PRIDI Economic Focus: จาก “ควบรวม” ถึง “ผูกขาด” ประเมินความเสี่ยงที่สังคมไทยต้องแบกรับ

ในช่วงเดือนตุลาคมที่ผ่านมามีสถานการณ์ทางเศรษฐกิจเกิดขึ้นหลายเรื่องในประเทศไทย ทั้งการที่รัฐบาลมีนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจของประเทศโดยการผ่านกฎหมายให้สิทธิต่างชาติศักยภาพสูง 4 กลุ่ม ถือครองที่ดินได้ไม่เกิน 1 ไร่ โดยต้องลงทุนไม่ต่ำกว่า 40 ล้านบาท อย่างน้อย 3 ปี หรือการปรับค่าจ้างขั้นต่ำของประเทศไทยใหม่ที่เริ่มต้นมีผลเมื่อช่วงต้นเดือน (อ่านเพิ่มเติมได้ที่ PRIDI Economic Focus: 2565 ปรับค่าแรงใหม่เพียงพอหรือไม่ สำรวจบทวิเคราะห์ค่าแรง) แต่เรื่องหนึ่งที่น่าสนใจไม่แพ้ประเด็นร้อนเหล่านี้ก็คือ การที่ กสทช. (คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ) มีมติให้มีการควบรวมธุรกิจระหว่างบริษัทให้บริการโทรคมนาคมรายใหญ่ 2 ราย ซึ่งในบทความนี้ ผู้เขียนจะขอสรุปสถานการณ์ 1 สัปดาห์ที่ผ่านมาหลัง กสทช. มีมติให้ควบรวม

สภาพปัจจุบันของการแข่งขันในธุรกิจโทรศัพท์มือถือ

ในปัจจุบันประเทศไทยประกอบไปด้วยผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่จำนวน 6 บริษัท/กลุ่มบริษัท โดยประกอบไปด้วยบริษัท AIS, กลุ่มบริษัท DTAC, กลุ่มบริษัท TRUE, บริษัท Aces, กลุ่มบริษัทผู้ให้บริการแบบ MVNO และบริษัท NT 

อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาเฉพาะผู้ให้บริการรายหลักที่มีนัยสำคัญต่อการแข่งขันแล้วจะเห็นได้ว่าในความเป็นจริงแล้วผู้ให้บริการรายหลักในประเทศไทยมีเพียงแค่ 4 บริษัทเท่านั้น คือ บริษัท AIS, กลุ่มบริษัท DTAC, กลุ่มบริษัท TRUE และบริษัท NT

ที่มา : สำนักบริหารและจัดการเลขหมายโทรคมนาคม หมายเลขโทรศัพท์, จำนวนเลขหมายโทรศัพท์เคลื่อนที่จัดสรรสะสม ณ ไตรมาศ 3 ของปี 2565

หมายเหตุ : กลุ่มบริษัทผู้ให้บริการแบบ MVNO หมายถึง ผู้ให้บริการเครือข่ายโทรศัพท์เคลื่อนที่ ไม่มีคลื่นความถี่และโครงข่ายสำหรับให้บริการเป็นของตนเอง โดยให้บริการบนโครงข่ายเสมือน ซึ่งอาจเช่าคลื่นความถี่และโครงข่ายของผู้ให้บริการที่มีคลื่นความถี่และโครงข่าย

เมื่อพิจารณาในแง่ส่วนแบ่งตลาดของผู้ประกอบธุรกิจโทรศัพท์เคลื่อนที่จะพบว่า ส่วนแบ่งตลาดในปัจจุบันกระจุกตัวอยู่ในกลุ่มผู้ประกอบธุรกิจโทรศัพท์เคลื่อนที่ขนาดใหญ่ 3 ราย ได้แก่ กลุ่มบริษัท AIS มีส่วนแบ่งตลาดร้อยละ 47.72 กลุ่มบริษัท TRUE มีส่วนแบ่งตลาดร้อยละ 31.99 และกลุ่มบริษัท DTAC มีส่วนแบ่งตลาดร้อยละ 17.41

ที่มา : สำนักงาน กสทช., ‘ข้อมูลเบื้องต้นในการวิเคราะห์ผลกระทบกรณีการรวมธุรกิจระหว่างบริษัททรู คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) และบริษัทโทเทิ่ล แอ๊คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น จำกัด (มหาชน)’

นอกจากนี้ ผลของการวิเคราะห์เบื้องต้นของสำนักงาน กสทช. สรุปว่า ภายหลังจากควบรวมธุรกิจระหว่างบริษัททรู คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) และบริษัทโทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น จำกัด (มหาชน) จะมีผลทำให้ส่วนแบ่งตลาดของบริษัทที่รวมกันเป็นร้อยละ 49.40[1] 

