กว่าจะมาเป็น (ประเทศ) กรุงเทพมหานครแบบทุกวันนี้ : ประวัติความเป็นมา และหน้าที่ภารกิจ

นอกจากการเป็นเมืองหลวงของประเทศไทยแล้ว กรุงเทพมหานครยังมีความสำคัญในฐานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ และยังมีความสำคัญในแง่ของการเป็นเมืองขนาดใหญ่ที่เต็มไปด้วยประชากรจำนวนมาก

อดีตของกรุงเทพฯ จากเทศบาลพระนครสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ

ก่อนที่จะมาเป็นกรุงเทพมหานครในฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอย่างในปัจจุบัน ในอดีตกรุงเทพมหานครเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอีกรูปแบบหนึ่งที่เรียกว่า เทศบาล โดยย้อนกลับไปในช่วงปี พ.ศ. 2476

รัฐบาลในเวลานั้นโดยมี นายปรีดี พนมยงค์ เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ซึ่งในช่วงก่อนหน้าการเปลี่ยนแปลงการปกครองนายปรีดี ผ่านการสถาปนาโครงสร้างความคิดเกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนกลาง-ภูมิภาค-ส่วนท้องถิ่นของไทย[1] เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองรัฐบาลได้มีการเสนอร่างพระราชบัญญัติ 2 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 และ พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 เพื่อปรับปรุงโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินของไทยใหม่ โดยการยุบมณฑลลงให้เหลือแต่จังหวัดและอำเภอเท่านั้น และได้มีการจัดตั้งเทศบาลขึ้นเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งเทศบาลนั้นเป็นรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบใหม่ของประเทศไทยโดยรับเอารูปแบบเทศบาลมาจากประเทศฝรั่งเศส[2]

จนกระทั่งในปี พ.ศ. 2479 รัฐบาลได้มีการเสนอให้มีการตราพระราชบัญญัติจัดตั้งเทศบาลนครกรุงเทพ พ.ศ. 2479 และพระราชบัญญัติจัดตั้งเทศบาลนครธนบุรี พ.ศ. 2479 โดยให้มีผลในวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2480 เมื่อเริ่มดำเนินการในปี พ.ศ. 2480 เทศบาลนครกรุงเทพมี นายพลเอก เจ้าพระยารามราฆพ เป็นนายกเทศมนตรีคนแรก จนกระทั่งในเวลาต่อมา จอมพล ถนอม กิตติขจร หัวหน้าคณะรัฐประหารในเวลานั้น ได้สั่งให้รวมจังหวัดพระนคร และจังหวัดธนบุรีเป็นหนึ่งจังหวัด เรียกว่า "นครหลวงกรุงเทพธนบุรี" โดยตำแหน่ง ผู้ว่าราชการจังหวัด ให้เรียกว่า ผู้ว่าราชการนครหลวงกรุงเทพธนบุรี[3]  ผลของการรวมจังหวัดพระนคร และจังหวัดธนบุรีเข้าด้วยกันมีผลให้เทศบาลนครทั้งสองถูกยุบเข้าด้วยกันกลายเป็น "เทศบาลนครหลวง"

ในเวลาต่อมา คณะรัฐประหารของจอมพลถนอม ได้ประกาศเปลี่ยนชื่อ นครหลวงกรุงเทพธนบุรี ใหม่เป็น “กรุงเทพมหานคร” โดยให้มีผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเป็นผู้รับผิดชอบ และได้กำหนดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภากรุงเทพมหานครตามจำนวนเขตในกรุงเทพมหานคร โดยให้สมาชิกสภากรุงเทพมาจากการเลือกตั้ง (อย่างไรก็ดี ยังมีสมาชิกสภาบางส่วนมาจากการแต่งตั้งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย) รวมถึงให้มีการแปลงสภาพอำเภอทั้งหมดไปเป็นเขตแทน และตำบลไปเป็นแขวง[4] ซึ่งรูปร่างหน้าตาของกรุงเทพมหานครเวลานั้นเป็นรูปร่างหน้าตาที่ใกล้เคียงกับในปัจจุบันมากที่สุด

