ปรีดี พนมยงค์ และ คณะราษฎร : ผู้วางรากฐานการกระจายอำนาจในท้องถิ่นสยาม พ.ศ. 2475-2477

 

“ต่อไปนั้น เราจะได้ยกตำบลทุกๆ ตำบลให้มีสภาพเป็นเทศบาลขึ้น มีการปกครองท้องถิ่น คือ อาจมีสภาเทศบาลซึ่งจำลองสภาผู้แทนราษฎรอย่างหนึ่ง และอาจจะมีคณะเทศมนตรี ซึ่งจำลองมาจากคณะรัฐมนตรีอีกอย่างหนึ่ง เพื่อทำราชการอันเป็นส่วนของท้องถิ่น...และการเทศบาลต่างๆ ในจังหวัดอาจรวมกันตั้งเป็นสหเทศบาลเพื่อประกอบกิจการท้องถิ่นอันร่วมกัน โดยวิธีนี้ราษฎรในท้องถิ่นจะได้ทำประโยชน์แก่บ้านเมืองของตนได้เต็มกำลัง และนอกจากนั้นการปกครองแบบรัฐธรรมนูญซึ่งท่านทั้งหลายประสงค์ช่วยกันปลูกปักให้มั่นคงก็จะได้แผ่ไปทั่วราชอาณาจักร ราษฎรจะได้รู้สึกเห็นการปกครองชะนิดนี้ทางสภาของเทศบาล และทางคณะเทศมนตรีในท้องถิ่นของตน”

ปรีดี พนมยงค์, 2476.

 

 

 

ผลงาน ความทรงจำ และนโยบายของรัฐบาลสมัยคณะราษฎรหลังการอภิวัฒน์ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 เป็นมรดกที่สืบทอดต่อมายังสังคมไทยในปัจจุบันแต่หลายส่วนเสี้ยวของความทรงจำได้ถูกหลงลืม เช่น กรณีวันชาติที่ได้กลายมาเป็นข้อถกเถียงร่วมสมัยในช่วงเดือนมิถุนายน พ.ศ. 2566 เมื่อสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคก้าวไกล[1] เสนอให้เปลี่ยนแปลงวันชาติกลับไปเป็นวันที่ 24 มิถุนายน หากอีกฝ่ายโต้แย้งว่าวันชาติคือวันที่ 5 ธันวาคม ด้วยไม่ทราบข้อเท็จจริงทางประวัติศาสตร์ว่าเดิมนั้นวันชาติของสยามคือวันที่ 24 มิถุนายน ที่กำหนดขึ้นในสมัยรัฐบาลคณะราษฎร[2] จากข้อถกเถียงร่วมสมัยดังกล่าว แสดงให้เห็นว่าความรับรู้ประวัติศาสตร์ช่วงสมัยคณะราษฎรยังมีอีกหลายมิติหลากเรื่องราวน่าค้นคว้าและนำมาเผยแพร่ต่อสาธารณะโดยเฉพาะส่วนที่เกี่ยวข้องกับนโยบายที่เป็นประโยชน์ต่อประชาชนและการพัฒนาประเทศ เช่น การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอย่างเป็นระบบได้เริ่มต้นขึ้นหลังการอภิวัฒน์ผ่านพระราชบัญญัติสำคัญ 2 ฉบับได้แก่ พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2476 และพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พุทธศักราช 2476 โดยมีคณะราษฎร นายปรีดี พนมยงค์ และหม่อมเจ้าสกลวรรณากร วรวรรณ เป็นผู้วางรากฐานแนวคิดซึ่งจะเสนอหลักการสำคัญไว้ดังนี้

 

กำเนิดการกระจายอำนาจสมัยคณะราษฎร

ภายหลังการอภิวัฒน์สยามและมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับถาวร 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 แล้วทางรัฐบาลคณะราษฎรได้เริ่มจัดระเบียบการปกครองให้สอดรับกับระบอบรัฐธรรมนูญ[3] และกำเนิดนโยบายกระจายอำนาจขึ้นเพื่อแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจในชนบทซึ่งส่วนใหญ่เป็นชาวนา

ภายหลังการอภิวัฒน์สยามเพียงไม่นาน นายปรีดีได้เสนอไว้ในเค้าโครงการเศรษฐกิจให้จัดตั้งสหกรณ์ขึ้นโดยให้สหกรณ์เป็นกลไกจัดการเศรษฐกิจโดยรัฐเพื่อเป็นเครื่องมือนำไปสู่การประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎรโดยชี้แจงไว้ดังนี้

 

 

การแบ่งการเศรษฐกิจออกเป็นสหกรณ์

 

แม้เค้าโครงการเศรษฐกิจไม่ได้ระบุรูปแบบไว้แต่พิจารณาจากสาระสำคัญได้ว่า สหกรณ์ในความคิดของนายปรีดีนั้น คือ สหกรณ์แบบสังคมนิยม (Cooperative Socialiste) ซึ่งเป็นสหกรณ์ครบรูปหรือสหกรณ์อเนกประสงค์อันเป็นส่วนหนึ่งของปรัชญาสังคมนิยมวิทยาศาสตร์ประชาธิปไตย[5]

ขณะเดียวกันก็มีการจัดรูปองค์กรของรัฐสมัยใหม่ หลักแนวคิด และหลักวิชาของการจัดรูปองค์กรรัฐขึ้นใหม่ของรัฐบาลคณะราษฎรนั้นนับเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นใหม่ ส่วนสำคัญได้แก่ แนวคิดที่ว่าด้วยรัฐไทยเป็นรัฐเดี่ยว โดยจัดองค์กรของรัฐหรือจัดระเบียบบริหารราชการแบ่งออกเป็น 3 ชั้น ได้แก่ การบริหารราชการส่วนกลาง การบริหารราชการส่วนภูมิภาค และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ตามหลักแนวคิดการรวมอำนาจ (centralization) การแบ่งอำนาจ (deconcentration) และหลักการกระจายอำนาจ (decentralization) ซึ่งแนวคิดและหลักวิชาข้อนี้เห็นได้ชัดว่าเป็นหลักวิชาใหม่หลังการอภิวัฒน์ และนายปรีดีคือบุคคลสำคัญที่นำหลักวิชาดังกล่าวเข้ามาในสยามรวมทั้งมีการอบรมสั่งสอนให้นักการเมือง ข้าราชการ นิสิตนักศึกษา และประชาชนรับทราบหลักการดังกล่าว และมีการปฏิบัติตามหลักการดังกล่าวจนกลายเป็น “สถาบัน” (institutionalization)[6]