อย่างไรก็ดี 101 Public Policy ประเมินสถานการณ์ดังกล่าวแตกต่างไป โดยมองว่าส่วนแบ่งตลาดภายหลังจากการควบรวมธุรกิจแล้วในตลาดโทรศัพท์มือถือจะมีส่วนแบ่งตลาดถึงร้อยละ 50.4 และตลาดอินเทอร์เน็ตมือถือร้อยละ 51.2 ของตลาดผู้ให้บริการโทรศัพท์มือถือและอินเทอร์เน็ตมือถือ[2]

มติ กสทช. ให้ควบรวมธุรกิจ

ก่อนจะไปเริ่มดูสถานการณ์โดยรอบ ผู้เขียนขอเริ่มต้นจากมติ กสทช. ให้ควบรวมธุรกิจเสียก่อน โดยในวันที่ 20 ตุลาคม 2565 ที่ประชุม กสทช. ได้พิจารณาการรวมธุรกิจระหว่างบริษัททรู คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) และบริษัทโทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น จำกัด (มหาชน) โดยกรณีการควบรวมธุรกิจดังกล่าวนั้นถูกสังคมจับจ้องเป็นพิเศษในฐานะเรื่องที่มีความละเอียดอ่อนและมีผลกระทบต่อสาธารณะ

เนื่องจากการควบรวมธุรกิจดังกล่าวจะมีผลทำให้การแข่งขันในธุรกิจโทรคมนาคมลดลง ซึ่งในท้ายที่สุด กสทช. ได้มีมติ 3:2 (ประธานกรรมการใช้อำนาจในการโหวต 2 ครั้ง ทำให้เสียงที่เท่ากันมี 3 เสียง โดยมีหนึ่งใน กสทช. งดออกเสียง) โดยถือว่า การรวมธุรกิจนี้ไม่ใช่การรวมธุรกิจของผู้ถือครองธุรกิจในบริการประเภทเดียวกันตามข้อ 8 ของประกาศ กสทช. เรื่อง มาตรการเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำอันเป็นการผูกขาดหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2549 

ดังนั้น กสทช. จึงไม่มีอำนาจในการพิจารณาอนุญาตให้ควบรวมธุรกิจหรือไม่ ผลดังกล่าวทำให้ กสทช. มีอำนาจเพียงแค่รับแจ้งการควบรวมธุรกิจ และดำเนินการตามข้อ 9 ของประกาศ กสทช. เรื่อง มาตรการกำกับดูแลการรวมธุรกิจในกิจการโทรคมนาคม (ประกาศฉบับปี 2561) และเมื่อได้รับแจ้งผลการควบรวมธุรกิจแล้ว กสทช. จึงจะกำหนดเงื่อนไขและมาตรการเฉพาะเพื่อลดผลกระทบต่อผู้บริโภคและการแข่งขันต่อไป[3]

เพจ E-Public Law[4] ได้สรุปสาระสำคัญเงื่อนไขและมาตรการเฉพาะเพื่อลดผลกระทบต่อผู้บริโภคและการแข่งขันดังต่อไปนี้

1. กำหนดเพดานราคาของอัตราค่าบริการเฉลี่ย และกำหนดราคาค่าบริการ โดยใช้ราคาเฉลี่ยทางเศรษฐศาสตร์
2. กำหนดเงื่อนไขบังคับก่อน และเงื่อนไขเฉพาะภายหลังการควบรวมธุรกิจ
3. กำหนดเงื่อนไขเกี่ยวกับการดำรงคุณภาพการให้บริการ
4. กำหนดเงื่อนไขและวิธีการเกี่ยวกับการถือครองคลื่นความถี่
5. กำหนดเงื่อนไขด้านนวัตกรรมและความเหลื่อมล้ำทางดิจิทัล (Digital divide)

สถานการณ์ภายหลังการมีมติของ กสทช.

ภายหลังการมีมติของ กสทช. นั้น อาจกล่าวได้ว่า มติดังกล่าวถูกตั้งคำถามจากสังคมเป็นจำนวนมาก ในขณะเดียวกันการวิเคราะห์เป็นจำนวนมากก็ให้ความเห็นไปในทิศทางเดียวกันว่า การควบรวมธุรกิจดังกล่าวจะส่งผลกระทบต่อการแข่งขันและต่อผู้บริโภคอย่างมาก และในแถลงข่าวของสำนักงาน กสทช. ก็ไม่ได้ให้ความเห็นของ กสทช. ว่ามีความเห็นต่อการควบรวมธุรกิจนี้โดยละเอียดอย่างไรซึ่งต้องรอเวลาสักพักหนึ่ง ภายหลังจากการประชุมสิ้นสุดลง จึงเริ่มมีการแสดงความคิดเห็นส่วนตัวของ กสทช. เสียงข้างน้อย