ภายหลังจากนี้ แม้จะมีการตรากฎหมายจัดระเบียบกรุงเทพมหานครฉบับอื่นๆ ออกมา ได้แก่ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2518 และ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 แต่ก็ไม่ได้เป็นการเปลี่ยนแปลงรูปร่างหน้าตาของกรุงเทพมหานครไปจากที่กำหนดไว้ในประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335 เท่าใดนัก

ภารกิจของกรุงเทพมหานคร

ในแง่ของการกระจายอำนาจและความคล่องตัวในการบริหารของกรุงเทพมหานคร ตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335 ได้รับรองอำนาจของกรุงเทพมหานครไว้แตกต่างจากอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นในเวลานั้น โดยมีการโอนอำนาจในหลายๆ ส่วนทั้งของข้าราชการส่วนกลางในบางส่วนและส่วนภูมิภาคมาเป็นอำนาจของกรุงเทพมหานคร[5]

ด้วยสถานะของกรุงเทพมหานครที่เป็นเมืองหลวง ทำให้มีความพยายามที่จะยกสถานะของกรุงเทพมหานครในฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษให้แตกต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วไป ดังจะเห็นได้ว่า กฎหมายกำหนดอำนาจให้กับกรุงเทพมหานครในการดำเนินบริการสาธารณะหลายประการ ดังนี้[6]

• การรักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน 
• การทะเบียนตามที่กฎหมายกำหนด
• การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
• การรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง
• การผังเมือง
• การจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ และทางระบายน้ำ
• การวิศวกรรมจราจร
• การขนส่ง
• การจัดให้มีและควบคุมตลาด ท่าเทียบเรือ ท่าข้ามและที่จอดรถ
• การดูแลรักษาที่สาธารณะ
• การควบคุมอาคาร
• การปรับปรุงแหล่งชุมชนแออัดและจัดการเกี่ยวกับที่อยู่อาศัย
• การจัดให้มีและบำรุงรักษาสถานที่พักผ่อนหย่อนใจ
• การพัฒนาและอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม
• การสาธารณูปโภค
• การสาธารณสุข การอนามัยครอบครัว และการรักษาพยาบาล
• การจัดให้มีและควบคุมสุสานและฌาปนสถาน
• การควบคุมการเลี้ยงสัตว์
• การจัดให้มีและควบคุมการฆ่าสัตว์
• การควบคุมความปลอดภัย ความเป็นระเบียบเรียบร้อยและการอนามัยในโรงมหรสพ และสาธารณสถานอื่นๆ
• การจัดการศึกษา
• การสาธารณูปการ
• การสังคมสงเคราะห์
• การส่งเสริมการกีฬา
• การส่งเสริมการประกอบอาชีพ
• การพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร
• หน้าที่อื่นๆ ตามที่กฎหมายระบุให้เป็นอำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ เทศบาลนคร หรือตามที่คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมอบหมาย หรือที่กฎหมายระบุเป็นหน้าที่ของกรุงเทพมหานคร

นอกจากนี้ ตามกฎหมายยังกำหนดให้ในกรณีที่กฎหมายใดอ้างถึงกรุงเทพมหานคร เขต แขวง จังหวัด อำเภอ ตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล สุขาภิบาล ให้ถือว่ากฎหมายนั้นอ้างถึงกรุงเทพมหานคร[7] ซึ่งเป็นวิธีการเขียนกฎหมายเพื่อขยายอำนาจมาให้เป็นของกรุงเทพมหานคร

ดังจะเห็นได้ว่า ในทางเจตนารมณ์ของกฎหมายต้องการให้กรุงเทพมหานครมีความสามารถและได้รับอำนาจมากๆ เพื่อประโยชน์ในการบริหารอย่างคล่องตัวภายในเขตกรุงเทพมหานคร แต่ในความเป็นจริงอำนาจโดยส่วนใหญ่ของกรุงเทพมหานครก็ถูกจำกัดเอาไว้เช่นเดียวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นๆ กล่าวคือ ในกรณีที่กรุงเทพมหานครจะมีอำนาจดำเนินการในเรื่องใดๆ ในข้างต้นได้นั้น ต้องพิจารณาว่ามีกฎหมายอื่นๆ เสียก่อน[8] ซึ่งถ้ากฎหมายอื่นไม่ได้กำหนดให้กรุงเทพมหานครกระทำการดังกล่าว กรุงเทพมหานครจะไม่สามารถดำเนินการเช่นว่าได้[9]

