กระแสเรียกร้องให้ “ปลดล็อคท้องถิ่น” ถูกพูดมากขึ้นในช่วงหลายปีที่ผ่านมา โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร และนายกเมืองพัทยา จึงเกิดกระแสเรียกร้องในหลายๆ จังหวัดที่ต้องการมีผู้ว่าราชการที่มาจากการเลือกตั้งแบบเดียวกันกับกรุงเทพฯ และเมืองพัทยา โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อการได้ผู้ว่ากรุงเทพฯ กลายเป็นความหวังใหม่ของคนกรุงเทพฯ ท่ามกลายสถานการณ์ที่เคร่งเครียดทางเศรษฐกิจและวิถีชีวิตที่ติดหล่ม
อย่างไรก็ตาม การกระจายอำนาจนี้มาพร้อมความอิสระจริงหรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องการคลัง ซึ่งงบประมาณเป็นหัวใจสำคัญของการขับเคลื่อนสิ่งต่างๆ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ซึ่งรวมถึงกรุงเทพฯ มีอิสระแค่ไหน ผู้บริหารท้องถิ่นมีอำนาจตัดสินใจ และคนในพื้นที่มีความสามารถจะร่วมกับ อปท. เพื่อใช้งบประมาณตอบสนองความต้องการของคนในพื้นที่ได้แค่ไหน
ตลอดเดือนกรกฎาคมนี้สถาบันปรีดีชวนท่านผู้อ่านทุกท่านติดตาม “ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์” ซึ่งจะนำเสนอเรื่องราวและแนวทางเพื่อนำไปสู่การพัฒนา อปท. ที่ดีขึ้น
งบประมาณจำกัด จำกัดศักยภาพของท้องถิ่น
การกระจายอำนาจทางการคลัง ถือเป็นองค์ประกอบหลักของการกระจายอำนาจ ซึ่งสามารถใช้เป็นดัชนีวัดถึงระดับความก้าวหน้าในการกระจายอำนาจของประเทศได้[1] ซึ่งปัญหาของ อปท. ประการหนึ่งก็คือ ข้อจำกัดในการจัดทำงบประมาณประจำปี
การจัดทำงบประมาณประจำปีของ อปท. นั้น แตกต่างจากการจัดทำงบประมาณประจำปีของรัฐบาล เนื่องจากในการจัดทำงบประมาณประจำปีของ อปท. จะต้องจัดทำงบประมาณแบบสมดุล หรือ งบประมาณแบบเกินดุลเท่านั้น
เพราะลักษณะของการจัดทำงบประมาณประจำปีของ อปท. รายได้ (รายรับ) เป็นตัวกำหนดรายจ่าย และไม่สามารถที่จะดำเนินการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลอย่างรัฐบาลได้ เนื่องจากกฎหมายไม่อนุญาตให้ อปท. กู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลของงบประมาณได้[2]
ดังนั้น อปท. จึงมีข้อจำกัดในการจัดทำงบประมาณประจำปี ซึ่งกฎหมายไม่อนุญาตให้ อปท. จัดทำงบประมาณแบบขาดดุล และดำเนินการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลของงบประมาณได้[3]
ปัญหาที่ตามมาก็คือ อปท. แต่ละแห่งมีข้อจำกัดในการมีรายได้ของตนเอง เนื่องมาจากขนาดของ อปท. ที่แตกต่างก็จะมีแหล่งรายได้ที่ต่างกัน โดยในปัจจุบันประเทศไทยมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนประมาณ 7,850 แห่ง (สรุปข้อมูล ณ วันที่ 9 กันยายน 2563)[4] โดยจำแนกประเภทของ อปท. เป็น 5 รูปแบบ คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) และ อปท. รูปแบบพิเศษ 2 แห่งคือ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา (ตารางที่ 1)
ตารางที่ 1 สรุปข้อมูล อปท. ทั่วประเทศ
| อปท. | จำนวน |
| 1. องค์การบริหารส่วนจังหวัด | 76 แห่ง |
| 2. เทศบาล | 2,472 แห่ง |
| เทศบาลนคร | 30 แห่ง |
| เทศบาลเมือง | 195 แห่ง |
| เทศบาลตำบล | 2,247 แห่ง |
| 3. องค์การบริหารส่วนตำบล | 5,300 แห่ง |
| 4. องค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ (กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา) | 2 แห่ง |
| รวมทั้งสิ้น | 7,850 แห่ง |
