่น ต่างจากจังหวัดที่เป็นท้องถิ่น ก็ได้ถูกจัดให้รวมกับฝ่ายสภาจังหวัด แล้วจัดตั้งเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นขึ้นใหม่อีกหน่วยหนึ่ง โดยเรียกเสียใหม่ว่าเป็นองค์การบริหารส่วนจังหวัด หรือ อบจ.)

บทบาทในการจัดสรรเงินอุดหนุนระหว่างเทศบาลด้วยกันเอง ซึ่งปรีดี พนมยงค์ ได้คิดมอบหน้าที่ดังกล่าวในกับทางสภาจังหวัด ก็ได้ถูกควบคุมไว้อย่างหนาแน่น โดยฝ่ายกระทรวงมหาดไทยที่ส่วนกลาง ซึ่งเป็นการเสริมให้ฝ่ายรัฐบาลกลางมีอํานาจอย่างซับซ้อนในอันที่จะเข้าไปกําหนดสั่งการมีอิทธิพล บงการ ฯลฯ การใช้เงิน และกําหนดความเป็น “อิสระ” (อย่างน้อยที่สุด ก็ในมิติของการเงินการคลัง) ของท้องถิ่นนับตั้งแต่สมัยนั้นเป็นต้นมาตราบจนปัจจุบัน

ความสําเร็จและความล้มเหลวของ ปรีดี พนมยงค์: ข้อสังเกตบางประการ 

ผู้เขียนเคยศึกษาบทบาทของปรีดี พนมยงค์ในการปฏิวัติสยาม พ.ศ. 2475 ด้วยความตระหนักว่า ท่านเป็นคนสําคัญ และเป็น “มันสมอง” ของคณะราษฎร แต่ก็เห็นข้อจํากัดของท่านอยู่เป็นอันมาก อย่างเช่น แนวคิดเรื่องรัฐธรรมนูญก็ดี การจัดรูปแบบของรัฐบาลกลางก็ดี การวางเค้าโครงการเศรษฐกิจก็ดี การจัดการศึกษาเพื่อมวลชนก็ดี ฯลฯ ล้วนประสบกับข้อติดขัด มิได้เป็นไปตามหลักแนวคิดของท่านเสียเป็นอันมาก (เราคงไม่ลืมว่า ในกระบวนการของการสร้างระบอบการปกครองใหม่มิได้มีท่านปรีดี พนมยงค์ เป็นปัญญาชนของระบอบใหม่อยู่เพียงคนเดียว เรื่องนี้ขอให้ดูการศึกษาของนครินทร์, 2540)

อย่างไรก็ดี ในส่วนของการปกครองท้องถิ่น ผู้เขียนพบว่า ท่านปรีดี พนมยงค์ ได้มีบทบาทอย่างสําคัญในการวางหลักการปกครองท้องถิ่น มีการสร้างหลักแนวคิด รูปแบบการปกครอง และวาทกรรมว่าด้วยการจัดการปกครองอย่างชนิดที่คนอื่น ๆ ในสมัยเดียวกัน มิได้มีบทบาทในการต่อต้าน หรือทักท้วงแนวคิดของท่านเหมือนดังที่หลาย ๆ คนได้ทักท้วงแนวคิดของท่านในเรื่องรัฐธรรมนูญ การจัดรูปแบบรัฐบาลกลาง การวางเค้าโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ฯลฯ ในสมัยเดียวกันนั้น

ดังที่เราพอจะเห็นได้ว่า แนวคิดเรื่องการจัดระเบียบบริหารราชการออกเป็นส่วนกลาง-ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น รวมทั้งแนวคิดเรื่องเทศบาล ได้มีการรักษาให้มีความต่อเนื่องสืบมาตราบจนปัจจุบัน แต่ปัญหาสําคัญ ๆ ของส่วนนี้เกิดขึ้นอันเนื่องมาจากการที่รัฐไทย และกลไกของรัฐไทย มิได้สนองตอบให้ความใฝ่ฝันและอุดมคติของปรีดี พนมยงค์ เกิดขึ้นและดําเนินการไปอย่างเต็มรูป

 

บรรณานุกรม

• ขุนจรรยาวิเศษ และนายทองหล่อ บุณยนิตย์. คำอธิบายการเทศบาล. พระนคร: โรงพิมพ์ดำรงธรรม, 2478.
• ชาญชัย แสวงศักดิ์. กฎหมายปกครอง เล่มหนึ่ง. กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2538.
• นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. การปฏิวัติสยาม พ.ศ. 2475. พิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ: อัมรินทร์วิชาการ, 2540.
• บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. กฎหมายมหาชน เล่ม 2: การแบ่งแยกกฎหมายมหาชน-เอกชน และพัฒนาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย. กรุงเทพฯ: นิติธรรม, 2537.
• หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์). ปาฐกถาเรื่องพระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476. พระนคร: โรงพิมพ์โสภณพิพรรฒธนากร, 2477.
• พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาลพุทธศักราช 2476 (ประกาศในราชกิจจานุเบกษา วันที่ 24 เมษายน พ.ศ. 2477)
• สันติสุข โสภณศิริ. หนึ่งศตวรรษปรีดี พนมยงค์. กรุงเทพฯ: สถาบันปรีดี พนมยงค์, 2540.
• พระยาสุนทรพิพิธ. “ที่มาแห่งเทศบาล” ใน สรรคธานีอนุสรณ์. พิมพ์ในงานพระราชทานเพลิงศพขุนสรรคธานี 16 กุมภาพันธ์ 2506 โรงพิมพ์พระจันทร์, 2506, หน้า 23-50.

 

ที่มา: วารสารธรรมศาสตร์ ปีที่ 25 ฉบับที่ 1, น. 35-44.

 

---

[1] เป็นที่น่าสงสัยเป็นอย่างยิ่งว่า หากปรีดี พนมยงค์ สําเร็จการศึกษาจากประเทศอังกฤษ หรือสำเร็จการศึกษาจากประเทศสหรัฐอเมริกา หรือจากประเทศเยอรมัน เป็นต้น ท่านจะมีแนวคิดจัดรูปองค์กรของรัฐ หรือจัดระเบียบราชการบริหารของประเทศไทย ออกเป็นส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค กับส่วนท้องถิ่น หรือไม่

[2] ขอขอบคุณ อาจารย์พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ แห่งคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ปัจจุบัน (2542) เป็นนักศึกษาปริญญาเอกของมหา วิทยาลัยแคลิฟอร์เนีย เบิร์คเลย์ ประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งได้ให้แง่คิดนี้ และเห็นว่า การที่คนไทยได้คิดและมีจินตภาพว่า local government คือ การปกครองท้องถิ่น หรือคือ การบริหารราชการท้องถิ่น (โดยไม่ได้คิดว่าคือ รัฐบาลท้องถิ่น) นั้นเป็นปัญหาในตัวมัน เองอยู่มาก