ส่วนแนวความคิดเรื่องการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินแบบสมัยใหม่นั้นปรากฏชัดเจนใน “คำอธิบายกฎหมายปกครอง” ของนายปรีดีตั้งแต่ก่อนการอภิวัฒน์ซึ่งวิชากฎหมายปกครองเป็นวิชาสำคัญวิชาหนึ่งในประเทศฝรั่งเศสแต่ยังไม่มีผู้ใดรวบรวมเป็นตำราในสังคมสยามจนเมื่อนายปรีดีสำเร็จการศึกษาและกลับมารับราชการจึงได้นำความคิด ความรู้วิชากฎหมายปกครองมาเผยแพร่ด้วยการจัดทำเป็นตำราและสอนนักศึกษาในชั้นเรียนกฎหมายเมื่อ พ.ศ. 2474 นายปรีดีจึงได้เปิดสอนวิชากฎหมายปกครองขึ้นเป็นครั้งแรกที่โรงเรียนกฎหมาย กระทรวงยุติธรรม

แนวความคิดในการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินของนายปรีดีนี้ถือเป็นแนวคิดใหม่ หลักการสำคัญของแนวความคิดนี้ ได้แก่ การจัดระเบียบบริหารราชการออกเป็น 3 แบบคือ

1. ระเบียบที่ใช้บังคับแก่พลเมืองทั่วไปในทุกอาณาเขตโดยอำนาจบริหารรวมอยู่ในศูนย์กลางที่รัฐบาลกลาง หรือที่เรียกว่า “การปกครองแบบมัธยภาค (Centralisation)”
2. ระเบียบต่อมา คือ ระเบียบที่ใช้บังคับให้เหมาะสมแก่ท้องถิ่นต่างๆ โดยแยกอำนาจของรัฐบาลกลางไปยังส่วนต่างๆ หรือเรียกว่า “การปกครองแบบมัธยานุภาค (Déconcentration)” แม้จะเป็นกิจการที่แยกจากส่วนกลางมาเพื่อให้เหมาะแก่ท้องถิ่น แต่การปกครองในส่วนนี้ก็ยังเป็นราชการของรัฐบาลที่แยกไปประจำในส่วนนั้น มิได้เป็นนิติบุคคลต่างหากจากรัฐบาลส่วนกลาง และยังอาศัยงบประมาณจากรัฐบาล
3. การแยกอำนาจบริหารบางอย่างให้แก่คณะราษฎรในท้องถิ่นนั้นได้เลือกตั้งขึ้นเป็นผู้ใช้อำนาจเอง และหน่วยการปกครองท้องถิ่นนี้จะมีสภาพเป็นทบวงการเมือง คือเป็นนิติบุคคลส่วนหนึ่งต่างหากจากรัฐบาลกลาง ซึ่งเมื่อท้องถิ่นใดมีสภาพเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายแล้วก็ย่อมมีสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมายเช่นเดียวกับบุคคลธรรมดา คือหน่วยการปกครองท้องถิ่นนั้นอาจจะมีทรัพย์สิน สิทธิและหน้าที่ต่างๆ เช่น บุคคลธรรมดา

ลักษณะการแยกอำนาจบริหารให้แก่ท้องถิ่นนี้เรียกว่า “การปกครองแบบมัธยวิภาค (Decentralisation)”[7] การปกครองแบบมัธยวิภาคจึงเป็นสิ่งที่จะช่วยให้การจัดการปกครองในท้องถิ่นต่างๆ มีความสะดวก และพัฒนาไปในแนวทางที่เหมาะสมกับสภาพสังคมและการเมืองภายในแต่ละท้องถิ่น แต่การปกครองโดยวิธีแยกอำนาจให้ราษฎรในท้องถิ่นจัดทำเองนี้ก็มีทั้งผลดีและผลเสีย ดังที่นายปรีดีได้กล่าวไว้ ดังนี้

ผลดี

1. กิจการบางชนิดที่แยกออกไป เช่น การสุขาภิบาลย่อมเหมาะสมแก่ท้องถิ่นโดยเฉพาะ และกิจการอย่างอื่นซึ่งท้องถิ่นต่างๆ ในพระราชอาณาเขตจะปฏิบัติอย่างเดียวกันไม่ได้ เมื่อได้แบ่งแยกเสียเช่นนั้นก็จะเหมาะสมแก่ท้องถิ่นเป็นรายๆ ไป

2. กิจการที่เหมาะสมแก่ท้องถิ่นก็ควรจะให้ผู้ที่ราษฎรในท้องถิ่นเป็นพนักงานจัดทำเพราะเป็นผู้ที่รู้ภูมิประเทศและความต้องการของท้องถิ่นนั้นๆ ย่อมดีกว่าบุคคลซึ่งรัฐบาลกลางจะได้แต่งตั้งออกไป ซึ่งจะรู้ภูมิประเทศดีกว่าราษฎรในท้องถิ่นไม่ได้

3. วิธีเลือกตั้งพนักงานโดยราษฎรในท้องถิ่นนั้นเอง ย่อมทำให้ผู้ที่จะรับเลือกตั้งเอาใจใส่ในกิจการของท้องถิ่นและจะต้องจัดให้มีโครงการ ซึ่งตนจะปฏิบัติเมื่อได้รับเลือกเพราะการเลือกโดยวิธีเช่นนี้ย่อมมีการแข่งขันในระหว่างผู้ที่ถือลัทธิต่างๆ และย่อมเปิดโอกาสให้ราษฎรในท้องถิ่นได้เลือกตั้งผู้ที่เหมาะสมแก่ท้องถิ่นและตามความนิยมในลัทธิของตน

4. กิจการของท้องถิ่นย่อมจะสำเร็จไปได้ไวและรวดเร็วเพราะไม่ต้องเสนอเรื่อยขึ้นไปเป็นลำดับเหมือนดั่งการปกครองที่ได้กล่าวในวิธี ก.