อปท. แต่ละประเภทมีศักยภาพในการแสวงหารายได้ต่างกัน รวมถึงกฎหมายมีการกำหนดชนิดของรายได้ไว้แตกต่างกัน[5] ซึ่งในความเป็นจริงรายได้ที่เก็บได้อาจจะน้อยลงไปอีก หากกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นภายในพื้นที่นั้นน้อย อีกทั้งในแง่ของการรับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลก็มีการจัดสรรที่แตกต่างกัน โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีขนาดใหญ่จะได้รับการจัดสรรเงินอุดหนุนที่มากกว่า
ฉะนั้น ในความเป็นจริง อปท. ขนาดเล็กที่ห่างไกลและมีบทบาทน้อยย่อมมีรายได้น้อยกว่า อปท. ขนาดใหญ่และมีความสำคัญ (ตารางที่ 2)
ตารางที่ 2 แสดงตัวอย่างรายได้ของ อปท. ในเขตจังหวัดนนทบุรีบางส่วน (ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2562)
| ลำดับ | จังหวัด | อำเภอ | อปท. | จำนวนเงินอุดหนุน |
| 1 | นนทบุรี | เมืองนนทบุรี | อบจ. นนทบุรี | 47,800,662.00 |
| 2 | นนทบุรี | ปากเกร็ด | ทน. ปากเกร็ด | 94,467.826.00 |
| 3 | นนทบุรี | เมืองนนทบุรี | ทน. นนทบุรี | 138,541,597.00 |
| 4 | นนทบุรี | ไทรน้อย | อบต. ทวีวัฒนา | 3,365,083.00 |
| 5 | นนทบุรี | บางบัวทอง | อบต. บางบัวทอง | 16,080,275.00 |
การไม่มีอิสระในเรื่องการกู้เงิน
ผลของการไม่สามารถจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลได้ ส่งผลให้การใช้จ่ายงบประมาณของ อปท. ทำได้จำกัดเพียงเท่าที่มีรายได้ (รายรับ) ซึ่งอาจจะสวนทางกับลักษณะการทำงานของ อปท. ที่มีภารกิจหน้าที่ที่จะต้องดูแลรับผิดชอบในพื้นที่เป็นจำนวนมาก ทำให้ต้องมีค่าใช้จ่ายในการจัดบริการสาธารณะต่างๆ เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่ ลักษณะดังกล่าวจึงทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายแห่งมีรายได้ (รายรับ) ไม่เพียงพอกับรายจ่าย แม้ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลเพิ่มเติมแล้วก็ตาม[6]
ลักษณะดังกล่าวทำให้ อปท. ต้องหาทางเลือกใหม่ คือ “การกู้ยืมเงิน” เพื่อนำมาใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะ โดยเฉพาะในกรณีที่ อปท. จะต้องดำเนินโครงการขนาดใหญ่นั้น ซึ่งในกรณีนี้กฎหมายยินยอมให้ อปท. สามารถออกพันธบัตร กู้เงินจากหน่วยงานของรัฐหรือนิติบุคคลต่างๆ ทั้งที่มีลักษณะเป็นการกู้เงินภายในประเทศหรือต่างประเทศ[7]
ในการกู้เงินนั้น อปท. จะต้องกระทำโดยการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นโดยได้รับความเห็นชอบจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย[8] ซึ่งกระบวนการต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยนั้นกลายเป็นเงื่อนไขสำคัญและเป็นอุปสรรคต่อการกู้ยืมเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
อย่างไรก็ดี จากการศึกษาของ อัชกรณ์ วงศ์ปรีดี และ สุนทรชัย ชอบยศ ในปี พ.ศ. 2557 พบว่า นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2537 ถึงปี พ.ศ. 2557 หรือกว่า 2 ทศวรรษ ยังไม่มีการตราระเบียบกระทรวงหมาดไทย ให้อำนาจแก่ อบต. ในการกู้ยืมเงินแต่ประการใด[9] ซึ่งปัญหาดังกล่าวนั้นเกิดขึ้นมาจากความเข้มงวดในความพยายามควบคุมการกู้เงินของ อปท. โดยรัฐบาล ซึ่งในเรื่องการกู้เงินของ อปท. นั้น ควรปรับเปลี่ยนจากการควบคุมโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย มาเป็นการควบคุมผ่านกรอบวินัยทางการคลังแทน โดยจำกัดการใช้ดุลพินิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการก่อหนี้ โดยจำกัดให้การก่อหนี้เป็นไปตามพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 และระเบียบคณะกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะ ว่าด้วยหลักเกณฑ์การกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2561 แทน และใช้กระบวนการรายงานตรวจสอบตามหลักการวินัยทางการคลัง