ศาสตราจารย์ พิรงรอง รามสูต หนึ่งใน กสทช. เสียงข้างน้อย ได้ให้ความเห็นผ่านช่องทางสื่อสังคมออนไลน์ส่วนตัว[5]ว่า “ในทางกฎหมาย การตัดสินใจสงวนความเห็นที่จะรับทราบการรวมธุรกิจ และยืนยันที่จะไม่อนุญาต เพราะเห็นว่ากรณีดังกล่าวเป็นการถือครองธุรกิจประเภทเดียวกัน ซึ่งสามารถส่งผลกระทบอย่างกว้างขวางในตลาดบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ในแง่การลดหรือจำกัดการแข่งขัน การคุ้มครองผู้บริโภค และการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ทั้งนี้ โดยอาศัยอำนาจตามข้อ 8 ของประกาศ กทช. เรื่องมาตรการเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำอันเป็นการผูกขาดหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2549 และกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง...”

นอกจากนี้ อ.พิรงรอง ยังได้ให้เหตุผลสนับสนุนข้อคัดค้านจำนวน 7 ข้อ โดยสรุปได้ดังนี้

1. การควบรวมธุรกิจจะทำให้การแข่งขันลดลงโดยเป็นการเพิ่มส่วนแบ่งตลาดโทรศัพท์เคลื่อนที่
2. การควบรวมจะกระทบต่อผู้บริโภคมาก โดยจากการประเมินของบริษัทที่ปรึกษาอิสระ SCF Associates Ltd. ระบุว่า มาตรการเฉพาะเพื่อลดผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น ก็ไม่สามารถเป็นจริงได้ทั้งหมดในบริบทของตลาดบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ของไทย เช่น การสนับสนุนให้เกิดผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ (MNO) รายใหม่, การส่งเสริมการแข่งขันในตลาดค้าส่ง, การร่วมใช้คลื่น (Roaming) และการโอนคลื่นความถี่ (Spectrum Transfer) เป็นต้น โดยการรวมธุรกิจจะนำไปสู่การกระจุกตัวของตลาดมากขึ้นกว่าแต่ก่อน และจะทำให้ค่าบริการโทรศัพท์เพิ่มสูงขึ้น
3. มาตรการลดผลกระทบที่กำหนดไม่ช่วยเพิ่มการแข่งขันในตลาดผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ และภายหลังจากการควบรวมธุรกิจในส่วนของ กสทช. อาจจะต้องใช้ทรัพยากรจำนวนมากเพื่อกำกับดูแล โดยไม่อาจคาดหมายได้ว่าเงื่อนไขหรือมาตรการเฉพาะจะส่งผลให้เกิดการแข่งขันในตลาดได้เช่นเดียวกับที่เคยมีอยู่ก่อนการควบรวมหรือไม่
4. ข้อมูลเชิงประจักษ์เกี่ยวกับผลกระทบต่อการควบรวมธุรกิจยังไม่เพียงพอที่จะแสดงให้เห็นถึงประโยชน์ต่อสาธารณะ
5. การควบรวมธุรกิจอาจจะนำไปสู่การผูกขาดและกีดกันการแข่งขันทางการค้า ซึ่งขัดต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ
6. การให้รวมธุรกิจจะส่งผลกระทบกว้างขวางและต่อเนื่องในระยะยาว อีกทั้งยังหวนคืนไม่ได้ เพราะตลาดบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ของไทยอยู่ในภาวะอิ่มตัว ทำให้ผู้เล่นรายใหม่เข้าสู่ตลาดและเข้ามาแย่งชิงส่วนแบ่งตลาดได้ยาก
7. หนึ่งในผู้ขอรวมธุรกิจมีความสัมพันธ์ทางธุรกิจใกล้ชิดกับกลุ่มธุรกิจครบวงจร (Conglomerate) รายใหญ่ ซึ่งครอบครองตลาดสินค้าและบริการในระดับค้าปลีกและค้าส่งของทั้งประเทศ จึงมีโอกาสที่จะขยายตลาดโดยใช้กลยุทธ์ขายบริการแบบเหมารวม ส่งผลให้เกิดการแข่งขันที่ไม่เท่าเทียมกันกับผู้ประกอบการรายอื่น

ในขณะที่ นางสาวสารี อ๋องสมหวัง เลขาธิการสภาองค์กรของผู้บริโภค ให้สัมภาษณ์ก่อนแถลงข่าวผลการพิจารณาการควบรวมกิจการทรู-ดีแทค ว่า คาดหวังว่าผลที่ออกมาจะเป็นบวกต่อผู้บริโภค เนื่องจากผลการควบรวมกิจการครั้งนี้ไม่ได้เป็นประโยชน์ต่อผู้บริโภค ไม่เป็นประโยชน์ต่อการเติบโตของเศรษฐกิจไทย (จีดีพี) แต่จะเกิดความเสียหายกับผู้บริโภคกว่า 80 ล้านเลขหมาย จึงอยากให้ กสทช. ตัดสินใจบนผลประโยชน์ของประชาชน