5. และผลดียังมีอีกอย่างหนึ่งสำหรับประเทศที่ราษฎรได้เลือกตั้งผู้แทนในสภาการแผ่นดิน คือ ราษฎรที่อยู่ในท้องถิ่นก็เท่ากับได้รับความฝึกหัดในการเลือกผู้แทนในสภาการแผ่นดิน และสนใจในความเป็นไปของประเทศ

ผลร้าย

1. ทำให้อำนาจรัฐบาลกลางลดน้อยถอยลงไป

2. อาจจะทำให้ผู้ที่ได้รับเลือกปฏิบัติการลำเอียงเข้าข้างฝ่ายที่เลือกตนคือ เข้าข้างฝ่ายที่ถือลัทธิอันเดียวกัน

ทางแก้

ทางแก้ผลร้ายที่ได้กล่าวมาแล้วอาจจะกระทำได้ ดังนี้

1. กิจการที่จะมอบให้แก่ราษฎรในท้องถิ่นนั้น จะต้องเป็นกิจการที่เกี่ยวข้องกับท้องถิ่นโดยตรง สิ่งใดที่ได้มอบหมายไป จะเป็นภยันตรายต่อความเป็นอยู่ของประเทศทั้งหมดแล้วก็ไม่ควรมอบให้

2. รัฐบาลกลางยังทรงไว้ซึ่งอำนาจควบคุมดูแลเพื่อป้องกันมิให้ราษฎรในท้องถิ่นกระทำการอันเป็นภยันตรายต่อประเทศ

ส่วนการป้องกันความลำเอียงนั้นก็อยู่ในอำนาจรัฐบาลกลางซึ่งจัดการ ควบคุมดูแล เช่น การใดที่พนักงานท้องถิ่นปฏิบัติไม่ชอบก็ควรให้ร้องอุทธรณ์ได้ (ในประเทศฝรั่งเศสจึงมีศาลปกครองต่างหากจากศาลยุติธรรม)

 

 

จากคำอธิบายในกฎหมายปกครองของนายปรีดีนี้จะเห็นได้ว่ามีแนวทางคล้ายคลึงกับการจัดระเบียบบริหารปกครองประเทศฝรั่งเศสซึ่งเป็นผลมาจากอิทธิพลที่เขาได้รับจากการศึกษาแนวความคิด และหลักการของวิชากฎหมายปกครองฝรั่งเศสเมื่อครั้งเป็นนักเรียนกฎหมายจากมหาวิทยาลัยในประเทศฝรั่งเศส ทั้งแนวคิดและหลักการของกฎหมายฝรั่งเศสนี้ยังเป็นที่แพร่หลายและนิยมใช้กันทั่วไปในประเทศแถบยุโรปเช่น ประเทศเบลเยียม ฮอลแลนด์ อิตาลี สเปน และประเทศแถบสแกนดิเนเวีย ทั้งแนวคิดการกระจายอำนาจของนายปรีดียังเป็นหลักสำคัญในการวางโครงสร้างและองค์กรเพื่อบริหารงานของรัฐโดยการผลักดันให้เกิดพระราชบัญญัติระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 ในเวลาต่อมา[8]

 

ปรีดี พนมยงค์ และปาฐกถาเรื่องพระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476

แนวคิดในการจัดวางรูปแบบการบริหารปกครองประเทศของนายปรีดียังส่งผลต่อการจัดทำพระราชบัญญัติระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยามสมัยใหม่ฉบับแรกซึ่งนายปรีดีมีบทบาทสำคัญอย่างมากทั้งในฐานะประธานกรรมาธิการพิจารณายกร่างพระราชบัญญัติฯ ทั้งเป็นตัวแทนของรัฐบาลในการแถลงร่างพระราชบัญญัติฯ ต่อที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร และยังเป็นผู้แสดงปาฐกถาเกี่ยวกับพระราชบัญญัติฯ นี้ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรฟัง ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม ดังมีรายละเอียดสำคัญดังต่อไปนี้

 

 

พระราชบัญญัติบริหารราชการแผ่นดินแห่งอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 เป็นการจัดแบ่งส่วนราชการออกเป็นส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นขึ้นเป็นครั้งแรก และยังได้กำหนดผู้บังคับบัญชาของส่วนราชการต่างๆ โดยให้รัฐมนตรีเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดภายในแต่ละกระทรวงโดยแปรจากแนวคิดการกระจายอำนาจของนายปรีดี และคณะราษฎร โดยมีสาระสำคัญดังนี้

1. ระเบียบราชการบริหารส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวงหรือทบวงการเมืองที่มีฐานะเทียบเท่ากระทรวง มีรัฐมนตรีคนหนึ่งเป็นผู้ว่าการบังคับบัญชาและรับผิดชอบ ถ้าจำเป็นหากมีภารกิจมากอาจมีรัฐมนตรีช่วยว่าการด้วยก็ได้ และกำหนดให้แต่ละกระทรวงจัดระเบียบราชการออกเป็น
   1. สำนักงานเลขานุการรัฐมนตรี มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการทางการเมือง มีเลขานุการรัฐมนตรีเป็นผู้บังคับบัญชาขึ้นตรงต่อรัฐมนตรีนั้นๆ
   2. สำนักงานปลัดกระทรวง มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการประจำทั่วไปของกระทรวงมีปลัดกระทรวงเป็นผู้บังคับบัญชา
   3. กรม หรือทบวงการเมือง ซึ่งมีฐานะเทียบกรม (เว้นแต่บางกระทรวงซึ่งไม่มีความจำเป็นที่จะต้องแยกราชการตั้งขึ้นเป็นกรม) มีฐานะเป็นนิติบุคคลมีหน้าที่เกี่ยวกับราชการส่วนหนึ่งส่วนใดของกระทรวง โดยมีอธิบดีเป็นผู้บังคับบัญชา ในแต่ละกรมจะแยกออกไปเป็นกอง แผนก หรือหมวด ตามแต่ปริมาณและคุณภาพของงานที่ปฏิบัติอยู่

การตรวจสอบ ควบคุมการบริหารราชการส่วนกลางโดย “ข้าหลวงใหญ่” ขึ้นตรงต่อคณะรัฐมนตรี ทำหน้าที่ตรวจ ควบคุม และแนะนำชี้แจงราชการบริหารทั่วไป และอาจมี “ข้าหลวงตรวจการ” หากกระทรวง ทบวงกรมใดมีความจำเป็นที่จะแต่งตั้งข้าหลวงตรวจการเพื่อทำหน้าที่ตรวจ ควบคุมแนะนำชี้แจงราชการที่เกี่ยวกับกระทรวง ทบวง กรม นั้นๆ

2. ระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาค การบริหารราชการส่วนภูมิภาคได้จัดแบ่งออกเป็น “จังหวัด” และ “อำเภอ”ดังนี้
   1. จังหวัด ให้มี “คณะกรมการจังหวัด” ทำหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินในจังหวัดนั้นๆ จัดแบ่งราชการออกเป็นส่วนกลาง ทำหน้าที่เกี่ยวกับราชการทั่วไปของจังหวัดนั้น โดยมีข้าหลวงประจำจังหวัดเป็นผู้บังคับบัญชาและส่วนต่างๆ ซึ่งกระทรวง ทบวง กรมจะได้ตั้งขึ้นใฝนจังหวัดนั้นๆ มีหัวหน้าส่วนนั้นๆ เป็นผู้บังคับบัญชา
      
