ข้ามไปยังเนื้อหาหลัก
บทสัมภาษณ์

PRIDI Interview ศิริกัญญา ตันสกุล : เรื่องของ “ภาษี” ก่อน และ หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

30
เมษายน
2565

 

ว่าด้วยเรื่อง “ประมวลรัษฎากร”

“ประมวลรัษฎากร” ที่รู้จักกันนี้เป็นกฎหมายที่ออกมาเมื่อประมาณปี พ.ศ. 2481 ซึ่งนับเป็นหมุดหมายสำคัญของกฎหมายภาษีของไทย เพราะก่อนหน้านี้มีกฎหมายภาษีหลายตัวแต่ยังคงกระจัดกระจายซึ่งยังไม่เคยมีการรวบรวมเป็นประมวล 

คำว่า ‘ประมวล’ นั้นหมายถึง การรวมเอามาไว้ที่เดียว แม้ว่านักวิชาการด้านกฎหมายหลายท่านเมื่ออ่านประมวลรัษฎากรแล้วจะมีความเห็นว่า ดูไม่เหมือนกฎหมายเพราะแต่ละมาตราแต่ละหมวดไม่มีความเชื่อมโยงกัน

แต่ “ประมวลรัษฎากร” มีนัยยะและคุณประโยชน์ด้านอื่นๆ อีกมากมาย เพราะจุดเริ่มต้นของการมีประมวลรัษฎากร ฉบับนี้ในปี พ.ศ. 2481 นั้น นอกจากจะเป็นการรวมบทกฎหมายที่เกี่ยวกับภาษีเข้าด้วยกันแล้ว ก็ยังมีการปรับปรุง ยกเลิกภาษีที่ไม่เป็นธรรมอีกหลายตัว

ดังนั้น “ประมวลรัษฎากร” จึงถือเป็นเหมือนการเปิดศักราชใหม่เข้าสู่ ‘การคลังสมัยใหม่’ ของไทย และในขณะเดียวกันก็เป็นการรับปรุงกฎหมายภาษีให้มีความเป็นธรรมและลดความเหลื่อมล้ำได้มากขึ้น 

เรื่องของ “ภาษี” ก่อนและหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ในช่วงก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 และช่วง 2475 ไปจนถึงช่วงปี 2481 ที่กำเนิดประมวลรัษฎากร ก่อนหน้านั้นต้องบอกว่าภาษียังไม่ได้มีวัตถุประสงค์เพื่อลดความเหลื่อมล้ำหรือกระจายรายได้สักเท่าไหร่ และมีขึ้นเพื่อตอบโจทย์เรื่องการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลเป็นหลัก โดยเฉพาะรัฐบาลที่อยู่ในระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ก็อาจจะไม่เคยมีวัตถุประสงค์ที่ตอบสนองเรื่องการลดความเหลื่อมล้ำระหว่างคนที่มีรายได้น้อยกับคนที่มีรายได้มาก ดังที่เราจะเห็นว่าภาษีหลายๆ ตัวช่วงก่อนปี 2475 นั้นมีลักษณะไม่เป็นธรรม และยังไม่มีความก้าวหน้า

เช่น เมื่อมีการเกณฑ์แรงงาน ถ้าเราไม่อยากจะถูกใช้แรงงาน เราก็สามารถที่จะจ่าย “เงินรัชชูปการ” ได้ โดยเงินส่วนนี้จะเก็บเป็นอัตราคงที่ คือ คนละไม่เกิน 6 บาท/ปี ไม่ว่าคุณจะยากจนหรือร่ำรวยแค่ไหนก็ต้องจ่ายเท่ากัน ตรงนี้มีความไม่เป็นธรรม เพราะไม่ได้มองถึงความสามารถว่าแต่ละคนจะมีกำลังจ่ายแค่ไหน (Ability to pay) ซึ่งเป็นหลักการภาษีเบื้องต้น คนที่มีความสามารถในการจ่ายได้มากกว่าก็จะต้องเสียภาษีมากกว่าคนที่มีรายได้น้อย 

ในตอนนั้นก็มีการจัดเก็บข้อมูลว่าคนที่มีรายได้น้อยในระดับ 20% นี้ปรากฏว่า รายได้อยู่ที่ประมาณ 20 บาท/ปี แต่ว่าจะต้องจ่ายถึงปีละ 6 บาท ซึ่งถือว่าเกิน 1 ใน 4 ของรายได้ด้วยซ้ำไป ในขณะที่คนที่มีรายได้มากที่สุดจำนวน 20% บนนั้น มีรายได้อยู่ที่สองร้อยกว่าบาทต่อปี เมื่อต้องจ่ายภาษี 6 บาท ก็เท่ากับว่าประมาณ 3% เท่านั้นเอง จึงทำให้เราเห็นความไม่เป็นธรรมประการแรก โดย “เงินรัชชูปการ” นี้ ถูกเก็บมาเรื่อยๆ และยกเลิกได้จริงๆ เมื่อมีการ "สถาปนาประมวลกฎหมายรัษฎากร"

เรื่องของ “ภาษีที่ดิน”

