รัฐธรรมนูญ: กติกาใหม่ทางการเมือง

ปี 2475 เป็นปีที่มีความพยายามที่จะสถาปนาระบอบรัฐธรรมนูญขึ้นในเมืองไทยอย่างจริงจังเป็นครั้งแรก (หลังจากได้มีการพูดถึงเรื่องระบอบนี้มาเป็นระยะเวลานานถึง 3 รัชกาล ตั้งแต่รัชกาลที่ 5-6-7) ในปีนี้สยามมีรัฐธรรมนูญถึง 2 ฉบับภายในเวลา 6 เดือน นั่นคือ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 (ซึ่งมีอายุอยู่เกือบ 6 เดือน) และ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 (ซึ่งมีอายุใช้ยืนยาวกว่ารัฐธรรมนูญฉบับใด ๆ ของไทย คือ ใช้ในรูปแบบเดิมถึงเกือบ 14 ปี และถูกนำมาใช้อีกครั้งโดยการแก้ไขเพิ่มเติมในปี 2495 อีกเป็นระยะเวลากว่า 5 ปี รวมแล้วเป็นเวลาถึงเกือบ 20 ปี)

สำหรับรัฐธรรมนูญฉบับแรกซึ่งต้องกลายเป็นฉบับชั่วคราวนั้น กล่าวได้ว่า ในฉบับของคณะราษฎร โดยมีหลวงประดิษฐ์มนูธรรม เป็นผู้มีบทบาทสำคัญในการร่างขึ้น และก็มีเพียง 39 มาตรา การได้มาซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็โดยเหตุผลและข้ออ้างที่ว่า “พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวมีพระบรมราชโองการดำรัสเหนือเกล้าฯ รับสั่งว่า โดยที่คณะราษฎรได้ขอร้องให้อยู่ใต้ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม ... และ ... ได้ทรงยอมรับตามคำขอร้องของคณะราษฎร” ดังนั้น ผู้ที่มีบทบาทในการนำมาซึ่งรัฐธรรมนูญ ก็คือ คณะราษฎร นอกจากนั้นในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ซึ่งถือได้ว่าเป็นเอกสารทางการเมืองฉบับแรก ๆ ที่กล่าวถึง “อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” และผู้ที่จะใช้อำนาจดังกล่าวแทนราษฎร ก็คือ กษัตริย์ สภาผู้แทนราษฎร คณะกรรมการราษฎร (หมายถึงคณะรัฐมนตรี) และศาล[1]

โดยเนื้อหาของรัฐธรรมนูญ พระมหากษัตริย์ (ซึ่งในรัฐธรรมนูญนี้ใช้แต่เพียงคำว่า “กษัตริย์”) เป็นประมุขสูงสุดและเป็นเพียง “สัญลักษณ์” ของประเทศเท่านั้น พระราชอำนาจในเรื่องเกี่ยวกับการนิติบัญญัติ (ซึ่งก็คือสภาผู้แทนราษฎร เป็นสภาเดียวแต่มีสมาชิก 2 ประเภท คือ ประเภทที่ 1 จากการเลือกตั้ง และประเภทที่ 2 จากการแต่งตั้ง แต่ในสมัยแรกตามบทเฉพาะกาล มีเพียงสมาชิกจากการแต่งตั้งเท่านั้น) พระมหากษัตริย์ก็ทรงมีอยู่อย่างจำกัด เช่น ในกรณีแต่งตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 “ให้คณะราษฎรซึ่งมีคณะผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารเป็นผู้ใช้อำนาจแทนจัดตั้ง … ขึ้นเป็นจำนวน 70 นาย”  ในกรณีของการยับยั้งเกี่ยวกับกฎหมายมีเพียงว่าในกรณีที่ไม่ทรงเห็นด้วยกับพระราชบัญญัติที่สภาผู้แทนราษฎรได้ออกมา ทรงสามารถเก็บไว้ได้เพียง 7 วันและจะต้องส่งคืนสภาฯ หากสภาฯ ยืนยันตามมติเดิมก็สามารถออกใช้เป็นกฎหมายได้