      คณะกรมการจังหวัดประกอบด้วยข้าหลวงประจำจังหวัดเป็นประธาน ปลัดจังหวัด และหัวหน้าส่วนราชการบริหารฝ่ายพลเรือนต่างๆ ซึ่งเจ้าหน้าที่ประจำจังหวัดเป็นกรรมการ โดยข้าหลวงประจำจังหวัดสังกัดกระทรวงมหาดไทย มีอำนาจหน้าที่บริหารราชการในจังหวัดซึ่งก่อนใช้พระราชบัญญัตินี้เป็นอำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัดและสมุหเทศาภิบาล
   2. อำเภอ ให้มี “คณะกรมการอำเภอ” ทำหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินในอำเภอนั้นๆ จัดแบ่งราชการออกเป็นส่วนกลางโดยมีนายอำเภอเป็นผู้บังคับบัญชา และส่วนอื่นๆ ซึ่งกระทรวง ทบวง กรมจะได้ตั้งขึ้นโดยมีหัวหน้าส่วนนั้นๆ เป็นผู้บังคับบัญชา คณะกรมการอำเภอประกอบด้วยนายอำเภอเป็นประธาน ปลัดอำเภอ และหัวหน้าส่วนราชการบริหารฝ่ายพลเรือนต่างๆ ซึ่งเป็นหจ้าหน้าที่ประจำอำเภอเป็นกรรมการ
       
3. ระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น กฎหมายกำหนดให้ส่วนท้องถิ่นบริหารราชการเองจัดแบ่งออกเป็น
   1. เทศบาลตำบล ได้แก่ ตำบลต่างๆ
   2. เทศบาลเมืองและนครบาล ได้แก่ เทศบาลต่างๆ ซึ่งเป็นที่ตั้งสำนักงานจังหวัด หรือเทศบาลในที่ชุมนุมชนซึ่งได้มีกฎหมายประกาศให้เป็นเทศบาลเมืองหรือนครบาล
   3. สหเทศบาล ได้แก่ เทศบาลต่างๆ ซึ่งรวมกันเพื่อประกอบกิจการบางชนิด

ในขณะประกาศใช้กฎหมายฉบับนี้ยังไม่มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติเทศบาลจึงให้คงใช้พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องถิ่น พ.ศ. 2457 และกฎหมายอื่นๆ ว่าด้วยการปกครองตำบล หมู่บ้าน และการสุขาภิบาลไปพลางก่อน”[9]

 

 

ต่อมาพระราชบัญญัติระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 ได้ประกาศใช้บังคับทางราชกิจจานุเบกษา ณ วันที่ 9 ธันวาคม พ.ศ. 2476 มีทั้งสิ้น 29 มาตราและแบ่งโครงสร้างในพระราชบัญญัติไว้ดังนี้

ข้อความเบื้องต้น

ลักษณะ 1 ระเบียบราชการบริหารส่วนกลาง

ลักษณะ 2 ระเบียบราชการบริหารส่วนภูมิภาค

หมวด 1 จังหวัด

หมวด 2 อำเภอ

ลักษณะ 3 ระเบียบราชการบริหารส่วนท้องถิ่น

นอกจากสาระสำคัญที่ได้รับทราบจากปาฐกถาของนายปรีดีและโครงสร้างของพระราชบัญญัติฯ ข้างต้นแล้ว ในการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างการบริหารส่วนท้องถิ่นได้มีการจัดแบ่งราชการบริหารออกเป็น 3 ส่วนโดยมีการเปลี่ยนชื่อเรียกเป็นราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่นที่แตกต่างจากการปกครองส่วนท้องถิ่นในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่มีหลักการเพื่อควบรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางเป็นหลักแต่การปกครองท้องถิ่นภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญได้มีการกระจายอำนาจบริหารไปสู่ท้องถิ่นด้วยการแบ่งราชการบริหารไว้ในส่วนภูมิภาค และให้ท้องถิ่นจัดทำเอง โดยรัฐบาลคณะราษฎรเห็นพ้องว่าการกระจายอำนาจย่อมจะนำผลดีมาให้แก่ระบบราชการมากกว่าการรวบอำนาจเข้าสู่ส่วนกลางอย่างในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์

ฉะนั้น การตรากฎหมายเกี่ยวกับการจัดวางระเบียบในการบริหารราชการแผ่นดิน และกิจการที่เกี่ยวกับราชการบริหารส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 จึงมีความเป็นสมัยใหม่และเป็นนโยบายสำคัญของรัฐบาลคณะราษฎรที่ดำเนินการอย่างละเอียดและรอบคอบภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับถาวรราว 1 ปี

และการจัดโครงสร้างระเบียบบริหารราชการแผ่นดินนี้ได้สะท้อนให้เห็นว่านายปรีดีให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอย่างยิ่ง เปรียบเสมือนเป็นกลไกหลักในการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของระบบราชการเพื่อเข้าสู่ระบอบใหม่ที่หัวใจสำคัญคือประโยชน์ของราษฎรอย่างเสมอภาค กระทั่งได้มีการปฏิรูประบบเทศบาลขึ้นในระยะต่อมา

 

หม่อมเจ้าสกลวรรณากร วรวรรณ, ปรีดี พนมยงค์ และคณะราษฎร กับพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พุทธศักราช 2476

 

 

 

การรื้อโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นของระบอบเก่าก่อนการอภิวัฒน์ไม่ได้เกิดจากคณะราษฎรเพียงเท่านั้น แต่ยังสำเร็จได้จากความร่วมมือของเจ้าปัญญาชนหัวก้าวหน้าหลายท่าน เช่น หม่อมเจ้าสกลวรรณากร วรวรรณ ผู้ผลักดันร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาลในสมัยรัชกาลที่ 7 โดยมองว่าเทศบาลหรือการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นคือรากฐานของการปกครองแบบประชาธิปไตยจากพื้นฐานแนวคิดแบบสังคมนิยมเฟเบียนของหม่อมเจ้าสกลวรรณากรนี้เองส่งผลให้ท่านได้ร่วมงานกับรัฐบาลคณะราษฎรทั้งสนับสนุนแนวคิดในเค้าโครงการเศรษฐกิจของนายปรีดี และเป็นผู้ร่างพระราชบัญญัติเทศบาลหลัง พ.ศ. 2475[10]

ในระบอบเก่านั้นจะมีการสุขาภิบาลที่จัดขึ้นจากพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมืองนั้นแม้ว่าจะมีกรรมการสุขาภิบาลเป็นผู้ควบคุมก็จริงแต่ว่าราษฎรไม่มีสิทธิในการเลือกผู้แทนในท้องถิ่นของตนจึงมีการตรากฎหมายเกี่ยวกับการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นขึ้นใหม่คือ พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476