“การจัดเก็บภาษีที่ดิน” ซึ่งเป็นการจัดเก็บที่ไม่ได้ยึดตามมูลค่าที่ดินหรือทรัพย์สิน แต่เป็นการมุ่งจัดเก็บที่ดินกับที่ดินในการเพาะปลูก หรือ ที่ดินในการทำการเกษตร เรียกได้ว่าจัดเก็บในทุกประเภทเกษตรกรรมเลยทีเดียว ‘อากรค่านา’ ที่จัดเก็บชาวนา ‘อากรค่าน้ำ’ ที่จัดเก็บกับชาวประมง ‘อากรค่าสวน’ หรือ ‘อากรสวนใหญ่’ ที่เก็บจากการทำสวนผลไม้ ‘อากรสมพัตสร’ ที่จัดเก็บจากการปลูกพืชล้มลุก ก็จะมีการจัดเก็บตามขนาดของที่ดินโดยคิดเป็นไร่ เป็นต้น ซึ่งภาษีที่ดินเหล่านี้จะมีการปรับลดอัตราลงหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง แต่ว่าก็ยังซ้ำเติมเกษตรกรในช่วงนั้น ซึ่งก็เป็นช่วงที่ราคาผลผลิตไม่ค่อยดีนัก รวมถึงมีปัญหาอื่นๆ เช่น น้ำท่วม จนกว่าจะยกเลิกได้ในที่สุดนั้นก็คือปี 2481 ที่มีการกำเนิดประมวลรัษฎากร 

เรื่องของ "ภาษีเงินเดือน" 

“ภาษีเงินเดือน” ถูกจัดเก็บในช่วงก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง และถึงแม้ว่าจะมีอัตราที่ดูเหมือนเป็นอัตราก้าวหน้า แต่ในความจริงแล้วกลายเป็นว่าเก็บเฉพาะคนที่มีเงินเดือน ซึ่งก็หมายถึงกลุ่มชนชั้นกลางลงมา ได้แก่ ข้าราชการชั้นผู้น้อย หรือลูกจ้างนั่นเอง แปลว่าภาษีตรงนี้แทบไม่ได้ส่งผลกระทบอะไรกับข้าราชการผู้ใหญ่หรือพระบรมวงศานุวงค์ด้วยซ้ำไป เพราะมีรายได้ทางอื่นที่ไม่ใช่เงินเดือน รวมถึงพ่อค้าหรือเจ้าของธุรกิจในสมัยนั้นก็ไม่ต้องจ่ายภาษีเงินเดือนเช่นกัน ซึ่งเรื่องนี้ก็มีบันทึกไว้ในงานศึกษาหลายชิ้นว่า การเก็บภาษีเงินเดือนที่ไม่เป็นธรรมนี้อาจเป็นหนึ่งในสาเหตุสำคัญที่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 และเป็นจุดเริ่มต้นของจุดจบระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ด้วยซ้ำไป

สามเรื่องที่กล่าวไปข้างต้นนี้ก็เป็นตัวอย่างของการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ในการรวบรวมกฎหมายภาษีต่างๆ มาเป็น “ประมวลรัษฎากร”

ความซ้ำซ้อนของการจัดเก็บภาษีที่ส่งผลกับความเป็นอยู่ของราษฎร

จริงๆ แล้วกลุ่มคนที่เป็นคนส่วนใหญ่ในตอนนั้นก็จะเป็นเกษตรกร แต่การที่เราจัดเก็บภาษีโดยที่ไม่ได้มีระบบตัวแทน (Taxation Without Representation) จึงไม่มีตัวแทน ผู้แทน หรือใครที่ไปเป็นปากเสียงให้กับเกษตรกร ก็ทำให้พวกเขากลายเป็นเป้าหมายของการรีดภาษี จากการถูกเก็บซ้ำซ้อนหลายๆ ทาง 

ถ้าคุณเป็นเกษตรกร คุณต้องจ่ายทั้งเงินรัชชูปการ เพื่อที่จะต้องไม่ถูกเกณฑ์แรงงาน คุณต้องจ่าย อากรค่านา ถ้าคุณเป็นชาวนา อีกทั้งยังมีเรื่องของดอกเบี้ยหรือค่าเช่าอีก ซึ่งตอนนั้นที่ดินเป็นของหลวงก็ต้องจ่ายค่าเช่า หรือ ถ้าเป็นเจ้าของที่ดินรายอื่นๆ นั้น เจ้าของที่ดินก็เก็บค่าเช่าด้วย โดยที่เขาไม่จำเป็นจะต้องจ่ายอากรค่านาเองด้วยซ้ำไป ซึ่งเท่ากับว่าถ้าคุณเป็นเกษตรกร 1 คน ในช่วงก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง คุณจะต้องเป็นกำลังหลักในการจ่ายภาษีเลยด้วยซ้ำไป นี่จึงเป็นปัญหาว่าประชาชนโดนเก็บภาษีซ้ำซ้อนไปมาและเป็นภาระที่ต้องแบกรับ แสดงให้เห็นว่า ถ้าการจัดเก็บภาษีเป็นไปอย่างไม่ฟังเสียงของประชาชน ไม่มีตัวแทนของประชาชนที่เขาไปต่อสู้เรื่องนี้ ก็จะกลายเป็นผู้ถูกกระทำและถูกกดขี่อยู่เช่นนั้น 