นอกจากนี้ ในเชิงการเมืองมีความพยายามโดยตลอดที่จะลดทอนอำนาจของกรุงเทพมหานครในฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นออกไป กล่าวคือ เดิมกรุงเทพมหานคร (ในช่วงเป็นเทศบาลนครกรุงเทพ) เคยมีทรัยพ์สินและกิจกรรมอยู่ในการดูแลเป็นจำนวนมาก

โดยในช่วงแรกกรุงเทพมหานครได้รับโอนหน่วยงานและทรัพย์สินจากรัฐบาลมาเป็นของกรุงเทพมหานคร โดยกำหนดให้เทศบาลนครกรุงเทพฯ ในเวลานั้น รับมอบสิทธิในกิจการและพนักงานเจ้าหน้าที่ของหน่วยราชการในกระทรวงมหาดไทย อันประกอบด้วย กองช่างนคราทร และกองถนน จากกรมโยธาเทศบาล กองสาธารณสุขพระนคร (ยกเว้นกิจการอันเกี่ยวกับลหุโทษ) โรงพยาบาลกลาง และวชิรพยาบาล จากกรมสาธารณสุข และกองตำรวจเทศบาล (ยกเว้นแผนกยานพาหนะพระนครและธนบุรี และ แผนกยานพาหนะหัวเมือง) จากกรมตำรวจ[10] รวมถึงการรับเอากิจการบางอย่าง เช่น กิจการประปา[11] เป็นต้น 

อย่างไรก็ดี ในเวลาต่อมารัฐบาลได้มีความพยายามเอาทรัพย์สินและกิจกรรมที่อยู่ในความดูแลคืนไปจากกรุงเทพมหานคร เช่น กิจการประปา ในปัจจุบันรัฐบาลได้รับโอนกิจการประปากลับมาเป็นของกระทรวงมหาดไทยในรูปของรัฐวิสาหกิจโดยตั้งเป็นการประปานครหลวง[12] เป็นต้น ซึ่งในแง่หนึ่งการกระทำดังกล่าวก็เป็นการลดทอนความเข้มแข็งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

กล่าวโดยสรุป จะเห็นได้ว่า “กรุงเทพมหานคร” นั้น นอกจากการมีสถานะเป็นเมืองหลวงแล้ว กรุงเทพมหานครยังมีมุมอีกด้านหนึ่ง คือ การเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่รูปแบบพิเศษ โดยมีหน้าที่ในการบริหารจัดการทำบริการสาธารณะภายในพื้นที่ ในอดีตที่ผ่านมากรุงเทพมหานครค่อยๆ มีการเปลี่ยนแปลงจากเทศบาลนครกรุงเทพ มาสู่การเป็นกรุงเทพมหานครในปัจจุบัน

สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ ภารกิจของกรุงเทพมหานคร เพิ่มขึ้นมากจากเดิม แม้ว่าในบางส่วนจะถูดฉุดรั้งด้วยนโยบายที่พยายามลดทอนความเข้มแข็งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่สิ่งที่น่าสนใจก็คือ จะเห็นได้ว่า รูปแบบการบริหารจัดการกรุงเทพมหานครนั้นแตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ตลอดพื้นที่อย่างองค์การบริหารส่วนจังหวัดซึ่งจะเห็นได้ว่า สถานะขององค์การบริหารส่วนจังหวัดนั้นไม่ได้มีสถานะเทียบเท่ากับกรุงเทพมหานคร ทั้งในเชิงอำนาจขององค์การบริหารส่วนจังหวัด และความสามารถในการจัดการดูแลภายในพื้นที่ ซึ่งในกรุงเทพมหานครไม่มีราชการส่วนภูมิภาคคอยดูแล

การจัดการทั้งหมดอยู่ภายใต้การดูแลของกรุงเทพมหานครทั้งหมด แตกต่างกับองค์การบริหารส่วนจังหวัดที่ภายในพื้นที่ยังประกอบด้วยจังหวัดและอำเภอ ในขณะที่บทบาทขององค์การบริหารส่วนจังหวัดยังถูกจำกัดด้วยการกำกับดูแลของ “ผู้ว่าราชการ”