ภาษีที่ดินจากเค้าโครงการเศรษฐกิจสู่ปัจจุบัน

ภาษีที่ดินจากเค้าโครงการเศรษฐกิจ

ตามทรรศนะของ “ปรีดี พนมยงค์” นั้น การเปลี่ยนแปลงการปกครองมีความสำคัญเพื่อนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงในทางเศรษฐกิจของประเทศ  ดังนั้น จึงต้องมีการปรับปรุงโครงสร้างทางเศรษฐกิจของประเทศ ซึ่งในเวลาต่อมาคณะราษฎรได้มอบหมายให้ปรีดีเป็นผู้จัดทำเค้าโครงการเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นแผนการที่จะนำมาใช้ในการปรับปรุงโครงสร้างทางเศรษฐกิจของประเทศ โดยเน้นไปที่เรื่องการส่งเสริมความอยู่ดีมีสุขของประชาชนที่ปรีดีเรียกว่า “การประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร” และ “การวางแผนทางเศรษฐกิจเบื้องต้น” 

อย่างไรก็ตาม ในเดือนมีนาคม พ.ศ. 2476 ปรีดีได้นำเสนอเค้าโครงเศรษฐกิจต่อคณะรัฐมนตรีในเวลานั้น แต่เค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นสวนทางกับนโยบายของพระยามโนปกรณ์นิติธาดา นายกรัฐมนตรีในเวลานั้น และนำไปสู่การกล่าวหาว่าปรีดีฝักใฝ่แนวทางของคอมมิวนิสต์ ซึ่งในเวลาต่อมาได้มีการสอบสวนและพิสูจน์ความจริงว่าปรีดีไม่ได้มีแนวคิดในลักษณะดังกล่าว เหตุดังกล่าวนั้นทำให้เค้าโครงการเศรษฐกิจไม่ได้ถูกนำปฏิบัติ

แก่นแท้ของเค้าโครงการเศรษฐกิจที่มีหมุดหมายสำคัญคือ การประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร และ การวางแผนทางเศรษฐกิจเบื้องต้นนั้น ในหลายเรื่องหลักการยังสามารถนำมาใช้ได้แม้ในปัจจุบัน

ข้อเสนอประการหนึ่งที่ปรีดีได้เคยเสนอไว้ก็คือการนำภาษีที่ดินมาใช้  อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาจากเค้าโครงการเศรษฐกิจแล้วนั้น ไม่ได้ระบุรายละเอียดของวิธีการหรือหลักคิดของภาษีที่ดินเอาไว้ชัดเจน โดยอธิบายรวมอยู่ในเรื่องของภาษีในฐานะแหล่งรายได้ในการจัดให้มีประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร และการปฏิรูประบบกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน เช่นเดียวกับภาษีมรดกซึ่งเก็บจากทรัพย์สินและความั่งคั่งของบุคคลที่มีอยู่มากมาช่วยเหลือเพื่อนมนุษย์ด้วยกัน[1] เนื่องจากความมุ่งหมายเป็นเพียงแค่ต้องการกำหนดหลักการเพื่อนำไปสู่การกำหนดรายละเอียดและการตรากฎหมายออกมาภายหลัง

หลักการสำคัญของภาษีที่ดินตามเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้น เป็นผลสะท้อนมาจากปรัชญาภราดรภาพนิยมซึ่งเป็นหลักคิดของปรีดี โดยพิจารณาว่าภาษีทรัพย์สิน ซึ่งเก็บจากที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ตลอดจนมรดกที่ได้รับนั้น บรรดาความมั่งคั่งทั้งหลายเหล่านี้ ที่มีขึ้นนั้นเป็นผลมาจากรวมอยู่เป็นสังคม และเมื่อมีผู้หนึ่งในสังคมที่มีชีวิตความเป็นอยู่ดีขึ้นก็ต้องมีคนใดคนหนึ่งในสังคมลำบากลงเช่นกัน ดังปรีดีได้ชี้แจงไว้ต่อคณะกรรมานุการเค้าโครงการเศรษฐกิจความว่า