จนถึงทุกวันนี้ “ประมวลรัษฎากร” ถูกปรับเปลี่ยนเรื่อยๆ มาตลอด โดย ณ วันที่มีการประกาศใช้ เท่ากับว่ามีการขยายนิยามของคำว่า ‘เงินได้’ หรือ ‘รายได้’ ออกไปอย่างมาก เนื่องจากตอนเป็นภาษีเงินเดือนก็จัดเก็บเฉพาะเงินเดือนเท่านั้น แต่เมื่อมาเป็นประมวลรัษฎากรแล้ว นิยามของ เงินได้ ถูกครอบคลุมถึงเรื่องของเงินเดือน ค่าตอบแทนอื่นๆ เบี้ยประชุม เบี้ยกรรมการ แม้แต่เงินปีของพระบรมวงศานุวงศ์ก็เป็นเงินได้พึงประเมินที่ต้องเสียภาษีเช่นกัน ไปจนถึงเงินปันผล กำไร ดอกเบี้ย ก็ถูกนำมารวมหมด ซึ่งนั้นเป็นจุดเริ่มต้น แต่ว่าพอกาลเวลาผ่านไปก็ย่อมมีการปรับเปลี่ยน เช่น เงินปีพระบรมวงศานุวงศ์สุดท้ายก็ถูกแก้และเอาออกไปจากมาตรา 40 ของประมวลรัษฎากรในที่สุด

การจัดเก็บภาษีกับการลดความเหลื่อมล้ำ

เรื่องของ “ภาษีที่ดิน” จริงๆ แล้วตอนที่พระราชบัญญัติฉบับนี้กำลังจะออก ดิฉันก็ตื่นเต้นมาก เพราะมีการเข้าสู่สภานิติบัญญัติแห่งชาติปี 2558 เราก็แอบรู้สึกเหมือนกันว่ารัฐบาล คสช. ก็มีความกล้าหาญในระดับหนึ่งที่จะมีการปรับเปลี่ยนการจัดเก็บภาษีที่เป็นฐานทรัพย์สิน ซึ่งแทบจะไม่มีมาก่อนในประเทศไทย แต่ว่าพอสุดท้ายแล้วผลที่ออกมา หลังจาก 4 ปีผ่านไปในสภานิติบัญญัติแห่งชาติ กลับกลายเป็นว่ามีการยกเว้นมหาศาล 

บ้านหลังแรกมีการยกเว้น 50 ล้านบาทเป็นต้นไป ซึ่งแทบจะไม่มีบ้านใครในประเทศ เหลือแค่คนกลุ่มน้อยมากจริงๆ ที่จะต้องเสียภาษีในส่วนนั้น เป็นความน่าตกใจตั้งแต่ตอนที่ออกมา พอออกมาแล้วจริงๆ เราก็เจอปัญหาที่เกิดขึ้นค่อนข้างมาก ไม่ว่าจะเป็นการหลบเลี่ยงกฎหมาย มีการแบ่งประเภทของการใช้ประโยชน์ของที่ดินที่ซอยย่อยมากมาย ทำให้คนพยายามที่จะหาช่องว่าง โดยเฉพาะอย่างยิ่งตรงนี้ในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา มีบทเฉพาะกาลที่ทำให้ได้ยกเว้นภาษีที่ดินที่ใช้เกษตรกรรม 

เราก็จะเจอปรากฏการณ์ ต้นมะนาว ต้นกล้วย ขึ้นเต็มที่ดินใจกลางเมืองซึ่งเป็นวิธีการหลบเลี่ยงภาษี ที่เอาเข้าจริงแล้ว ราชการเองก็ไม่สามารถทำอะไรได้เลย เพราะทำถูกต้องตามกฎระเบียบทุกอย่าง แต่ว่าก็ขัดกับเจตนารมณ์กฎหมายโดยสิ้นเชิง พยายามที่จะลดความเหลื่อมล้ำหรือว่าการที่จะให้มีการใช้ที่ดินได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ โดยไม่มีการทิ้งที่ดินให้รกร้าง กลายเป็นซ้ำเติมให้ที่รกร้างก็ยังคงรกร้างแต่ยังมีมะนาว มีกล้วย มาเป็นผลผลิตได้บ้างแต่ก็ยังไม่ตอบโจทย์ ซึ่งอาจจำเป็นต้องให้มีการแก้ไขในเรื่องของภาษีที่ดินให้ตอบโจทย์ได้ดียิ่งขึ้น 

แต่อย่างไรก็ตาม ในแง่ลดของความเหลื่อมล้ำ ขอยืนยันว่ามันจะยังไม่ช่วยลดความเหลื่อมล้ำแต่อย่างใด พอซอยที่ดินเป็นแปลงๆ แล้ว ถึงแม้ว่าจะมีราคาของที่ดินแล้วก็ตาม ก็ยังไม่มีการจัดเก็บภาษีอย่างก้าวหน้าจริงๆ สำหรับบุคคลที่มีการสะสมที่ดินมากเกินไป สุดท้ายแล้วผลประโยชน์ที่ได้ ไม่ได้ตกอยู่กับประเทศ  ไม่ได้ตกอยู่กับประชาชน การสะสมที่ดินทำให้มีมูลค่าเพิ่มขึ้น ทำให้ราคาที่ดินเพิ่มขึ้นตามระยะเวลา