การควบคุมการก่อหนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรจะมีพร้อมกับการพยายามรักษาสมดุลของการกู้เงินเพื่อนำไปใช้ในโครงการพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายและมีประสิทธิภาพของการใช้จ่าย เพราะหากมีความเชื่อมั่นว่า การก่อหนี้จะนำมาซึ่งการเพิ่มศักยภาพของท้องถิ่น จะช่วยให้เกิดความคิดสร้างสรรค์แล้ว ก็ควรผ่อนคลายเพื่อให้โอกาสองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้เติบโต
หมายเหตุ
- พันธิตรา สุขวิสิฏฐ์ ผู้ช่วยค้นคว้าและเรียบเรียงเนื้อหา
[1] สกนธ์ วรัญญูวัฒนา และคณะ, ‘การกระจายอำนาจทางการคลังเพื่อขับเคลื่อนบริการทางสังคมไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น’ (รายงานวิจัยเสนอต่อ สำนักงานคณะกรรมการรเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และ UNICEF 2552) อ้างใน ดวงมณี เลาวกุล, การปฏิรูปการกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น (เปนไท 2555) 12.
[2] พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 มาตรา 11 ประกอบกับพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 20 และมาตรา 21.
[3] หากพิจารณาบทบัญญัติของกฎหมายเกี่ยวกับการจัดทำงบประมาณของ อปท. แล้วจะพบว่า อปท. นั้นไม่มีกฎหมายให้อำนาจในการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลของงบประมาณ. ดู ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2529; และระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2563.
[4] กลุ่มงานกฎหมายและระเบียบท้องถิ่น 2 กองกฎหมายและระเบียบท้องถิ่น กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น, ‘สรุปข้อมูล อปท ทั่วประเทศ’ (กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น, 9 กันยายน 2563) <http://www.dla.go.th/work/abt/index.jsp> สืบค้นเมื่อ 6 กรกฎาคม 2565.
[5] ดู พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542; และกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น.
[6] ดวงมณี เลาวกุล, การปฏิรูปการกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น (เปนไท 2555) 109-110.
[7] พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มาตรา 28 วรรคหนึ่ง (8) (9) และ (10).
[8] พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มาตรา 28 วรรคสอง; กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นส่วนใหญ่นั้นก็จะเขียนอำนาจในเรื่องการกู้เงินเอาไว้ในลักษณะเดียวกันกับมาตรา 28 ของพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 โดยต้องได้รับอนุมัติจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย.
[9] อัชกรณ์ วงศ์ปรีดี และสุนทรชัย ชอบยศ, ‘ความจำเป็นและปัญหาของการกู้ยืมเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย’ 2 วารสารการจัดการภาครัฐและภาคเอกชน 127, 131.