“อยากให้ กสทช. กลไกหรือกติกาที่มีอยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็นการให้ผู้ให้บริการสามารถใช้โครงข่ายโทรคมนาคมร่วมกันมากขึ้นเพื่อลดต้นทุน แต่ที่ผ่านมา กสทช. อาจจะยังไม่มีการบังคับอย่างชัดเจน และควรที่จะทำให้ทรูและดีแทค แข่งขันกับเอไอเอสให้มากขึ้น” น.ส.สารี เลขาธิการสภาองค์กรของผู้บริโภค ยังกล่าวอีกว่า หากมติ กสทช. เป็นไปในแนวทาง “รับทราบ” รายงานการควบรวมกิจการที่ผู้ประกอบการได้นำเสนอมา ในฐานะภาคประชาชนจะขอใช้สิทธิในการดำเนินคดีต่อ กสทช. ในฐานความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 ซึ่งเข้าข่ายปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต นอกจากนี้ยังมีกฎหมายให้มอบอำนาจใหักับสภาองค์กรผู้บริโภคสามารถดำเนินคดีได้ หากพบว่ามีการละเมิดสิทธิผู้บริโภค[6]

นอกจากนี้ ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์[7] ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ได้เรียกผลคำติดสินดังกล่าวว่าเป็น “มติอัปยศ” โดยวิพากษ์วิจารณ์ว่า การควบรวมธุรกิจดังกล่าวส่งผลต่อการคุ้มครองผู้บริโภคอย่างไร และเงื่อนไขและมาตรการเฉพาะที่ไม่มีผลลดความเสียหายใดๆ รวมถึง ดร.สมเกียรติ ยังได้นำเสนอแนวทางในการดำเนินการต่อไป โดยเสนอให้มีการฟ้องคดีต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้ศาลยกเลิกมติของ กสทช. ที่ปล่อยให้มีการควบรวมกิจการ และขอให้ศาลกำหนดมาตรการคุ้มครองชั่วคราว อย่าให้มีการควบรวมก่อนมีคำตัดสิน และดำเนินการเพื่อฟ้องคดีต่อศาลรัฐธรรมนูญว่า การที่ กสทช. อนุญาตให้ควบรวมแล้วมีผลทำให้บริการโทรคมนาคมซึ่งเป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน จะมีค่าบริการที่สูงขึ้นในอนาคตและเป็นภาระต่อประชาชน ตามที่มีผลการศึกษาหลายชิ้นชี้ไว้ ซึ่งจะทำให้การกระทำของ กสทช. ขัดต่อมาตรา 56 ของรัฐธรรมนูญ

ทั้งนี้ ในปัจจุบันศาลรัฐธรรมนูญกำลังพิจารณาคดีที่เกี่ยวข้องกับกิจการไฟฟ้าโดยอ้างมาตราเดียวกันอยู่ รวมถึงดำเนินการร่วมมือกับองค์กรด้านต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชันร้องเรียนให้ ปปช. ตรวจสอบการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ของ กสทช. และเรียกร้องให้ฝ่ายนิติบัญญัติโดยเฉพาะ ส.ส. ตรวจสอบ กสทช. อย่างเข้มข้น และพิจารณาแก้ไขกฎหมาย กสทช. ครั้งใหญ่เพื่อปฏิรูป กสทช. และสำนักงาน กสทช. ให้มีความโปร่งใสและความรับผิดชอบต่อประชาชน ในท้ายที่สุด รณรงค์ให้ประชาชนและผู้บริโภคแสดงออก โดยงดซื้อสินค้าและบริการจากกลุ่มธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับทุนผูกขาด ไม่ว่าจะเป็นร้านสะดวกซื้อ ร้านกาแฟ อาหารและอาหารสัตว์ อินเทอร์เน็ต ระบบการชำระเงินและกิจการอื่นๆ

ในปัจจุบัน สภาองค์กรของผู้บริโภคได้มีการเปิดให้ร่วมลงชื่อสนับสนุนสภาองค์กรของผู้บริโภค ในการฟ้องศาลปกครองเพิกถอนมติเสียงข้างมาก กสทช. ที่ให้ควบรวมทรู-ดีแทค พร้อมขอคุ้มครองชั่วคราวก่อนนำมติผิดกฎหมายไปดำเนินการต่อ

อาจจะต้องติดตามสถานการณ์ต่อไปจากนี้ว่าเรื่องดังกล่าวจะจบลงอย่างไร?