ส่วนการปกครองแบบเทศบาลในทัศนะของนายปรีดี มีดังนี้

 

“ต่อไปนั้น เราจะได้ยกตำบลทุกๆ ตำบลให้มีสภาพเป็นเทศบาลขึ้น มีการปกครองท้องถิ่น คือ อาจมีสภาเทศบาลซึ่งจำลองสภาผู้แทนราษฎรอย่างหนึ่ง และอาจจะมีคณะเทศมนตรี ซึ่งจำลองมาจากคณะรัฐมนตรีอีกอย่างหนึ่ง เพื่อทำราชการอันเป็นส่วนของท้องถิ่น...และการเทศบาลต่างๆ ในจังหวัดอาจรวมกันตั้งเป็นสหเทศบาลเพื่อประกอบกิจการท้องถิ่นอันร่วมกัน โดยวิธีนี้ราษฎรในท้องถิ่นจะได้ทำประโยชน์แก่บ้านเมืองของตนได้เต็มกำลัง และนอกจากนั้นการปกครองแบบรัฐธรรมนูญซึ่งท่านทั้งหลายประสงค์ช่วยกันปลูกปักให้มั่นคงก็จะได้แผ่ไปทั่วราชอาณาจักร ราษฎรจะได้รู้สึกเห็นการปกครองชะนิดนี้ทางสภาของเทศบาล และทางคณะเทศมนตรีในท้องถิ่นของตน หรือจะกล่าวโดยย่อๆ ก็คือ การปกครองท้องถิ่นนั้น ราษฎรจะได้เลือกผู้แทนเข้ามาอยู่ในสภานั้น และคงจะมีผู้บริหารหรือคณะเทศมนตรีในท้องถิ่นนั้นเอง ซึ่งใกล้ชิดติดต่อกับราษฎรเป็นการฝึกซ้อมในการที่จะใช้สิทธิของราษฎรตามกฎหมาย…”[11]

 

การจัดระเบียบการบริหารใหม่โดยคำนึงถึงการกระจายอำนาจที่แบ่งออกเป็นส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นยังเป็นกลไกพื้นฐานที่ส่งผลต่อการก่อตั้งเทศบาลเพื่อให้ราษฎรมีสิทธิในการปกครองท้องถิ่นของตนเองตามพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 ทำให้การเทศบาลมีสถานะเป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นรูปแบบใหม่ที่เกิดขึ้นภายใต้การจัดวางรูปแบบการปกครองประเทศของรัฐบาลคณะราษฎร

 

 

แนวคิดในการตราพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาลเริ่มต้นในการประชุมสภาผู้แทนราษฎรวันที่ 20 ธันวาคม พ.ศ. 2475 โดยการแถลงของพระยามโนปกรณ์นิติธาดา นายกรัฐมนตรีต่อที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร แต่เมื่อเกิดความพลิกผันของเกมการเมืองทั้งการเสนอเค้าโครงการเศรษฐกิจของนายปรีดี การรัฐประหารทางกฤษฎีกา และนายปรีดีต้องลี้ภัยครั้งแรก จึงทำให้การปฏิรูปเทศบาลล่าช้าออกไปจนมีการรื้อฟื้นขึ้นอีกครั้งในเดือนสิงหาคม พ.ศ. 2476

 

 

ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 10 วันที่ 3 สิงหาคม พุทธศักราช 2476 ได้มีการตั้งกระทู้ถามเรื่องพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาลว่าเหตุใดจึงล่าช้าโดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยกล่าวตอบในที่ประชุมว่า

“เรื่องพระราชบัญญัติเทศบาลที่ช้าอยู่นี้ ก็เพราะเกี่ยวด้วย ข้าพเจ้าติดการประชุม ไม่ค่อยมีเวลาทำ แต่ได้มอบให้หม่อมเจ้าสกลฯ ไปพิจารณาร่างอยู่แล้ว เข้าใจว่าคงเสร็จในไม่ช้า การร่างพระราชบัญญัติเทศบาลนี้ไม่ใช่ของง่าย แต่การที่จะตอบให้ทราบว่าจะเสร็จเมื่อใดนั้น จะตอบให้ทราบได้ในเวลาอันควร”[12]

 

 

กระทั่งในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 15 วันที่ 24 สิงหาคม พุทธศักราช 2476 ได้มีพระยาประมวญวิชาพูลได้เร่งรัดสอบถามเรื่องพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาลอีกครั้งโดยทางพระยาพหลพลพยุหเสนา นายกรัฐมนตรี กล่าวตอบว่า “ร่างพระราชบัญญัติเทศบาล คิดว่าจะนำเข้าที่ประชุมในวันจันทร์นี้” และมีนายมังกร สามเสน วิจารณ์เรื่องการรอร่างพระราชบัญญัตินี้ว่า[13]

 

“ร่างพระราชบัญญัติเทศบาลราษฎรได้คอยแล้วคอยเล่า คอยมา 5 ปี 8 ปี แล้ว เพราะฉะนั้นขอให้เร่งเร็วสักหน่อย”

 

ท้ายที่สุดการยกร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 ก็มาตกอยู่ในมือของนายปรีดีที่เพิ่งกลับมาจากการลี้ภัยซึ่งได้รับตำแหน่งรัฐมนตรีลอยและตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในสมัยรัฐบาลของพระยาพหลพลพยุหเสนา

 

 

ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 29 วันที่ 21 มีนาคม พุทธศักราช 2476 หลังเปิดประชุมกับทางนายกรัฐมนตรี กล่าวว่า ขอให้นายปรีดี แถลงเรื่องพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล โดยในการประชุมครั้งนี้ชี้ให้เห็นว่า นายปรีดีเป็นคณะกรรมาธิการยกร่างพระราชบัญญัติฯ และได้แสดงทัศนะเกี่ยวกับเทศบาลและการปกครองท้องถิ่นไว้ดังนี้

นายปรีดีแถลงเกี่ยวกับหลักการและความสำคัญของการรับร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาลซึ่งเป็นหลักฐานทางประวัติศาสตร์ชิ้นสำคัญเรื่องการกระจายอำนาจที่ไม่ค่อยมีการกล่าวถึงกันมากนักว่า

 

 

และนายปรีดียังกล่าวถึงขั้นตอนการตรวจร่างพระราชบัญญัติและที่มาของงบประมาณเทศบาลไว้ด้วยว่า

 

 