“...มนุษย์ที่เกิดมาย่อมต้องเป็นเจ้าหนี้และลูกหนี้ต่อกัน เช่น คนจนนั้น เพราะฝูงชนทำให้จนก็ได้ คนเคยทอผ้าด้วยฝีมือ ครั้งมีเครื่องจักรแข่งขัน คนที่ทอผ้าด้วยมือต้องล้มเลิก หรือ คนที่รวยเวลานี้ไม่ใช่รวยเพราะแรงงานของตนเลย เช่น ผู้ที่มีที่ดินมากคนหนึ่งในกรุงเทพ ซึ่งเดิมมีราคาน้อย ภายหลังที่ดินมีราคาแพง สร้างตึกสูงๆ  ดั่งนี้ ราคาที่ดินแพงขึ้นเนื่องจากฝูงชน ไม่ใช่เพราะการกระทำของคนนั้น ฉะนั้น จึงถือว่ามนุษย์ต่างมีหนี้ตามธรรมจริยาต่อกัน จึงต้องร่วมประกันภัยต่อกันและร่วมกันในการประกอบเศรษฐกิจ”[2]

การจัดเก็บภาษีที่ดินตามทรรศนะของปรีดี จึงมีวัตถุประสงค์เพื่อลดช่องว่างระหว่างคนมั่งมีกับคนยากจน โดยรัฐจะได้นำเงินภาษีนี้มาใช้จัดสวัสดิการให้กับคนยากจน

ภาษีโรงเรือนและสิ่งปลูกสร้าง

แม้ว่าความคิดริเริ่มในเค้าโครงการเศรษฐกิจนั้นจะไม่ได้ถูกนำมาปฏิบัติก็ตาม ด้วยสาเหตุทางการเมืองในเวลานั้น แต่ความคิดเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีที่ดินนั้นยังคงได้รับการยอมรับและนำมาปฏิบัติในประเทศไทย 

อย่างไรก็ตาม ภาษีที่ดินซึ่งรัฐบาลนำมาเก็บนั้น มีความคิดเบื้องหลังที่แตกต่างไปจากที่ปรีดีได้เคยคิดเอาไว้ โดยรัฐบาลได้ประกาศใช้กฎหมาย 2 ฉบับที่เกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีที่ดิน คือ ‘พระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ. 2475’ และ ‘พระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. 2508’

ภาษีโรงเรือนและที่ดินนั้น เกิดขึ้นในช่วงปี พ.ศ. 2475 รัฐบาลได้ตราพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ. 2475 โดยพัฒนามาจากการจัดเก็บภาษีโรงร้าน ตึก แพ ซึ่งเริ่มจัดเก็บในปี พ.ศ. 2416 โดยเก็บจากผู้เป็นเจ้าของโรงเรือนหรือสิ่งปลูกสร้างอย่างอื่น เช่น แพที่ติดกับที่ดิน หรือที่ดินที่ใช้ต่อเนื่องกับโรงเรือน เป็นต้น โดยใช้ในเขตสุขาภิบาลทุกแห่งในมกราคม พ.ศ. 2499[3] ส่วนพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. 2508 นั้นจัดเก็บจากที่ดินโดยจัดเก็บจากที่ดินตามราคาปานกลางที่ดิน หรือตามบัญชีอัตราภาษีบำรุงท้องที่โดยไม่ว่าจะมีเอกสารสิทธิหรือไม่ก็ตาม

ภาษีทั้งสองประเภทนั้นมีวัตถุประสงค์เพื่อที่จะหารายได้ให้กับรัฐจากกิจกรรมที่ดำเนินการบนที่ดินมากกว่าจะมีวัตถุประสงค์เพื่อเพื่อลดช่องว่างระหว่างคนมั่งมีกับคนยากจน[4] ส่วนหนึ่งก็มีผลมาจากข้อยกเว้นของกฎหมายที่ได้กำหนดข้อยกเว้นในการจัดเก็บภาษีเอาไว้ ตัวอย่างเช่น พระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ. 2475 ได้ยกเว้นภาษีให้แก่โรงเรือนที่เจ้าของใช้เป็นที่อยู่อาศัยและโรงเรือนที่ปิดว่างไว้ไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ ข้อยกเว้นในลักษณะดังกล่าวทำให้เกิดจัดเก็บภาษีได้น้อย[5]