ส่วนในด้านของฝ่ายบริหาร ซึ่งใช้คำว่า “คณะกรรมการราษฎร” ก็เป็นอำนาจหน้าที่ของสภาฯที่จะเลือก “ประธานคณะกรรมการราษฎร” (นายกรัฐมนตรี) ขึ้นมา 1 นาย และประธานฯ เป็นผู้เลือกกรรมการราษฎรอีก 14 นาย  สภาฯ มีอำนาจที่จะ “เชิญกรรมการให้ออกจากหน้าที่แล้วเลือกตั้งใหม่” ได้[2] ซึ่งในความหมายปัจจุบันเท่ากับการลงมติไม่ไว้วางใจและให้ออกจากตำแหน่งได้ กล่าวโดยรวมรัฐธรรมนูญฉบับนี้จำกัดอำนาจของพระมหากษัตริย์จำกัดอำนาจของฝ่ายบริหาร และให้อำนาจส่วนใหญ่ตกอยู่กับสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งในสมัยแรกนั้นสมาชิกทั้งหมดมาจากการแต่งตั้งโดยคณะราษฎร

ดังนั้น จึงไม่น่าประหลาดใจที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่เป็นที่ยอมรับของฝ่ายอนุรักษ์นิยม และการเจรจาต่อรองให้กลายเป็น “ฉบับชั่วคราว” โดยที่จะต้องมี “ฉบับถาวร” ต่อมาภายหลังจึงเกิดขึ้นระหว่างคณะราษฎรกับรัชกาลที่ 7 โดยที่ฝ่ายพระมหากษัตริย์จะได้รับความสนับสนุนจากขุนนางในระดับ “พระยา” ของระบอบเก่าเป็นกำลังสำคัญ ครั้นในวันที่ 28 มิถุนายน เมื่อได้มีการเปิดประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งแรก ที่ประชุมเลือกประธานสภาผู้แทนราษฎรคนแรก คือ เจ้าพระยาธรรมศักดิ์มนตรี (อดีตเสนาบดีกระทรวงธรรมการสมัยรัชกาลที่ 6) เลือกประธานคณะกรรมการราษฎร (นายกรัฐมนตรีคนแรก) คือ พระยามโนปกรณ์นิติธาดา (ก้อน หุตะสิงห์) และได้มีการตั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญจำนวน 7 นาย[3] โดยมีพระยามโนปกรณ์นิติธาดา เป็นประธาน และมีหลวงประดิษฐ์มนูธรรมซึ่งเป็นสมาชิกคณะราษฎรเพียงคนเดียวเป็นกรรมการ (ต่อมาภายหลังได้เพิ่มกรรมการอีก 2 นาย โดยมี พระยาศรีวิสารวาจา อดีตปลัดทูลฉลองกระทรวงการต่างประเทศ เป็นผู้ที่มีบทบาทสำคัญในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับตามแนวพระราชดำริของรัชกาลที่ 7 สมัยก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 อีกคนหนึ่งคือ นายพลเรือโท พระยาราชวังสัน)

ในคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวรนั้น สมาชิกส่วนใหญ่เป็นขุนนางในระบอบเก่าในระดับ “พระยา” สะท้อนให้เห็นว่า ลักษณะรัฐธรรมนูญนี้จะออกมาในแนวใด ด้านหนึ่งดูเป็นเรื่องของการประนีประนอมระหว่างคณะราษฎรกับเจ้านายและขุนนางระดับอาวุโส แต่อีกด้านหนึ่งก็ถือได้ว่าเป็นความเสียเปรียบและพ่ายแพ้ของคณะราษฎร ซึ่งเมื่อยึดอำนาจได้แล้วไม่มีกำลังและฐานอำนาจพอที่จะผลักดันไปในแนวทางของตนได้อย่างเต็มที่นัก

รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ใช้เวลาร่างเพียง 5 เดือน และเข้าประชุมพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎรเพียง 4 วัน (ระหว่าง 25-28 พฤศจิกายน) และก็ออกประกาศใช้ในวัน 10 ธันวาคมซึ่งเป็นวันหนึ่งในจำนวนวันที่รัชกาลที่ 7 ทรงให้โหรหลวงหาฤกษ์วันถือว่าเป็นศิริมงคลที่จะออกประกาศใช้ และใน “วันพระราชทานรัฐธรรมนูญ” ก็ทำเป็นพิธีอย่างใหญ่โตเพื่อสร้างความหมายให้กับรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ในขณะเดียวกันก็สถาปนาความสำคัญให้กับพระมหากษัตริย์ในฐานะ “ผู้พระราชทานรัฐธรรมนูญ” มากกว่าการที่คณะราษฎรนำมาซึ่งรัฐธรรมนูญอย่างในกรณีของฉบับแรก 27 มิถุนายน

เมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคมแล้ว โดยวิถีทางการเมืองแบบใหม่ในรูปของประชาธิปไตย ฝ่ายบริหารก็ลาออกเพื่อให้มีการแต่งตั้งใหม่  พระยามโนปกรณ์นิติธาดา ในฐานะประธานคณะกรรมการราษฎร และบรรดากรรมการราษฎรอีก 14 นาย (ซึ่งเปรียบเสมือนรัฐบาลเฉพาะกาลหรือชั่วคราว) จึงสิ้นสุดวาระรัชกาลที่ 7 ได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งผู้บริหารชุดใหม่ในนามใหม่ คือเป็นนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีจำนวนทั้งหมด 20 นาย (หาได้ใช้นามตำแหน่งว่า ประธานคณะกรรมการราษฎร และกรรมการราษฎร อีกต่อไปไม่) และก็น่าสังเกตว่าผู้บริหารชุดนี้ได้รับการแต่งตั้งให้บังคับบัญชากระทรวงโดยตรง มิได้เป็นตำแหน่งบริหารแบบ “คณะกรรมการราษฎร” ซึ่งมีลักษณะชั่วคราว และทำหน้าที่เป็นองค์กรกลางระหว่างสภาผู้แทนราษฎรกับกระทรวงทบวงกรม ซึ่งมิได้มีลักษณะที่เป็น “ฝ่ายบริหาร” อย่างแท้จริง

คณะบริหารชุดใหม่นี้มีพระยามโนปกรณ์ฯ ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี มีรัฐมนตรีประจำกระทรวง 7 กระทรวง รัฐมนตรีลอยอีก 13 นาย[4]  นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีประจำกระทรวงทั้งหมดเป็นขุนนางจากระบอบเก่ามีบรรดาศักดิ์ เป็นเจ้าพระยา 2 นาย พระยา 5 นาย ส่วนรัฐมนตรีลอยก็ยังมีพระยาอีก 5 นาย พระ 1 นาย หลวง 4 นาย และผู้ไม่มีบรรดาศักดิ์ 3 นาย  ในบรรดารัฐมนตรีลอย 13 นายนี้ก็มีสมาชิกของคณะราษฎรอยู่ 10 นาย จะเห็นได้ว่า อำนาจของฝ่ายบริหารนั้นอยู่ในกลุ่มของขุนนางระดับเจ้าพระยาและพระยา (โดยที่บรรรดาพระยาในวัยระหว่าง 40-50 ปี เป็นกลุ่มที่มีบทบาทสำคัญ) จากระบอบเก่า ในขณะที่อัตราส่วนของคณะราษฎรนั้นมีครึ่งหนึ่งของคณะรัฐมนตรีทั้งหมดก็ตาม แต่ก็อยู่ในตำแหน่งลอยทั้งหมดเช่นกัน ชี้ให้เห็นการประนีประนอมอย่างสูงระหว่างระบอบเก่าและระบอบใหม่ แต่ในขณะเดียวกันก็ชี้ให้เห็นว่า อำนาจการปกครองนั้นระบอบเก่ายังทรงพลังอยู่อย่างมาก ระบอบใหม่และคณะราษฎรไม่สามารถผลักดันให้ตัวแทนของตนเข้าคุมตำแหน่งสำคัญ ๆ ได้

น่าสังเกตอีกว่า แม้จะมีการแต่งตั้งฝ่ายบริหารชุดใหม่ขึ้นตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ก็ตาม แต่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือสมาชิกสภาผู้แทนรายฎรจำนวน 70 นายที่ได้รับการเสนอชื่อแต่งตั้งโดยคณะผู้รักษาพระนครฝ่ายทหาร (พระยาพหลฯ พระยาทรงสุรเดช และพระยาฤทธิอัคเนย์) เมื่อ 28 มิถุนายนนั้น ก็หาได้มีการแต่งตั้งใหม่พร้อมกันไม่ ประเด็นการแต่งตั้งสมาชิกประเกท 2 ได้กลายเป็นปัญหาหนึ่งของความขัดแย้งระหว่างรัชกาลที่ 7 และรัฐบาลพระยาพหลฯ ในเวลาต่อมา จนกระทั่งถึงกับสละราชสมบัติเมื่อ 2 มีนาคม 2477 แต่ก็ไม่ปรากฏหลักฐานแน่ชัดว่า ทำไมมิได้มีการแต่งตั้งสมาชิกประเภทที่ 2 ขึ้นใหม่พร้อม ๆ กับการตั้งฝ่ายบริหารเมื่อ 10 ธันวาคม ความขัดแย้งในประเด็นนี้คือ เรื่องว่าผู้ใดมีสิทธิและอำนาจในการแต่งตั้งสมาชิกประเภท 2 ระหว่างรัชกาลที่ 7 กับ รัฐบาลพระยาพหลพลพยุหเสนา

