ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : ยุทธการปลดล็อคท้องถิ่น

ปัจจุบันกระแสการกระจายอำนาจถูกพูดถึงมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งผลของการรวมอำนาจไว้ที่ศูนย์กลางและการตัดสินใจที่ล่าช้าไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ในหลายๆ ด้าน เผยให้เห็นปัญหาในช่วงของการแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ซึ่งการให้อำนาจกับคนในพื้นที่มีส่วนตัดสินใจและกำหนดแนวทางการแก้ไขปัญหา กลับประสบผลสำเร็จมากกว่า (แม้เวลานั้นจะให้อำนาจกับผู้ว่าราชการฯ) ความสำคัญของการกระจายอำนาจเป็นพื้นฐานของการปกครองสมัยใหม่ที่เน้นความสะดวก ใกล้ชิดกับปัญหา และตอบสนองความต้องการของคนในพื้นที่

อย่างไรก็ดี ปัญหาของการกระจายอำนาจในปัจจุบันนั้นอยู่ในสภาวะของการกระจายอำนาจเทียมโดยเป็นการกระจายอำนาจแต่เพียงรูปแบบทำให้การกระจายอำนาจยังไปไม่ถึงไหน จึงต้องนำมาสู่ยุทธการปลดล็อคท้องถิ่น

 

การปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายที่จำกัดอำนาจท้องถิ่น

การปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายเป็นสิ่งสำคัญและเป็นความจำเป็นเริ่มต้นสำหรับการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาได้มีความพยายามที่จะกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการกำหนดอำนาจหน้าที่ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายประการ แต่การบัญญัติอำนาจเอาไว้ในกฎหมายนั้น  ไม่นำไปสู่การกระจายอำนาจอย่างแท้จริง เนื่องจากการตีความอำนาจของท้องถิ่นจะต้องถูกยกเว้นภายใต้อำนาจของกฎหมายที่กำหนดไว้ให้หน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจตามกฎหมายเฉพาะดำเนินการ[1]

แม้ในเวลาต่อมา จะมีการตรากฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่กฎหมายดังกล่าวก็ไม่มีผลเป็นการกระจายอำนาจในทันที จะต้องรอให้มีการตรากฎหมายขึ้นมาเพื่อถ่ายโอนภารกิจเสียก่อน[2]

แนวทางการแก้ไขปัญหาดังกล่าวข้างต้นนี้จะต้องกระทำโดยการปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายใน 2 ลักษณะ ดังนี้

ประการแรก การกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหรือภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะเป็นการทั่วไป ตัวอย่างของภารกิจในลักษณะนี้ เช่น การสาธารณสุข การศึกษา การขนส่ง การโยธา และการรักษาความปลอดภัยในพื้นที่แบบตำรวจและพนักงานดับเพลิง เป็นต้น

ในส่วนของราชการบริหารส่วนกลางนั้น ควรให้น้ำหนักไปกับภารกิจด้านความมั่นคง (ทหาร) การต่างประเทศ และการจัดเก็บภาษีที่ราชการบริหารส่วนกลางมีความสามารถในการจัดเก็บแบบภาษีสรรพสามิต ภาษีศุลกากร และภาษีสรรพากร นอกจากนี้ บทบาทของราชการบริหารส่วนกลางควรให้ความสำคัญกับการกำหนดมาตรฐานต่างๆ ที่เป็นแนวทางขั้นต่ำในเรื่องที่กระทบต่อภาพรวมของประเทศ เช่น การควบคุมเงินตราโดยธนาคารแห่งประเทศไทย การกำกับดูแลการแข่งขันทางการค้า และการกำกับดูแลกิจกรรมในตลาดหลักทรัพย์ เป็นต้น[3]

ประการที่สอง การกำหนดเร่งรัดการถ่ายโอนภารกิจ โดยแนวทางดังกล่าวนี้กฎหมายจะต้องกำหนดระยะเวลาเร่งรัดให้มีการถ่ายโอนภารกิจโดยอาจจะกำหนดระยะเวลาเพื่อให้เกิดไทมไลน์ของการถ่ายโอนภารกิจ ซึ่งระยะเวลาดังกล่าวจะต้องเป็นระยะเวลาเร่งรัดให้ราชการทำโดยการเสนอแผนงานของภารกิจที่จะมีการถ่ายโอน

อย่างไรก็ดี จากประสบการณ์ที่ผ่านมาจะพบว่า การถ่ายโอนภารกิจนั้น ไม่ประสบผลสำเร็จเพราะไม่มีสภาพบังคับ ในกรณีนี้จึงควรกำหนดให้เมื่อไม่มีการถ่ายโอนภารกิจในระยะเวลาดังกล่าว ให้หน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลางดังกล่าวถูกลดงบประมาณลง และนำงบประมาณที่ตัดลงมากระจายให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแทนเพื่อให้เริ่มทำภารกิจโดยไม่ต้องใช้ทรัพยากรของหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลางแทน รวมถึงการปรับลดอัตรากำลังลงเมื่อมีการเกษียณอายุของข้าราชการ พนักงานราชการ และลูกจ้างในหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลาง

ในการดำเนินการแก้ไขปัญหาในเรื่องนี้จำเป็นต้องแก้ไขกฎหมาย ทั้งในระดับรัฐธรรมนูญเพื่อให้รองรับหลักการเกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในลักษณะเดียวกันกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และต้องแก้ไขกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ได้แก่ กฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภท โดยการแก้ไขกฎหมายต้องเปลี่ยนจากการกำหนดภารกิจในลักษณะเป็นรายการเชิงบวกไปเป็นรายการเชิงลบโดยกำหนดเรื่องที่ท้องถิ่นไม่มีอำนาจทำภารกิจในลักษณะดังกล่าว

 

การปรับอิสระทางการเงินและเพิ่มรายได้

นอกจากเรื่องการปรับแก้โครงสร้างทางกฎหมายที่จำกัดอำนาจท้องถิ่นแล้ว สิ่งสำคัญอีกประการหนึ่งก็คือ ต้องปรับอิสระทางการเงินและเพิ่มรายได้ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื่องจากข้อจำกัดทางงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ รายได้ (รายรับ) เป็นตัวกำหนดรายจ่าย โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะดำเนินการใดๆ ก็จะถูกจำกัดด้วยข้อจำกัดด้านงบประมาณดังกล่าว และการกู้เงินนั้นทำได้ยากภายใต้กรอบทางกฎหมายปัจจุบัน[4]

การสนับสนุนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองนั้น การเพิ่มรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงเป็นเรื่องสำคัญ เพื่อเพิ่มศักยภาพการทำงานให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้บรรลุตามเป้าหมาย จึงจำเป็นต้องมีการกระจายอำนาจทางการคลัง ซึ่งเป็นการเพิ่มรายได้ให้กับองค์กรปกครอง โดยการเพิ่มรายได้นั้น กระทำได้โดยการเพิ่มรายได้ 2 ส่วน คือ รายได้ที่เป็นภาษี และรายได้ที่ไม่ใช่ภาษี

การเพิ่มรายได้ที่เป็นภาษี คือ การเพิ่มเงินได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเพิ่มอำนาจในการจัดเก็บภาษีประเภทต่างๆ ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่นเดียวกับกรณีของภาษีเงินที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง รวมถึงการกำหนดรายได้ที่จัดเก็บโดยหน่วยงานของรัฐราชการบริหารส่วนกลางต่างๆ ให้เป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การเพิ่มรายได้จากภาษีสรรพสามิตที่มาจากสุราและยาสูบให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น

นอกจากรายได้ที่เป็นภาษีแล้ว รายได้อีกประเภทหนึ่งก็คือ รายได้ที่ไม่ใช่ภาษี เช่น รายได้กลุ่มค่าธรรมเนียมใบอนุญาตต่างๆ เป็นต้น ซึ่งเมื่อมีการโอนภารกิจของรัฐไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว รายได้ค่าธรรมเนียมจากกิจกรรมเหล่านี้ก็ควรจะตกเป็นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

อีกประการหนึ่งที่ควรจะต้องดำเนินการก็คือ การเปิดโอกาสให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการกู้เงินเพื่อใช้ในโครงการต่างๆ ที่เป็นการลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ

ในส่วนของการควบคุมในกิจกรรมทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น การควบคุมในเรื่องนี้จะอาศัยบทบัญญัติของพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 เพื่อควบคุมให้การใช้จ่ายเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นไปอย่างสมดุลและก่อหนี้เท่าที่มีคำนึงถึงศักยภาพในการชำระหนี้

 

การปรับเปลี่ยนวิธีการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในแง่ของการกำกับดูแลในปัจจุบัน การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำโดยหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลาง โดยเข้ามากำกับดูแลความชอบด้วยกฎหมายในการดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

อนึ่ง การใช้อำนาจในการกำกับดูแลโดยหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการบริหารส่วนกลางอาจจะมีการแทรกแซงเป้าหมายของภารกิจในการกระจายอำนาจ[5] ซึ่งจะกระทบต่อการทำบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

การปรับรูปแบบของการกำกับดูแลจึงควรคำนึงถึงความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มากขึ้น และให้การกำกับดูแลตั้งอยู่บนพื้นฐานของกฎหมาย โดยให้หน่วยงานของรัฐอื่นมากำกับดูแลด้านความชอบด้วยกฎหมายแทน เช่น การให้ศาลปกครองดูเรื่องความชอบด้วยการกระทำทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ และการให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการเบิกจ่ายเงิน เป็นต้น

ในการปลดล็อคท้องถิ่นประสบความสำเร็จ ยุทธการดังกล่าวจะต้องดำเนินการในสามด้านให้ครบถ้วน เพื่อให้การปลดล็อคองค์กรส่วนท้องถิ่นเป็นไปได้โดยสมบูรณ์ครบถ้วน

 

บทความที่เกี่ยวข้อง :

• ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : ปรับข้อจำกัดด้านการจัดทำงบประมาณ เพิ่มศักยภาพของท้องถิ่น
• ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