ในส่วนของพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. 2508 วัตถุประสงค์เก็บจากที่ดินทุกประเภท ไม่ว่าจะมีเอกสารสิทธิ์หรือไม่มีเอกสารสิทธิ์ก็ตาม จะเป็นที่ว่างเปล่าหรือมีสิ่งปลูกสร้างหรือไม่ก็ได้  ฉะนั้น ภาษีประเภทนี้จึงไปเก็บกับทั้งที่ดินที่ใช้เพาะปลูก เลี้ยงสัตว์ อยู่อาศัย ให้เช่า หรือใช้ประโยชน์เองก็ตาม จะต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่นั้นๆ และเมื่อคำนวณอัตราภาษีต่อไร่ พบว่าอัตราภาษีมีลักษณะไม่คงเส้นคงวา โดยในชั้นราคากลางที่ดินช่วงแรกจะเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้า ในชั้นราคากลางที่ดินสูงกว่า 1,400 บาทต่อไร่ขึ้นไปอัตราภาษีจะเริ่มเป็นอัตราคงที่ และในชั้นราคากลางที่สูงกว่า 10,000 บาท จะเก็บภาษีในอัตราถดถอย

โดยนัยนี้ อัตราภาษีมีลักษณะไม่เป็นธรรม เพราะใช้อัตราภาษีก้าวหน้ากับที่ดินราคาถูกซึ่งอาจถือครองโดยคนยากไร้ และใช้ภาษีอัตราคงที่สำหรับที่ดินราคาปานกลาง ซึ่งอาจถือครองโดยคนชนชั้นกลาง และใช้ภาษีถดถอยสำหรับที่ดินราคาสูงซึ่งอาจถือครองโดยคนมีรายได้มาก[6]

ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง

ภายหลังจากการประกาศใช้พระราชบัญญัติทั้งสองฉบับเพื่อจัดเก็บภาษีนั้น ก็ได้มีการยกเลิกพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับลงด้วยเหตุที่การจัดเก็บภาษีตามพระราชบัญญัติทั้งสองนั้นมีปัญหาทั้งในเชิงความซ้ำซ้อนกันของภาษีทั้งสองประเภท และการจัดเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดินนั้นอาศัยฐานภาษีมาจากค่าเช่า ซึ่งซ้ำซ้อนกับภาษีเงินได้ อีกทั้งเหตุในการลดหย่อนภาษีทั้งสองประเภทนั้นไม่สอดคล้องกับสภาวการณ์ปัจจุบัน ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ไม่เพียงพอในการพัฒนาท้องถิ่น 

ดังนั้น รัฐบาลจึงได้ยกเลิกภาษีทั้งสองฉบับแล้วทดแทนด้วยภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างตามพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562

ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างนั้น จัดเก็บโดยอาศัยฐานทรัพย์สินหรือก็คือมูลค่าของที่ดินในการจัดเก็บภาษี กล่าวโดยเฉพาะในบริบทของความเหลื่อมล้ำ พระราชบัญญัติฉบับนี้มีความคาดหวังว่าภาษีประเภทนี้จะช่วยลดความเหลื่อมล้ำและกระจายความมั่งคั่ง เนื่องจากฐานภาษีมีความครอบคลุมมากยิ่งขึ้นโดยจะจัดเก็บจากที่ดิน และสิ่งปลูกสร้างทุกประเภท ทั้งที่เจ้าของอาศัยอยู่เอง ที่ดินเกษตรกรรม โรงเรือนปิดว่าง ห้องชุด โรงเรือนเพื่อใช้ประกอบกิจการต่างๆ[7] ทำให้มีฐานภาษีที่กว้าง นอกจากนี้ อัตราภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างยังเป็นภาษีที่มีการจัดเก็บในอัตราก้าวหน้าตามมูลค่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่รวมอยู่บนที่ดิน

อย่างไรก็ตาม แม้จะมีอัตราภาษีแบบก้าวหน้าก็ตามแต่ด้วยเพดานของภาษีสูงสุดที่ต่ำและด้วยข้อยกเว้นจำนวนมากทำให้ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างยังคงถูกตั้งคำถามได้ว่าจะสามารถแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำได้หรือไม่ ยกตัวอย่างเช่นกรณีของที่อยู่อาศัยนั้น เพดานภาษีสูงสุดอยู่ที่ร้อยละ 0.3 และหากเป็นกรณีบ้านหลังแรก (หลังหลังที่บุคคลมีชื่ออยู่เป็นเจ้าบ้าน) จะได้รับยกเว้น 50 ล้านบาทแรก (ของราคาประเมิน) และหากมีส่วนเกินค่อยนำมาคิดภาษี