รัฐบาลใหม่ของพระยามโนปกรณ์ฯ นี้จะมีอายุเพียง 6 เดือนกว่า (จาก 10 ธันวาคม 2475 ถึง 1 เมษายน 2476 และก็ยึดอำนาจตนเองตั้งรัฐบาลใหม่ ระหว่าง 1 เมยายน ถึง 20 มิถุนายน 2476) ช่วงระยะเวลาดังกล่าวมีเหตุการณ์ที่แสดงให้เห็นถึงความเปลี่ยนแปลงจากการประนีประนอมไปสู่ความขัดแย้งทางการเมืองอย่างรุนแรง มีการยึดอำนาจในชื่อของการ “ปิดประชุมสภาผู้แทนราษฎรและงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตรา” อันถือได้ว่าเป็นการ “ยุบสภา” ครั้งแรก หรือดังที่มีผู้ขนานนามว่าเป็น “รัฐประหารครั้งแรก” ของการเมืองไทย[5]

การพระราชทานรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 เป็นพิธีกรรมเฉลิมฉลองเกรียวกราว รัชกาลที่ 7 เองทรงพอพระทัยกับรัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นอย่างยิ่ง พระองค์ถึงกับทรงซ้อมพิธีก่อนหน้าพิธีจริง

กาญจนาคพันธุ์ ผู้อยู่ในเหตุการณ์ดังกล่าว ได้เล่าถึงพิธีสำคัญอันเป็นข้อถกเถียงของที่มาของกฎหมายสูงสุดหรือรัฐธรรมนูญของไทยนี้ ในประเด็นที่ว่าเกิดจากการ “ถวาย” หรือ “พระราชทาน” ว่า “พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว … เสด็จมาในการการเตรียมชักซ้อมพิธีที่จะพระราชทานรัฐธรรมนูญ … ทรงพระภูษาม่วงเขียว ผู้เฝ้าทุกฝ่ายยืนเฝ้าที่ห้องนั้นเป็นหมู่ ๆ มีพระกระแสรับสั่งถึงพิธีที่จะทำ … ครั้นแล้วทรงผินมาทางหลวงกลและรับสั่งถึงการถ่ายหนัง มีเรื่องแสง และเรื่องควรจะถ่ายอย่างไรดี หลวงกลได้กราบทูลในเรื่องเกี่ยวกับแสงว่า จะติดไฟสปอร์ตไลท์ดวงใหญ่สามดวงที่เพดานท้องพระโรงฉายมาที่พระวิสูตร ใช้ไฟตั้งที่พื้นล่างเป็นฟลัชไลท์อีกหกดวง ตั้งกล้องถ่ายตรงกลางท้องพระโรง เครื่องเสียงตั้งที่ฝาผนังด้านพระวิสูตรทางซ้าย … ทรง ...รับสั่งว่าลองซ้อมดู ผู้เฝ้าต่างก็กระจายกันไปยืนยังที่ที่กะว่าจะเฝ้าในวันนั้น”[6]

จะเห็นได้ว่า เรื่องของกฎหมายสูงสุดหรือรัฐธรรมนูญนี้ กลายเป็นเรื่องที่ทั้งทางฝ่ายรัชกาลที่ 7 และฝ่ายรัฐบาลให้ความสำคัญในการนำเสนอออกสู่มหาชนอย่างสูงเป็นพิเศษถึงขนาดต้องมีการซ้อมก่อนวันจริง

กาญจนาคพันธุ์เล่าต่อไปว่า “เท่าที่ได้เฝ้าในวันซ้อมถ่ายหนังในวันนั้น … สังเกตเห็นสมเด็จพระปกเกล้าฯ มีพระอารมณ์แช่มชื่นเบิกบาน สนหทัยในพิธีพระราชทานรัฐธรรมนูญมาก ซึ่งผู้เขียนคาดเอาว่าคงจะทรงพระโสมนัสมาก ทรงชักไซร้อย่างละเอียดละออที่จะให้ทุกสิ่งทุกอย่างเป็นไปด้วยดีเรียบร้อย งดงามจริง ๆ”[7]

