ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : กระจายอำนาจที่ไม่กระจายอำนาจ

“การกระจายอำนาจ” เป็นพื้นฐานของการปกครองสมัยใหม่ ซึ่งต้องการกระจายบทบาทของการจัดทำบริการสาธารณะจากรัฐส่วนกลางไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความใกล้ชิดกับประชาชน เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นอยู่ใกล้ชิดภายในพื้นที่ จึงทำให้สามารถสนองความต้องการของคนในพื้นที่ได้มากกว่า

 

อปท. บนหลักการกระจายอำนาจ (ไม่แท้จริง)

ประวัติศาสตร์การกระจายอำนาจไปสู่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในประเทศไทยนั้นมีความเป็นมาอย่างยาวนานพอๆ กับการปกครองในระบอบประชาธิปไตยของไทยผ่านการวางรากฐานทางความคิดเกี่ยวกับรูปแบบการจัดองค์กรของรัฐ หรือ ระเบียบบริหาราชการโดย หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) เมื่อครั้งเป็นผู้บรรยายวิชากฎหมายปกครองของเนติบัณฑิตยสภา ซึ่งได้นำองค์ความรู้จากการศึกษาระบบกฎหมายของประเทศฝรั่งเศสมาถ่ายทอดให้เป็นภาษาไทย มีการอบรมสั่งสอนให้นักการเมือง ข้าราชการ นิสิตนักศึกษา และประชาชนรับทราบหลักการดังกล่าว[1]

ซึ่งในเวลาต่อมาได้มีการก่อกำเนิด องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในรูปแบบต่างๆ ได้แก่ เทศบาล[2] องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.)[3] องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) [4] เมืองพัทยา[5] และ กรุงเทพมหานคร[6] ซึ่งหากไม่นับรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใน 2 รูปแบบหลัง คือ กรุงเทพมหานคร และ เมืองพัทยา ซึ่งมีประวัติศาสตร์และเหตุผลเฉพาะที่ทำให้เกิดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งสองประเภทขึ้นมา (ซึ่งในปัจจุบันแนวโน้มจะเกิดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งสองรูปแบบนี้น่าจะเกิดขึ้นได้ยาก)

สภาพขององค์ปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่จังหวัดอื่นๆ นั้น ล้วนมีลักษณะเป็นการซ้อนทับกันระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 2 องค์กรในพื้นที่ๆ หนึ่ง คือ พื้นที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งมีขอบเขตครอบคลุมทั้งพื้นที่เขตจังหวัด ซึ่งในพื้นที่เดียวกันยังมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กลงมาอยู่ภายในเขตเดียวกัน ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตำบล และเทศบาล (ได้แก่ เทศบาลตำบล เทศบาลเมือง และเทศบาลนคร)

ในแง่ของการกระจายอำนาจ กฎหมายได้กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหลายประการตามกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น และ พ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งเกิดมาพร้อมกับความพยายามกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 โดยอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กฎหมายรับรองไว้ให้มีหลายประการ

ตัวอย่างเช่น เทศบาลนครมีอำนาจตามที่กฎหมายรับรองไว้ให้สามารถกระทำได้ 16 ประการ ได้แก่

1. รักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน
2. ให้มีและบำรุงทางบกและทางน้ำ
3. รักษาความสะอาดของถนนหรือทางเดินและที่สาธารณะ รวมทั้งการกำจัดมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล
4. ป้องกันและระงับโรคติดต่อ
5. ให้มีเครื่องใช้ในการดับเพลิง
6. ให้ราษฎรได้รับการศึกษาอบรม
7. ส่งเสริมการพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผู้สูงอายุ และผู้พิการ
8. บำรุงศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น
9. หน้าที่อื่นตามที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน้าที่ของเทศบาล
10. ให้มีและบำรุงการสงเคราะห์มารดาและเด็ก
11. กิจการอื่นซึ่งจำเป็นเพื่อการสาธารณสุข
12. การควบคุมสุขลักษณะและอนามัยในร้านจำหน่ายอาหารโรงมหรสพและสถานบริการอื่น
13. จัดการเกี่ยวกับที่อยู่อาศัยและการปรับปรุงแหล่งเสื่อมโทรม
14. จัดให้มีและควบคุมตลาด ท่าเทียบเรือ ท่าข้าม และที่จอดรถ
15. การวางผังเมืองและการควบคุมการก่อสร้าง
16. การส่งเสริมการท่องเที่ยว[7]

อย่างไรก็ดี ไม่ใช่ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเหล่านี้มีอำนาจตามกฎหมายกำหนดไว้แล้วจะสามารถใช้อำนาจดังกล่าวในการจัดทำบริการสาธารณะให้กับคนในพื้นที่ได้เลย ในความเป็นจริงการใช้อำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ถูกจำกัดอยู่ภายใต้กฎหมายเฉพาะต่างๆ ที่มอบอำนาจให้กับหน่วยงานของรัฐส่วนกลาง การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอำนาจดังกล่าวได้ จะต้องได้รับการถ่ายโอนอำนาจและกำหนดขอบเขตความรับผิดชอบตามกฎหมายเสียก่อน[8]