การอภิปรายเรื่องเทศบาลเป็นไปอย่างเข้มข้นโดยมี นายไสว อินทรประชา ผู้แทนจังหวัดสวรรคโลก (อำเภอหนึ่งของจังหวัดสุโขทัยในปัจจุบัน) สอบถามเรื่องหลักเกณฑ์การตั้งเป็นเทศบาลว่า “การที่ท้องถิ่นใดจะใช้แบบเทศบาลได้นั้น จะต้องมีสภาพและฐานะอย่างไร”

นายปรีดีกล่าวตอบว่า

 

“ในเรื่องนี้ก็ต้องเข้าเกณฑ์หลายอย่าง ความจริงทางรัฐบาลที่ได้มอบให้กรรมาธิการมาพิจารณา รัฐบาลมีความประสงค์อย่างเต็มที่ อยากจะให้มีเทศบาลมิใช่อยากจะหน่วงเหนี่ยวให้ชักช้าไว้ก็หามิได้ แต่ว่าจะต้องพิจารณาหลายอย่าง คือพิจารณาถึงท้องที่นั้นว่า มีคนที่จะอบรมและเพื่อที่จะจัดการเทศบาลนั้นได้พอเพียงแล้วหรือยัง และการเงินที่เราคิดว่าใช้ จ่ายบำรุงเทศบาลนั้นได้พอสมควรแล้วหรือยัง เหล่านี้เป็นต้น เป็นข้อที่จะควรคำนึง แต่ถึงอย่างไรก็ตาม ความประสงค์ที่อยากจะให้มีเทศบาลทั่วด้วยกันนั้น ประสงค์อันยิ่งใหญ่ การที่จะเป็นไปไม่ได้ก็ด้วยอุปสรรคอย่างอื่น หาใช่อุปสรรคที่เกี่ยวกับเจตนาของรัฐบาลนั้นเลย”

 

ในช่วงท้ายของการประชุมทางหลวงวิจิตรวาทการมีข้อสอบถามเรื่องหลักการของการตั้งถิ่นเป็นเทศบาลนครและมีฐานะเทศบาลตามมาตรา 48 ต้องมีประชากรในพื้นที่ไม่ต่ำกว่า 30,000 คนและโดยเฉลี่ย 1,000 คนต่อ 1 ตารางกิโลเมตรนั้นมาจากหลักการใดและจะมีการแก้ไขต่อไปหรือไม่

นายปรีดีกล่าวตอบหลวงวิจิตรวาทการว่า

 

 

เมื่อจบการอภิปรายร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาลฯ แล้วทางหลวงวรนิติปรีชาจึงเสนอให้มีการพิจารณาร่างฯ ในรวดเดียว หากมีผู้เสนอว่าให้ร่างฯ นี้ผ่านกรรมาธิการวิสามัญขึ้นเพื่อพิจารณาอีกครั้ง ท้ายที่สุดเมื่อลงมติแล้วจึงให้มีการตั้งกรรมาธิการวิสามัญขึ้นจำนวน 5 นาย ประกอบด้วย นายปรีดี พนมยงค์ หม่อมเจ้าสกลวรรณากร วรวรรณ พระสารสาสน์พลขันธ์ หม่อมเจ้าวรรณไวทยากร วรวรรณ และพระองค์เจ้าอาทิตย์ทิพอาภา[14]

การพิจารณาพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาลและการเสนอแปรญัตติเสร็จสิ้นอย่างรวดเร็วเพียงสองสัปดาห์ ก็มีการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 36 วันที่ 31 มีนาคม พุทธศักราช 2476 เพื่ออภิปรายแก้ไขจากการแปรญัตติครั้งสุดท้ายและมีการลงมติให้ร่างพระราชบัญญัตินี้ประกาศใช้เป็นกฎหมายได้[15]

 

 

การประชุมครั้งนี้มีหลักการว่าต้องไม่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญและมีการแปรญัตติสำคัญ 3 ประเด็นหลักรวมทั้งมีประเด็นย่อยๆ ที่ถกถามกันคือ หัวข้อสภาตำบลและผู้แทนตำบล ในประเด็นหลักคือหัวข้อที่เกี่ยวข้องกับเทศบาลในด้านการทุจริตคอร์รัปชัน การจัดการศึกษาและอบรมโดยเทศบาล และการตั้งสภาจังหวัด[16] หัวข้อที่มีการถกเถียงกันอย่างละเอียด ได้แก่ ประเด็นการห้ามเครือญาติ พ่อแม่ บุตรธิดา หรือสามีภรรยาต้องไม่มีส่วนได้ส่วนเสียในการปฏิบัติงานร่วมกันหรือรับเหมางานโดยในมาตรา 23 มีการแปรญัตติโดยเพิ่มเติมความใหม่อีกวรรคหนึ่งคือ “นายกมนตรีและมนตรีตำบลต้องไม่มีส่วนได้เสียในการรับเหมาทำการของเทศบาล”[17] รวมทั้งขยายข้อถกเถียงไปถึงเรื่องการห้ามมิให้ผู้ที่เกี่ยวดองในฐานะที่เป็นสามีภรรยา หรือบุตรธิดาดังกล่าว รวมทั้งบุตรเขยบุตรสะใภ้ของมนตรีผู้อื่นในคณะมนตรีตำบลเดียวกันเข้ามาเป็นนายกมนตรีหรือมนตรีตำบล โดยนายปรีดีในฐานะกรรมาธิการยกร่างพระราชบัญญัติชี้แจงว่าหลักการดังกล่าวมาจากบริหารงานท้องถิ่นของประเทศฝรั่งเศส ดังนี้

 

 

ขณะที่ ขุนสมาหารหิตะคดี ผู้แทนราษฎรจังหวัดพระนคร เสนอความคิดว่า

 

 

ส่วนประเด็นถัดมาคือ การให้เทศบาลจัดการศึกษาระดับประถมแก่ราษฎรและกุลบุตรกุลธิดาตามมาตรา 28 ที่มีการเสนอแปรญัตติเพื่อสอบถามถึงหลักการเพิ่มเติมทางนายปรีดีได้อธิบายไว้ว่า

 

 

หากนายทองอินทร์ ภูริพัฒน์ ผู้แทนราษฎรจังหวัดอุบลราชธานีเสนอให้ตัดคำว่าประถมศึกษาออกเสียเพราะการอบรมราษฎรทั่วไปนั้นไม่อยู่ในเกณฑ์พระราชบัญญัติประถมศึกษาและจะสามารถอบรมหัวข้ออื่นๆ แก่ราษฎรได้กว้างขวางขึ้น เช่น การอบรมทางศีลธรรม ระบอบการเมือง และหนทางการทำอาชีพต่างๆ ได้ ทางนายปรีดีจึงกล่าวตอบว่า

 

 