หนึ่งในแนวทางที่จะต้องมีการปรับแก้ไข พ.ร.บ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ถ้าไม่ได้มีการร่างใหม่จะต้องมีการคำนวณแบบใหม่ รวมที่ดินของทุกแปลง สมมติคุณมีที่ดินหมื่นไร่คุณจะต้องเสียภาษีในอัตราที่สูงกว่าคนที่มีแค่ 20 ไร่ แน่นอน แต่ว่าในปัจจุบันคิดเป็นรายแปลง แทบไม่ต่างกันมาก ถ้าหากคุณซอยแปลงที่ดินให้มันเล็กลงเรื่อยๆ ได้ มันก็จะทำให้ฐานภาษียิ่งต่ำลงไปด้วย

จริงๆ Win For Tax ก็เข้าสู่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ในระยะเวลาใกล้เคียงกับร่าง พ.ร.บ. ภาษีที่ดิน แต่น่าจะถูกปัดตกไป ซึ่งดิฉันก็ค่อนข้างเห็นด้วย แต่เข้าใจว่าตอนที่ซื้อขายที่ดิน มันจะมีการเก็บ Specific Tax เก็บภาษีธุรกิจเฉพาะอยู่แล้วประมาณ 3% กับภาษีเงินได้ แต่ว่าไม่ได้มีลักษณะเป็น Capital Gain แต่ว่าจะเก็บเป็นภาษีเงินได้แล้วก็เป็นอัตราคงที่ประมาณ 10% ของมูลค่าที่ขายได้ แต่เราก็น่าจะเปลี่ยนเป็น Capital Gain ก็น่าจะตรงไปตรงมา แล้วสามารถจัดเก็บในอัตราที่ก้าวหน้ามากขึ้น ตอนนี้ก็คือเป็นอัตราคงที่ ไม่จำเป็นต้องเอามารวมภาษีรายได้ประจำปีก็เป็นแนวทางที่น่าสนใจ แต่ว่าก็ต้องยกเลิก หรืออันที่เคยจัดเก็บไว้ก่อนเดิมด้วย

สำหรับ “ภาษีมรดก” ถือว่าเป็นภาษีหนึ่งที่มีความก้าวหน้า และ หลายๆ ประเทศใช้ในการลดความเหลื่อมล้ำ แต่เราก็ต้องยอมรับว่าในหลายๆ ประเทศไม่สามารถจัดเก็บภาษีมรดกได้เป็นกอบเป็นกำ เป็นการจัดเก็บในเชิงสัญลักษณ์มากกว่าที่จะเป็นแหล่งรายได้สำคัญของรัฐ 

หนึ่งในเหตุผลที่ “ภาษีมรดก” ถูกยกเลิกภายในปี พ.ศ. 2487 ในเวลานั้นเก็บได้แค่ประมาณปีละล้านกว่าบาทสุดท้ายก็ต้องยกเลิก พอกลับมาจัดเก็บอีกครั้ง คือ โลกมีความก้าวหน้าอย่างรวดเร็ว นวัตกรรมทางการเงินต่างๆ ที่จะใช้หลบเลี่ยงภาษีเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ 

ตอนที่ดิฉันศึกษาเรื่องนี้ก็เจอปัญหาหลบเลี่ยงภาษีค่อนข้างมาก แล้วก็ยิ่งกลายมาเป็นข้อกังวลว่า คนที่ยิ่งมีรายได้มากก็จะมีโอกาสที่จะหลบเลี่ยงภาษีนี้ได้ดีกว่าคนทั่วไป โดยทั่วไป ครอบครัวที่ร่ำรวยก็จะมีการจัดตั้งกองทุนที่เป็น Trust Fund แล้วก็นำ Trust Fund ไปลงทุนในต่างประเทศ ซึ่งจริงๆ แล้ว ในประเทศไทยการตั้ง Trust Fund ยังไม่ถูกกฎหมายต้องไปตั้งในต่างประเทศ ตรงนี้เป็นการจัดการมรดกของตัวเอง โดยที่หลีกเลี่ยงภาษีมรดกได้ 100% เลยด้วยซ้ำ 

การวางแผนทางการเงินแบบนั้นหรืออาจจะเสียชีวิตโดยยังไม่มีการวางแผนทางการเงิน จำเป็นที่จะต้องเสียภาษีทางมรดก แต่ว่าสุดท้ายแล้วเราก็เจอปัญหาแบบเดียวกัน ในแต่ละปีเราจัดเก็บภาษีมรดกได้น้อยมาก บางปีไม่ถึงร้อยล้านด้วยซ้ำไปแทบจะคาดเดาไม่ได้ว่าในปีๆ หนึ่งจะได้ภาษีเท่าไหร่ สุดท้ายแล้วเนี่ยเราก็เจอปัญหาแบบเดียวกันก็คือ บางปีจัดเก็บภาษีมรดกได้น้อยมาก บางปีไม่ถึง 100 ล้าน 