ตัวอย่างเช่น เดิมกฎหมายกำหนดให้อำนาจแก่นายอำเภอและส่วนราชการอื่นตามที่มีกฎหมายกำหนดให้มีอำนาจในการดูแลรักษาที่สาธารณะ ต่อมาได้มีกฎหมายกำหนดให้อำนาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้ามาดูแลในเรื่องดังกล่าวแทน  อย่างไรก็ตาม เมื่อยังไม่มีกฎหมายโอนอำนาจและกำหนดขอบเขตความรับผิดชอบตามกฎหมายให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ก็จะถือว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจในเรื่องดังกล่าวไม่ได้ เป็นต้น

 

ท้องถิ่น vs ส่วนกลาง : รวมศูนย์เป็นหลัก กระจายอำนาจแบบไม้ประดับ

ดังได้กล่าวมาแล้วว่า แม้กฎหมายจะกำหนดให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้วก็ตาม แต่ในทางปฏิบัติ การใช้อำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถูกจำกัดอยู่ภายใต้หน่วยงานของรัฐที่มาจากส่วนกลาง ได้แก่ จังหวัด อำเภอ และหน่วยงานของรัฐจากส่วนกลางที่เข้ามาตั้งส่วนราชการในระดับภูมิภาค รวมถึงโครงสร้างของส่วนราชการที่แม้จะเป็นการเลือกจากคนในพื้นที่ แต่ก็เป็นตัวแทนของราชการส่วนกลางอย่างกำนันและผู้ใหญ่บ้าน

ความไม่อิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มิได้จำกัดเพียงแค่อำนาจเท่านั้น แต่ความไม่อิสระดังกล่าวยังปรากฏในอีกหลายลักษณะ ได้แก่ ความไม่เป็นอิสระภายใต้การกำกับดูแล และความไม่เป็นอิสระภายในทางงบประมาณ

ในแง่ของความไม่เป็นอิสระภายใต้การกำกับดูแล ในทางทฤษฎีอธิบายว่า ความสัมพันธ์แบบกำกับดูแลนั้นเป็นความสัมพันธ์ระหว่าง 2 ฝ่าย คือ ผู้มีอำนาจกำกับดูแล ซึ่งหมายถึงรัฐส่วนกลาง และ ผู้ถูกกำกับดูแล ซึ่งหมายถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยทั่วไปแล้วอำนาจในการกำกับดูแลจะควบคุมได้เฉพาะการตรวจสอบว่า การดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เท่านั้น โดยผู้มีอำนาจกำกับดูแลไม่สามารถที่จะตรวจสอบความชอบของการกระทำหรือรูปแบบของสิ่งที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้กระทำไป

อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติ กฎหมายกำหนดให้อำนาจแก่รัฐส่วนกลางเข้ามากำกับดูแลการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างใกล้ชิด ตัวอย่างเช่น ในกรณีของเทศบาลตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 จะตราเทศบัญญัติ ตามกฎหมายกำหนดให้เทศบาลจะต้องส่งร่างเทศบัญญัติให้กับนายอำเภอเพื่อส่งไปให้ผู้ว่าราชการจังหวัดพิจารณา[9] ซึ่งผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจที่จะพิจารณาให้ความเห็นชอบเทศบาลบัญญัติดังกล่าว

โดยในทางหลักการ ผู้ว่าราชการจังหวัดควรจะต้องตรวจสอบเฉพาะความชอบด้วยกฎหมายว่า เทศบัญญัติดังกล่าวออกมาโดยชอบด้วยกฎหมาย หรือมีเหตุตามกฎหมายรับรองไว้หรือไม่ แต่ในทางปฏิบัติด้วยสถานะของผู้ว่าราชการและความเข้มแข็งทางการเมือง แนวโน้มที่ผู้ว่าจะใช้อำนาจเข้ามาเกินกว่าขอบเขตที่กฎหมายให้อำนาจไว้ก็เป็นไปได้เช่นกัน ซึ่งเป็นรูปแบบที่รัฐส่วนกลางสามารถแทรกแซงการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

รวมถึงกรณีการดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาจจะขัดกับนโยบายของรัฐส่วนกลางก็อาจจะเป็นเหตุให้รัฐส่วนกลางเข้ามาแทรกแซงผ่านความสัมพันธ์ในการกำกับดูแลนี้ได้ด้วยอำนาจทางการเมืองที่มากกว่า