และประเด็นสำคัญประการสุดท้ายที่มีการถกเถียงกันในการแปรญัตติคือ เรื่องสภาจังหวัด นายปรีดีกล่าวว่า การตั้งสภาจังหวัดโดยที่ยังไม่มีเทศบาลเมืองและเทศบาลนครนั้นสามารถทำได้[23]

 

 

เมื่อลงมติรับร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาลแล้วจึงมีการตรากฎหมายเทศบาลขึ้นโดยประกาศทางราชกิจจานุเบกษาในชื่อว่า พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พุทธศักราช 2476 ณ วันที่ 24 เมษายน พ.ศ. 2477

การออกแบบสถาบันการเมืองเพื่อกระจายอำนาจและปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นตามระบอบรัฐธรรมนูญของรัฐบาลคณะราษฎรจากกระบวนการร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2476 และพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พุทธศักราช 2476 แสดงถึงความตั้งมั่นในระยะเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตยของระบอบใหม่ที่มีความร่วมมือจากตัวแสดงหลายฝ่ายทั้งฝ่ายคณะราษฎร และฝ่ายเสรีนิยม-อนุรักษนิยม มีการถกเถียงกันอย่างเข้มขึ้นเพื่อคงไว้ซึ่งหลักการอันชอบธรรมและคำนึงถึงประโยชน์ของราษฎรอย่างเสมอภาค

ที่สำคัญในการตรากฎหมายทั้งสองฉบับนี้คือ เป็นการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการบริหารส่วนท้องถิ่นที่ส่งอำนาจออกจากส่วนกลางไปสู่ชนบท และที่คาดไม่ถึงคือ การค้นพบแนวคิดของนายปรีดี พนมยงค์ เรื่องเทศบาลและการปกครองท้องถิ่นที่กล่าวถึงหลักการและอุดมคติไว้อย่างละเอียด โดยไม่ปรากฏว่ามีการเผยแพร่ความคิดของนายปรีดีเรื่องการเทศบาลมากนัก

บทความชิ้นนี้แม้จะย้อนกลับไปสู่จุดตั้งต้นของประชาธิปไตยแต่กลับร่วมสมัยเพราะอยู่ในห้วงเวลาปัจจุบันที่รัฐไทยกำลังจะมีรัฐบาลใหม่และนโยบายการกระจายอำนาจได้กลับมาเป็นนโยบายสำคัญในการหาเสียงเพื่อการเลือกตั้งทั่วไป พ.ศ. 2566 ของพรรคการเมืองฝ่ายประชาธิปไตยอีกครั้ง[24]

หมายเหตุ :

คงอักขรตัวสะกดและการเว้นวรรคตามต้นฉบับ และใส่ภาพประกอบจากราชกิจจานุเบกษา สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร สถาบันปรีดี พนมยงค์ และหอสมุดปรีดี พนมยงค์

 

บรรณานุกรม

เอกสารชั้นต้น :

• ราชกิจจานุเบกษา. “พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2476,” เล่มที่ 50 ตอนที่ 751, น. 751-762.
• ราชกิจจานุเบกษา. “พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พุทธศักราช 2476,” เล่มที่ 51 ตอนที่ 82, น. 82-107.
• สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. “รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 10 วันที่ 3 สิงหาคม พุทธศักราช 2476 ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม,” น. 337.
• “รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 15 วันที่ 24 สิงหาคม พุทธศักราช 2476 ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม,” น. 429-430.
• “รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 29 วันที่ 21 มีนาคม พุทธศักราช 2476 ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม,” น. 1800-1820.
• “รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 36 วันที่ 31 มีนาคม พุทธศักราช 2476 ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม,” น. 2422-2496.

หนังสืออนุสรณ์งานศพ :

• พระยาสุนทรพิพิธ. “ที่มาแห่งเทศบาล” ใน สรรคธานีอนุสรณ์ พิมพ์ในงานพระราชทานเพลิงศพขุนสรรคธานี 16 กุมภาพันธ์ 2506. (พระนคร: โรงพิมพ์พระจันทร์, 2506).

หนังสือภาษาไทย :

• ขุนจรรยาวิเศษ และนายทองหล่อ บุณยนิตย์. “คำอธิบายการเทศบาล,” (พระนคร: โรงพิมพ์ดำรงธรรม, 2478).
• ชัยอนันต์ สมุทวณิช. “100 ปีแห่งการปฏิรูประบบราชการ วิวัฒนาการของอำนาจรัฐและอำนาจการเมือง,” (พิมพ์ครั้งที่ 4. กรุงเทพฯ: สถาบันนโยบายศึกษา, 2554).
• ทิพวรรณ เจียมธีรสกุล. “ปฐมทรรศน์ทางการเมืองของปรีดี พนมยงค์,” (กรุงเทพฯ: สถาบันสันติประชาธรรม, 2531).
• ปรีดี พนมยงค์. “เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์),” กรุงเทพฯ: สุขภาพใจ, 2552.
• ปรีดี พนมยงค์. “ปาฐกถาเรื่องพระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476,” พระนคร: โรงพิมพ์โสภณพิพรรฒธนากร, 2477.
• ปรีดี พนมยงค์. “คำอธิบายกฎหมายปกครอง โดยหลวงประดิษฐ์มนูธรรม และพระสารสาสน์ประพันธ์,” พระนคร: มปท, 2475.
• ภิญญพันธุ์ พจนะลาวัณย์, “เทศบาล พื้นที่ เมือง และกาลเวลา,” (กรุงเทพฯ: ศยาม, 2560).
• สกลวรรณากร วรวรรณ ม.จ., “สากลเทศบาล,” (กรุงเทพฯ :โรงพิมพ์สยามวิทยากรณ์, 2478).

วิทยานิพนธ์ :

• สุวัสดี โภชน์พันธุ์. “เทศบาลและผลกระทบต่ออำนาจท้องถิ่น พ.ศ. 2476-2500,” (วิทยานิพนธ์อักษรศาสตรมหาบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. 2543).

บทความในหนังสือและวารสาร :

• ชัยวัฒน์ ม่านศรีสุข. “การปกครองท้องถิ่นในอุดมคติของปรีดี พนมยงค์,” รัฐศาสตร์สาร ปีที่ 22, ฉบับที่ 1 (2543), น. 49-69.
• ณัฐพล ใจจริง. “หม่อมเจ้าสกลวรรณากร วรวรรณ กับ การเทศบาลของไทย,” วารสารสถาบันพระปกเกล้า ปีที่ 17, ฉบับที่ 3 (กันยายน-ธันวาคม 2562), น. 79-113.
• นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. “ปรีดี พนมยงค์ กับการปกครองท้องถิ่นไทย,” วารสารธรรมศาสตร์, ปีที่ 25 ฉบับที่ 1 (2542), น. 35-44.
• สมศักดิ์ เจียมธีรสกุล. “ประวัติศาสตร์วันชาติไทยจาก 24 มิถุนายน ถึง 5 ธันวาคม,” ฟ้าเดียวกัน ปีที่ 2 ฉบับที่ 2 (เมษายน-มิถุนายน 2547), น. 70-128.