ต่อมาในวันที่ 10 ธันวาคม ก็เสด็จออก ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม เวลา 10.00 น. ท่ามกลางพระบมวงศานุวงศ์ ทูตานุทูต ผู้แทนนานาประเทศ สมาชิกสภาผู้แทนรายฎร เสนามาตย์ราชบริพาร และจากอารัมภบทของ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม[8] เองได้กล่าวว่า “ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้ประกาศความพระราชปรารภว่า ข้าราชการทหารพลเรือน และอาณาประชาราษฎรของพระองค์ ได้นำความขึ้นกราบบังคมทูลพระกรุณาขอพระราชทานรัฐธรรมนูญ เพื่อให้สยามราชอาณาจักรได้มีการปกครองตามวิสัยอารยประเทศในสมัยปัจจุบัน” และในเมื่อ “สมเด็จพระเจ้าแผ่นดินในพระบรมราชจักรีวงศ์ ได้เสด็จเถลิงถวัลยราชย์ผ่านสยามพิภพ ทรงดำเนินพระราโชบายปกครองราชอาณาจักร ด้วยวิธีสมบูรณาญาสิทธิราชภายในทศพิธราชธรรมจรรยา ทรงทำนุบำรุงประเทศให้รุ่งเรื่องไพบูลย์สืบมาครบ 150 ปีบริบูรณ์” จนกระทั่ง “ประชาชนชาวสยามได้รับพระบรมราชบริหารในวิถีความเจริญนานาประการโดยลำดับ จนบัดนี้มีการศึกษาสูงขึ้นแล้ว” จึง “สมควรแล้วที่จะพระราชทานพระบรมราชวโรกาสให้ข้าราชการและประชาชนของพระองค์ ได้มีส่วนมีเสียงตามความเห็นดีเห็นชอบในการจรรโลงประเทศสยาม” ดังนั้น “จึงทรงพระมหากรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมพระราชทานรัฐธรรมนูญการปกครองแผ่นดินตามความประสงค์ เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน พุทธศักราช 2475 เป็นการชั่วคราว” ครั้นเมื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่จะเป็นหลักถาวรเสร็จ “จึงมีพระบรมราชโองการดำรัสเหนือเกล้าเหนือกระหม่อมสั่งให้ตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม ประสิทธิ์ประสาทประกาศพระราชทานแก่ประชากรของพระองค์ ให้ดำรงอิสสราธิปไตยโดยบริบูรณ์ตั้งแต่วันนี้เป็นต้นไป”

พระยามโนปกรณ์ฯ ประธานกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ได้ถวายรัฐธรรมนูญฉบับจารึกในสมุดไทยเพื่อลงพระปรมาภิไธย 3 ฉบับ และเมื่อพระยามโนปกรณ์ฯ ลงนามสนองพระบรมราชโองการแล้ว ก็พระราชทานให้เจ้าพระยาพิชัยญาติ (ประธานสภาผู้แทนราษฎร) แล้วเสด็จพระราชดำเนินออก ณ สีหบัญชรของพระที่นั่งอนันตสมาคม ณ ที่นั้น นายกรัฐมนตรี ประธานและรองประธานสภาผู้แทนราษฎร คณะรัฐมนตรี สมาชิกสภา ข้าราชการ และประชาชนยืนรับเสด็จที่สนามหญ้า เจ้าพระยาพิชัยญาตินำรัฐธรรมนูญใส่พานแว่นฟ้าออกให้ประชาชนชม ท่ามกลางทหารกองเกียรติยศ และการกระจายเสียงให้ได้ยินทั่วถึง (การให้ความสำคัญในรูปพิธีกรรมต่อรัฐธรรมนูญจะเป็นส่วนหนึ่งของการสถาปนาลัทธิรัฐธรรมนูญ และการจัด “งานฉลองรัฐธรรมนูญ” กับการประกวดนางสาวสยาม-นางสาวไทย ที่เริ่มตั้งแต่ พ.ศ. 2476 ไปจนกระทั่งถึง พ.ศ. 2499 โดยที่มีการว่างเว้นบ้างในบางปี)[9]

ที่มา: ชาญวิทย์ เกษตรศิริ, ประวัติการเมืองไทย: 2475-2500, พิมพ์ครั้งที่ 3 (กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2544), น. 124-131.