เหนือสิ่งอื่นใด หากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีการกระทำที่ขัดกับแนวทางของผู้ว่าราชการจังหวัดหรือเป้าหมายที่ผู้ว่าราชการจังหวัดได้รับมาจากรัฐส่วนกลาง ผู้ว่าราชการจังหวัดอาจจะใช้อำนาจตามกฎหมายจัดตั้งในการสอบสวนการทำงานของผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจสั่งสอบสวนข้อเท็จจริง หรือเรียกให้ อบจ. ชี้แจงการกระทำได้ และหากผู้ว่าราชการจังหวัดเห็นว่าการทำงานของ อบจ. จะนำไปสู่ความเสียหายหรือฝ่าฝืนกฎข้อบังคับของราชการ อำนาจดังกล่าวยังมาพร้อมกับอำนาจในการยับยั้งปฏิบัติการของ อบจ. เป็นการชั่วคราว และรายงานเรื่องกลับไปยังรัฐมนตรีเพื่อขอคำวินิจฉัยอันเป็นที่สุดได้อีกด้วย[10] เป็นต้น ซึ่งเรื่องดังกล่าวจะกลายเป็นปัญหาเมื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับจังหวัดมีเป้าหมายที่แตกต่างกันในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองคนในพื้นที่แตกต่างกัน

นอกเหนือจากความไม่เป็นอิสระภายใต้อำนาจกำกับดูแลแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังมีความไม่เป็นอิสระในทางงบประมาณอีกประการหนึ่ง โดยกฎหมายวางข้อจำกัดด้านงบประมาณเอาไว้ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายประการ ทั้งในแง่ที่งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถูกกำหนดไว้ด้วยรายได้ (รายรับ) ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และมีข้อจำกัดในการกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น[11] (ดูเพิ่มเติม ปลดล็อคท้องถิ่น เดอะ ซีรีส์ : ปรับข้อจำกัดด้านการจัดทำงบประมาณ เพิ่มศักยภาพของท้องถิ่น)

สิ่งนี้แตกต่างจาก รัฐส่วนกลาง ที่เข้าไปดำเนินการในพื้นที่ เนื่องจากรัฐส่วนกลางนั้นเข้าไปดำเนินการโดยมีนโยบายของรัฐบาลไปด้วย การดำเนินการใดๆ ก็ตามที่ผู้ว่าราชการเข้าไปดำเนินการจึงเป็นการอาศัยงบประมาณแผ่นดินและจะต้องจัดทำแผนพัฒนาจังหวัดให้สอดคล้องแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในระดับชาติ[12] หรือก็คือแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติที่เป็นแผนในภาพใหญ่ของประเทศ และแม้แผนพัฒนาจังหวัดจะมีการกำหนดว่าต้องตอบสนองความต้องการของคนในจังหวัด[13] แต่โดยสภาพแล้วปฏิเสธไม่ได้ว่า เมื่องบประมาณมาจากส่วนกลางแล้วภารกิจสำคัญที่ควรจะต้องมาเป็นอันดับหนึ่งจึงต้องเป็นภารกิจที่สอดคล้องกับแนวทางของรัฐบาล

นอกจากนี้ ภายใต้แผนพัฒนาจังหวัดนี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เองก็อาจจะถูกเบี่ยงเบนไปจากเป้าหมายหรือความปรารถนาจะดำเนินการในพื้นที่ของตนเองได้ด้วยเช่นกัน เนื่องจากในการจัดทำแผนพัฒนาจังหวัดนั้นกำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดต้องปรึกษาหารือระหว่างหัวหน้าส่วนราชการที่มีสถานที่ตั้งทำการอยู่ในจังหวัดไม่ว่าจะเป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาคหรือราชการบริหารส่วนกลางและผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหมดในจังหวัดรวมทั้งผู้แทนภาคประชาสังคม และผู้แทนภาคธุรกิจเอกชน[14] ซึ่งทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องผูกพันตนกับแผนพัฒนาจังหวัดไปด้วย ซึ่งอาจจะไม่สอดคล้องกับนโยบายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

 

บทสรุปของรัฐไทย คือ การรวมศูนย์ของรัฐที่ขยายตัวออกไป

จากลักษณะดังกล่าวจะเห็นได้ว่า ในปัจจุบันรัฐไทยยังคงให้ความสำคัญกับการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง และยังคงมีการกำหนดเงื่อนแง่ต่างๆ ที่จะบั่นทอนความแข็งแกร่งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อรัฐบาล คสช. ได้เข้ามาบริหารประเทศผ่านการช่วงชิงอำนาจทางการเมืองด้วยกำลังทหาร

รัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ  (คสช.) นั้นได้ดำเนินการให้มีหน่วยงานของรัฐรูปแบบใหม่ๆ เข้ามามีอำนาจในเชิงพื้นที่ ซึ่งลดบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การจัดตั้งเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกและให้มีสำนักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกที่เข้ามามีบทบาทในการจัดการอนุญาตหรือดำเนินการใดๆ เหนือพื้นที่เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก ซึ่งได้แก่ จังหวัดฉะเชิงเทรา ชลบุรี และระยอง[15] ซึ่งกลายเป็นการบั่นทอนความเข้มแข็งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการให้องค์กรอื่นที่ไม่ได้มีความยึดโยงกับประชาชนในพื้นที่เข้ามาดำเนินการกับพื้นที่