จะเห็นได้ว่าโอกาสที่บุคคลจะเสียภาษีทีดินและสิ่งปลูกสร้างนั้น มีโอกาสน้อยมาก ทำให้ความตั้งใจที่จะให้ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเป็นเครื่องมือช่วยลดความเหลือมล้ำและช่วยกระจายความมั่งคั่ง ประเด็นปัญหาเหล่านี้เป็นเพียงบางส่วนเท่านั้น เนื่องจากกฎหมายให้ดุลพินิจกับเจ้าหน้าที่ในการตีความว่าที่ดินจะเข้าลักษณะเป็นที่ดินประเภทใด

ผลที่เกิดขึ้นคือ ที่ดินรกร้างว่างเปล่าแม้จะไม่ได้ทำการเกษตรกรรมจริงๆ หากแต่มีต้นไม้ปลูกไว้ เช่น ต้นกล้วย เป็นต้น ก็อาจจะได้รับการตีความเป็นทีดินเกษตรกรรมแทนก็ได้ ซึ่งก็กลายเป็นที่ดินที่ได้รับการยกเว้นจากกฎหมายอีกประเภทหนึ่ง โดยจะได้รับการยกเว้น 50 ล้านบาทแรก (ของราคาประเมิน) ด้วยบรรดาข้อยกเว้นที่กฎหมายกำหนดไว้นั้นเองทำให้ความต้องการที่จะมิให้มีการถือครองที่ดินเพื่อการเก็งกำไรนั้นประสบความสำเร็จ ซึ่งในอนาคตหากต้องการจะทำให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดินและให้ภาครัฐได้นำเงินภาษีไปใช้เพื่อช่วยลดความเหลือมล้ำและกระจายความมั่งคั่ง

ในอีกแง่หนึ่งในทางวิชาการได้มีการเสนอให้ปรับเปลี่ยนวิธีการจัดเก็บภาษีที่ดินเสียใหม่เพื่อลดความเหลื่อมล้ำและกระจายความมั่งคั่งให้กับสังคม โดยจัดเก็บภาษีที่ดินเฉพาะกรณีเมื่อมีการขายที่ดิน โดยคิดมูลค่าภาษีจากกำไรส่วนเกินจากการขาย (Capital Gain Tax) จากการขายที่ดิน ในกรณีเช่นนี้ในพื้นที่ที่ดินมีราคาแพงตามราคาตลาด เมื่อมีการจำหน่ายที่ดินก็จะต้องเสียภาษีจากกำไรส่วนเกินนั้น ซึ่งจะเป็นการบังคับให้เจ้าของที่ดินนำที่ดินไปใช้เพื่อประโยชน์ในลักษณะอื่นแทนการขาย เช่น นำไปใช้เพื่อการลงทุนซึ่งจะทำให้เกิดการจ้างงาน หรือนำไปใช้จัดสรรเพื่อเป็นที่อยู่อาศัยเพื่อให้เกิดการเข้าถึงแทน เป็นต้น

กล่าวโดยสรุป ดังจะเห็นได้ว่าความคิดเรื่องภาษีที่ดินนั้นยังคงมีความสำคัญในฐานะภาษีที่จะช่วยลดความเหลื่อมล้ำและกระจายความมั่งคั่งให้กับคนในสังคม 

อย่างไรก็ตาม ภาษีที่ดินในปัจจุบันยังคงมีปัญหาอยู่ดังได้กล่าวมาแล้ว ซึ่งในอนาคตเมื่อสถานการณ์การระบาดของเชื้อไวรัสดีขึ้น อาจจะมีความจำเป็นที่ต้องปฏิรูปการจัดเก็บภาษีที่ดินเสียใหม่ เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพและลดความเหลื่อมล้ำให้กับคนในสังคมได้อย่างแท้จริง เพื่อให้ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเป็นแหล่งรายได้อันจะนำไปสู่การประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร

หมายเหตุ: แก้ไขและปรับปรุงโดยบรรณาธิการ