นโยบายพรรคก้าวไกล : การกระจายอำนาจกับการจัดเก็บภาษี

เราเชื่อในเรื่องของนโยบายกระจายอำนาจ เราคิดว่าการที่มีองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้ให้บริการสาธารณะขั้นพื้นฐานกับประชาชน น่าจะเป็นการให้บริการที่ตอบโจทย์และตรงจุดตรงเป้า ตรงความต้องการของประชาชนได้มากกว่า และทุกวันนี้เรามีปัญหากับรัฐราชการที่รวมศูนย์ขนาดใหญ่ ทำให้การตอบสนองความต้องการ หรือการแก้ไขปัญหาให้กับประชาชนมันทำได้อย่างไม่เต็มเม็ดเต็มหน่วย 

เรามีแผนเรื่องของการกระจายอำนาจมาตั้งแต่ปี 2542 แต่ว่าแผนยังไปไม่ถึงไหนสักที แถมมาในช่วงรัฐบาลของพลเอกประยุทธ์ การกระจายอำนาจแทบจะถอยหลังลงคลองด้วยซ้ำไป 

เราก็เลยคิดว่าตอนนี้ก็มีแคมเปญรณรงค์ในเรื่องของการปลดล็อคท้องถิ่น กำลังรวบรวมรายชื่อผู้สนับสนุนจากประชาชนเพื่อที่จะแก้ไขรัฐธรรมนูญ และในขณะเดียวกันพรรคก้าวไกลก็น่าจะมีการแก้ไขตัวพระราชบัญญัติกระจายอำนาจ

หนึ่งในสิ่งที่เราต้องการผลักดัน คือการแบ่งเค้กในเรื่องของรายได้รัฐให้ได้ 50% ใน 3 ปี เพื่อทำให้รายได้ของรัฐบาลท้องถิ่นมีอย่างเพียงพอและสามารถจัดการบริการสาธารณะได้จริง และสามารถปลดล็อคอำนาจทั้งทางด้านงบประมาณและทางด้านบุคลากร ให้ท้องถิ่นใช้ศักยภาพของตัวเองได้อย่างเต็มที่ 

การที่เราสามารถจะขยายไปได้ถึง 50% ไม่จำเป็นที่จะต้องคิดว่าก้อนเค้กรายได้ทั้งหมดเป็นเท่าเดิม และพยายามที่จะขยายไปให้ได้ถึง 50% แต่ว่าสิ่งที่ควรจะต้องปลดล็อคอีกอย่างหนึ่งก็คือ อำนาจในการจัดเก็บภาษีตัวใหม่ๆ ได้เองของท้องถิ่น 

ขอยกตัวอย่างกลับมาในเรื่องของ “ภาษีที่ดิน” ภาษีที่ดินมีการเปลี่ยนจากภาษีโรงเรือนและที่ดินสิ่งปลูกสร้าง มาเป็นภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง สาระสำคัญที่เปลี่ยนแปลงก็คือ ฐานของภาษีที่จากเดิมเป็นฐานของค่าเช่าก็ยังเป็นฐานรายได้ เปลี่ยนมาเป็นฐานของมูลค่าทรัพย์สินทำให้ในหลายๆ สถานที่ไม่ว่าจะเป็นอาคารสำนักงาน หรือว่าห้างสรรพสินค้า เสียภาษีลดลงเป็นอย่างมาก

ห้างสรรพสินค้าในกรุงเทพฯ เสียภาษีลดลงประมาณ 80% จากเดิมที่เก็บได้ 100 เหลือแค่ 20 เพราะว่ามูลค่าที่ไม่สูงเท่ากับค่าเช่า เพราะว่าเขาประเมินจากมูลค่าที่จะสามารถทำกำไร แต่ว่าองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีรายได้ลดลงก็ไม่สามารถที่จะจัดเก็บอะไรได้เพิ่มเติม หลายแห่งประสบปัญหาจำเป็นที่จะต้องนำเงินสะสมต่างๆ ออกมาใช้ หลังจากนั้นรัฐบาลก็ประกาศลดอัตราภาษีที่ดินลง 90% ก็ยิ่งทำให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น ต่างเกิดปัญหาเงินช็อตเงินอย่างถ้วนหน้า 

สิ่งที่เกิดขึ้นที่เราเห็นก็คือ องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นทราบดีว่าห้าง ร้าน ภาคธุรกิจ อาคาร สำนักงานต่างๆ มีความสามารถที่จะจ่ายได้ในภาษี ในเรื่องของภาษีโรงเรือน แต่ว่าพอเป็นภาษีที่ดินกลับถูกบังคับให้จ่ายลดลง โดยที่ไม่สามารถจะจัดเก็บภาษีตัวอื่นๆ ได้ 

ลองคิดดูว่าถ้าเกิดท้องถิ่นสามารถออกกฎหมาย ออกข้อบัญญัติเพื่อจัดเก็บภาษีตัวอื่นๆ ได้ด้วย ก็จะทำให้เขาสามารถที่จะจัดเก็บรายได้มากขึ้น เพราะว่าเขารู้แล้วว่ามีห้างร้าน หรือว่าอาคารสำนักงานไหนที่เขามีความสามารถที่จะจ่าย และเขายังจ่ายไม่ถึง ก็สามารถที่จะไปจัดเก็บเพิ่มเติมได้ด้วยไม่ว่าจะเป็นในแนวทางไหนก็ตาม 