สื่ออิเล็กทรอนิกส์ :

• เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (8 กรกฎาคม 2563). “ว่าด้วย เค้าโครงการเศรษฐกิจ ตอนที่ 3: สาระสำคัญของเค้าโครงการเศรษฐกิจ (ต่อ),” [online] สืบค้นเมื่อวันที่  31 กรกฎาคม 2566.
• ชำนาญ จันทร์เรือง (24 มิถุนายน 2563). “คณะราษฎรกับการปกครองส่วนท้องถิ่น,” [online] สืบค้นเมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม 2566.
• ณัฐพงษ์ เรืองปัญญาวุฒิ (26 มีนาคม 2566). “ก้าวไกล ปลดล็อกท้องถิ่น “พูดจริง ทำได้ ทำแน่,” [online] สืบค้นเมื่อวันที่ 2 สิงหาคม 2566.
• ประชาไท (26 มิถุนายน 2566). “โรม แจงข้อเสนอเปลี่ยนวันชาติ 24 มิ.ย. เป็นความเห็นส่วนตัว ขอโฟกัสโหวต ปธ.สภา-ตั้งรัฐบาลก่อน,” [online] สืบค้นเมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม 2566.
• พนารัตน์ มาศฉมาดล. “พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2476,” [online] สืบค้นเมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม 2566.
• อาชญาสิทธิ์ ศรีสุวรรณ (23 ตุลาคม 2564). “ประชุมสภาจังหวัด” รูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นที่คณะราษฎรเริ่มริ,” [online] สืบค้นเมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม 2566.

---

[1] ประชาไท (26 มิถุนายน 2566), “โรม แจงข้อเสนอเปลี่ยนวันชาติ 24 มิ.ย. เป็นความเห็นส่วนตัว ขอโฟกัสโหวต ปธ.สภา-ตั้งรัฐบาลก่อน,” [ออนไลน์] สืบค้นเมื่อวันที่  31 กรกฎาคม 2566.

[2] สมศักดิ์ เจียมธีรสกุล, “ประวัติศาสตร์วันชาติไทยจาก 24 มิถุนายน ถึง 5 ธันวาคม,” ฟ้าเดียวกัน ปีที่ 2 ฉบับที่ 2 (เมษายน-มิถุนายน 2547), น. 70-128.

[3] สุวัสดี โภชน์พันธุ์, “เทศบาลและผลกระทบต่ออำนาจท้องถิ่น พ.ศ. 2476-2500,” (วิทยานิพนธ์อักษรศาสตรมหาบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. 2543. น. 49.)

[4] ปรีดี พนมยงค์, “เค้าโครงการเศรษฐกิจ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์),” กรุงเทพฯ: สุขภาพใจ, 2552, น. 21-24.

[5] เขมภัทร ทฤษฎิคุณ (8 กรกฎาคม 2563), “ว่าด้วย เค้าโครงการเศรษฐกิจ ตอนที่ 3: สาระสำคัญของเค้าโครงการเศรษฐกิจ (ต่อ).” [ออนไลน์] สืบค้นเมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม 2566.

[6] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, “ปรีดี พนมยงค์ กับการปกครองท้องถิ่นไทย”, วารสารธรรมศาสตร์, ปีที่ 25 ฉบับที่ 1 (2542), น. 35-44.

[7]  สุวัสดี โภชน์พันธุ์, “เทศบาลและผลกระทบต่ออำนาจท้องถิ่น พ.ศ. 2476-2500,” (วิทยานิพนธ์อักษรศาสตรมหาบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2543, น. 50.)

[8] ปรีดี พนมยงค์, “คำอธิบายกฎหมายปกครอง โดยหลวงประดิษฐ์มนูธรรม และพระสารสาสน์ประพันธ์,” (พระนคร: ม.ป.ท., 2475), น. 86-87.

[9] ราชกิจจานุเบกษา, “พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2476,” เล่มที่ 50 ตอนที่ 751, น. 751-762., พนารัตน์ มาศฉมาดล. พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2476. [ออนไลน์] สืบค้นเมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม 2566.

[10] ณัฐพล ใจจริง, “หม่อมเจ้าสกลวรรณากร วรวรรณ กับ การเทศบาลของไทย,” วารสารสถาบันพระปกเกล้า ปีที่ 17, ฉบับที่ 3 (กันยายน-ธันวาคม 2562), น. 80-83.

[11] ทิพวรรณ เจียมธีรสกุล, “ปฐมทรรศน์ทางการเมืองของปรีดี พนมยงค์,” (กรุงเทพฯ: สถาบันสันติประชาธรรม, 2531), น. 235.

[12] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, “รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร,” ครั้งที่ 10 วันที่ 3 สิงหาคม พุทธศักราช 2476 ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม, น. 337.

[13]สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, “รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร,” ครั้งที่ 15 วันที่ 24 สิงหาคม พุทธศักราช 2476 ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม, น. 429-430.

[14] “รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 29 วันที่ 21 มีนาคม พุทธศักราช 2476 ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม,”  น. 1800-1817.

[15] “รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 36 วันที่ 31 มีนาคม พุทธศักราช 2476 ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม,” น. 2496.

[16] โปรดดูเพิ่มเติม อาชญาสิทธิ์ ศรีสุวรรณ (23 ตุลาคม 2564), “ประชุมสภาจังหวัด” รูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นที่คณะราษฎรเริ่มริ,” [ออนไลน์] สืบค้นเมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม 2566.

[17]“รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 36 วันที่ 31 มีนาคม พุทธศักราช 2476 ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม,” น. 2437.

[18] เรื่องเดียวกัน, น. 2438.

[19] เรื่องเดียวกัน, น. 2440.

[20] เรื่องเดียวกัน, น. 2446.

[21] เรื่องเดียวกัน, น. 2445.

[22] เรื่องเดียวกัน, น. 2449-2451.

[23] เรื่องเดียวกัน, น. 2495.

[24] ณัฐพงษ์ เรืองปัญญาวุฒิ (26 มีนาคม 2566), “ก้าวไกล ปลดล็อกท้องถิ่น “พูดจริง ทำได้ ทำแน่,” [online] สืบค้นเมื่อวันที่  2 สิงหาคม 2566.