ไม่ใช่แค่ห้างสรรพสินค้าซึ่งมักจะอยู่ในตัวเมืองอย่างเช่น เสาโทรศัพท์จากเดิมที่คิดตามค่าเช่าพื้นที่แต่พอเปลี่ยนมาเป็นมูลค่าทรัพย์สินจะคิดพื้นที่เฉพาะตรงที่ปักเสาลงไป พื้นที่ว่างใต้เสาไม่คิด ทำให้เสียภาษีลดลงเป็นจำนวนมาก แล้วตรงนี้เป็นรายได้หลักที่สำคัญของ อบต. หรือว่าองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นที่อยู่ในพื้นที่ห่างไกลด้วยซ้ำไป 

การที่เขาขาดรายได้ตรงนี้ไปก็ทำให้มีปัญหาด้วยเช่นเดียวกัน อย่าลืมว่าภาษีตัวนี้เป็นภาษีที่องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นมีอำนาจเต็มในการใช้จ่าย ไม่จำเป็นที่จะต้องขออนุญาตหรือทำตามนโยบายของรัฐบาล เขามีอิสระเต็ม แต่ว่ากลายเป็นว่ารายได้ตรงนี้ต้องกลับลดลงก็เป็นปัญหาอีกเช่นเดียวกัน 

ดังนั้น ถ้าเราจะไปถึงจุดที่เราจะสามารถ Split รายได้ของรัฐ 50 - 50 ให้เป็นส่วนกลางครึ่งหนึ่ง ท้องถิ่นครึ่งหนึ่ง เค้กในส่วนของรายได้ที่ท้องถิ่นสามารถจัดเก็บเองได้ จำเป็นที่จะต้องใหญ่ขึ้นด้วย

แน่นอนว่ามันอาจจะมีคอขวดในเรื่องของการประหยัด ยิ่งการทำสาธารณูปโภคขนาดใหญ่ ยิ่งใหญ่มันก็ยิ่งดี แต่ว่าถ้าเกิดเราถูกจำกัดด้วยไซส์ของประชากรหนึ่งตำบล หรือว่าไซส์ของประชากรหนึ่งจังหวัด ก็อาจจะไม่คุ้มทุนที่จะทำสาธารณูปโภคขนาดใหญ่ หรือว่าโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ได้ เราก็ยังจำเป็นที่จะต้องมีเงินอุดหนุนจากส่วนกลาง ซึ่งแน่นอนว่าอาจจะเป็นในรูปแบบหนึ่งก็คือ เป็นรัฐส่วนกลางเป็นคนอุดหนุน โดยที่อาจจะเป็นร่วมจ่ายกันระหว่างองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นกับรัฐบาลเพื่อที่จะทำให้โครงการแบบนั้นมันเกิดขึ้นจริงได้ 

แบบที่สองซึ่งท้องถิ่นในหลายๆ ประเทศทำก็คือ การออกพันธบัตร หรือว่า Municipal Bond ซึ่งก็เป็นเรื่องที่ทำได้เช่นเดียวกัน ซึ่งในขณะที่กฎหมายปัจจุบันตรงนี้ก็อนุญาตให้ทำแล้ว แต่ว่าไม่เคยมีท้องถิ่นไหนทำสำเร็จมาก่อน จริงๆ กรุงเทพฯ น่าจะเป็นท้องถิ่นแรกๆ ที่มีความคิดริเริ่มที่จะทำ แต่ว่าจนแล้วจนรอดก็ยังไม่คลอด Bond ตรงนี้ออกมา เพราะว่าทุกวันนี้ ถ้าเกิดเป็นรัฐบาลจัดเก็บรายได้ได้ลดลง รัฐบาลยังสามารถที่จะกู้เงินเพิ่มก็คือเป็นการออก Bond ออกพันธบัตรเช่นเดียวกัน แต่เป็นการออกพันธบัตรของรัฐบาลเพื่อที่จะชดเชยส่วนที่ขาดดุลได้ แต่ว่าท้องถิ่นทำไม่ได้ 

“การชดเชยขาดดุล” คือ ต้องไปยืมเงินสะสม ซึ่งจะยืมเงินสะสมได้ก็ต้องขออนุญาตปลัดกระทรวงมหาดไทย ขออนุญาตผู้ว่าฯ คือกระบวนการขั้นตอนมันเป็นไปได้อย่างยากลำบาก ทำให้ในปีที่รายได้ลดลงอย่างปีที่เราเกิดโควิด 19 องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ไม่เพียงพอที่จะจัดบริการสาธารณะด้วยซ้ำไป 

ดังนั้น การที่เราสามารถออกพันธบัตรแบบนี้ได้ ก็จะตอบโจทย์ทั้งในเรื่องของโครงสร้างพื้นฐาน การขาดดุลงบประมาณรายจ่ายประจำปีเพื่อที่จะทำโครงการอะไรต่างๆ เพื่อประชาชนหรือว่าทำบริการสาธารณะที่ดีในยามวิกฤตที่จัดเก็บรายได้ไม่เพียงพอได้ นี่ก็จะเป็นทางออกเรื่องนี้

การจัดเก็บภาษีกับรัฐสวัสดิการไทย

พอเรากลับมาดู หลายๆ ครั้ง ก็ทำให้ประชาชนท้อแท้ที่จะจ่ายภาษีในแต่ละปีเช่นเดียวกัน ว่าเราจ่ายไปแล้ว เราจะได้อะไรกลับคืนมา สิ่งที่จะเป็นสวัสดิการที่เราได้รับโดยตรงก็มีน้อยมากเหลือเกิน ทำให้หลายๆ คนก็ยังรู้สึกว่ายังไม่อยากที่จ่ายภาษีเพิ่มขึ้น พยายามที่จะหลบเลี่ยงภาษีด้วยวิธีการต่างๆ เช่นเดียวกัน ถ้าเราไปดูงบประมาณรายจ่ายประจำปี เราจะเห็นว่า 40% เป็นไปในเรื่องที่เป็นเงินเดือนบุคลากรแล้วก็สวัสดิการของข้าราชการด้วยซ้ำไป ก็เลยเหลือเงินที่เราจะมาใช้จ่ายในการพัฒนาจริงๆ อยู่แค่ไม่เกิน 1 ใน 3 

นอกจากนั้นก็ต้องจ่ายทั้งดอกเบี้ย คืนเงินต้นอะไรต่างๆ หรือว่าต้องแบ่งรายได้ส่วนหนึ่งให้กับองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น รวมถึงสวัสดิการบางอย่างที่เคยมีอยู่แล้ว การที่จะทำสวัสดิการบางอย่างเพิ่ม เหลือเม็ดเงินน้อยมากเหลือเกิน 

ดังนั้น ถ้าเราต้องการให้ประชาชนได้มีสวัสดิการเพิ่มขึ้น เราอาจจำเป็นที่จะต้องจัดองคาพยพภาครัฐกันใหม่ การที่เราจะกระจายอำนาจแล้วก็กระจายบุคลากรเป็นวิธีการหนึ่งที่เราสามารถที่จะปรับโครงสร้างบุคลากรภาครัฐกันใหม่

เราอาจจำเป็นที่จะต้องหดภาครัฐส่วนกลางให้เล็กลงไปอีก ส่วนภูมิภาคอาจจะต้องย้ายไปอยู่กับองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น แบบนี้ก็จะทำให้เรามีความยืดหยุ่นที่จะปรับเปลี่ยนโครงสร้างภาครัฐทำให้เล็กลง Lean ลง แล้วก็ใช้สัดส่วนของงบประมาณในแต่ละปีลดลงไปด้วย 

วิธีการนี้บวกกับการตัดลดงบประมาณที่ไม่จำเป็น งบประมาณด้านความมั่นคง งบประมาณที่เป็นงบที่หมดไปโดยที่มันไม่ได้เกิดประโยชน์กับประชาชน ถ้าเราตัดลดได้อีกตรงนี้ก็จะสามารถนำไปเป็นสวัสดิการของประชาชนได้เพิ่ม ด้วยวิธีการแบบนี้ก็จะทำให้คนรู้สึกว่าสวัสดิการที่ตัวเองได้รับโดยตรงมีเพิ่มขึ้น มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น แล้วก็ยินดีที่จะจ่ายภาษีเพิ่มขึ้นด้วย

มันไม่มีระบบบำนาญอะไรมาก่อนหน้านี้ตั้งกี่ปี กว่าจะมีระบบบำนาญแรกก็คือ ประกันสังคม คนที่เข้าสู่ประกันสังคมก็มีน้อยมากเหลือเกิน ดังนั้น เป็นความผิดพลาดของรัฐเองที่ไม่ได้มีการจัดหากองทุนนี้ไว้ให้ ก็เลยเป็นภาระของคุณที่จะต้องมีบำนาญของประชาชนในปัจจุบัน

ช่องโหว่ของภาษี

หนึ่งตัวอย่างที่บอกไปข้างต้น คือ วิธีการหลีกเลี่ยงภาษีเงินได้ระหว่างปันผลเป็นเงินเดือน ตัวอย่างที่สองที่เกิดขึ้นทุกวันนี้ คือ “การลดหย่อนภาษี” เป็นการไม่เป็นธรรมในตัวเองเช่นเดียวกัน เพราะว่ายิ่งใครสามารถที่จะซื้อกองทุนหรืออะไรก็ตามได้มากจะได้การลดหย่อนมาก ยิ่งฐานเงินเดือนสูงจะได้รับการลดหย่อนมากกว่าคนอื่น 

ยกตัวอย่างเช่นว่า สมมติฐานเงินเดือนที่จะต้องจ่ายภาษีถึง 35% ก็เท่ากับฐานภาษีเท่ากับอัตราเปอร์เซ็นต์ที่คุณจะต้องจ่ายเช่นเดียวกัน ดังนั้น การซื้อกองทุนต่างๆ มันมีความไม่เป็นธรรมอยู่ในนั้น แน่นอนว่าวัตถุประสงค์หนึ่งของการลดหย่อน คือ การส่งเสริมการออม การส่งเสริมการมีบำนาญ แต่ว่าก็ควรที่จะทำให้อัตราการลดหย่อนมีความเท่าเทียมกัน ไม่จำเป็นต้องให้สิทธิพิเศษกับคนที่รวยกว่ามากกว่า ไม่ว่าคุณจะฐานเงินเดือนหนึ่งแสนหรือฐานเงินเดือนสิบล้าน เป็นต้น การไม่เกิดสิทธิพิเศษจะทำให้การจัดเก็บภาษีมันเป็นไปได้ทั่วถึง และครอบคลุม อีกทั้งยังช่วยให้เป็นธรรมมากขึ้นด้วยตามหลักความสามารถที่จะจ่าย 

ต่อไป คือ เรื่องของ การพยายามเอาคนที่อยู่นอกฐานภาษีมาอยู่ในฐานภาษีให้ได้มากที่สุด หรือว่าการขยายฐานภาษีออกไป รายได้ เงินได้แต่ละก้อนเป็นเงินที่ได้จากแรงงาน รายได้จากรายได้จากธุรกิจและสินทรัพย์ต่างๆ 

ดิฉันเชื่อว่ารายได้จากแรงงาน (Labor Income) เราสามารถจัดเก็บภาษีได้ค่อนข้างครบถ้วนแล้ว ถึงแม้ว่าภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ที่ยื่นแบบจ่ายภาษีมีแค่ 10 ล้านคนแต่ว่าถ้าไปดูจำนวนแรงงานนอกระบบที่มีอยู่ 20 ล้านคน เราก็จะเจอว่าค่าเฉลี่ยของรายได้ของเงินเดือนแรงงานนอกระบบต่ำกว่ารายได้ที่จะต้องจ่ายภาษีอยู่แล้วก็เลยคิดว่ารายได้ที่มาจากแรงงานน่าจะเก็บภาษีได้ครบถ้วน 

ส่วนที่ยังไม่ครบถ้วน คือ รายได้จากธุรกิจและสินทรัพย์มากกว่า เพราะเราก็ทราบกันดีว่าการทำธุรกิจสมัยนี้ มีคนไม่เข้าระบบยื่นภาษีอยู่ค่อนข้างมาก มีคนหน้าใหม่ทำธุรกิจมากขึ้นทุกวัน อาจจะยังไม่คุ้นชินกับการที่จะต้องเข้ามาอยู่ในระบบจ่ายภาษีนิติบุคคล หรือบุคคลธรรมดารายได้จากธุรกิจ จำเป็นจะต้องมีกุศโลบายเพื่อดึงให้คนพวกนี้เข้ามาอยู่ในระบบตามปกติ ก็คือไม่จำเป็นต้องคิดถึงการเข้าระบบเพื่อที่จะเสียภาษีอย่างเดียว แต่ว่าอาจจะเข้าระบบเพื่อได้รับประโยชน์อะไรบางอย่างเพื่อที่จะช่วยส่งเสริมธุรกิจของเขาให้เติบโตก้าวหน้าได้ด้วยเช่นเดียวกัน

ส่วนสุดท้าย “รายได้จากสินทรัพย์” คือ รายได้จากค่าเช่า ดอกเบี้ย จากการซื้อขายหุ้นเป็นต้น ตรงนี้เป็นช่องโหว่ขนาดใหญ่ ที่ดิฉันคิดว่าการเก็บภาษียังไม่ทั่วถึง 

การเก็บภาษีจากการซื้อขายหุ้นก็ยังไม่เก็บสักที ก็คือมีประกาศออกมาสักระยะหนึ่งแล้ว แต่ว่าการจัดเก็บแต่ยังไม่ถูกประกาศอย่างเป็นทางการว่าจะเป็นเมื่อไหร่ ตามหลักการแล้วควรเก็บภาษีจากส่วนเกิน หรือจากการซื้อขาย (Capital Gain Tax) แต่ว่าสิ่งที่รัฐบาลใช้คือ Transaction Tax เป็น Financial Transaction Tax เก็บทุกครั้งที่ซื้อแล้วก็ขาย แต่เป็นอัตราที่ต่ำมาก 

ตรงนี้จะทำให้คนที่ซื้อขายหุ้นแบบรายวันในวันหนึ่งซื้อขายหลายๆ รายการก็จะได้รับผลกระทบ คือ เสียค่าคอมมิชชัน และค่าภาษีตรงนี้ไปด้วย อย่างน้อยๆ ก็ถึงแม้ว่าจะไม่ได้เป็นการเก็บตามหลักการ Capital Gain Tax ก็ถือว่าเป็นการทดลองว่าประเทศไทยสามารถนำนโยบายการจัดเก็บภาษีหุ้นมาใช้ได้เป็นอย่างไร ดีหรือไม่ดีอย่างไรก็สามารถปรับเปลี่ยนได้ แต่ว่าอยากให้เริ่มลองเก็บก่อนเพื่อให้มันเป็นตัวอย่างทดลองว่าจะสามารถทำได้จริง เหล่านี้ก็น่าจะเป็นช่องโหว่ทางกฎหมายที่ภาษีไม่สามารถที่จะเก็บได้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย ซึ่งจะต้องแก้ไขกันต่อไป

สัมภาษณ์ ณ วันที่ 19 เมษายน 2565
สถานที่ ที่ทำการพรรคก้าวไกล

SPECIAL GUEST…………ศิริกัญญา ตันสกุล
สัมภาษณ์โดย ......................เขมภัทร ทฤษฎิคุณ
เรียบเรียงบทสัมภาษณ์ ..........ณภัทร ปัญกาญจน์
ถอดบทสัมภาษณ์ …………...ชญานิษฐ์ แสงสอาด
พิสูจน์อักษร ..........................ศิริพร รอดเลิศ