PRIDI Economic Focus: 2565 ปรับค่าแรงใหม่เพียงพอหรือไม่ สำรวจบทวิเคราะห์ค่าแรง

“ค่าจ้างขั้นต่ำ” นับเป็นประเด็นสำคัญประการหนึ่งของสังคมไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงที่มีการเปลี่ยนแปลงอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ ซึ่งนำมาสู่ประเด็นต่างๆ เช่น ค่าจ้างขั้นต่ำมีความเหมาะสมหรือไม่ หรือ ต้นทุนของผู้ประกอบการจะเป็นเช่นไร เป็นต้น

ในบทความนี้ สถาบันปรีดี พนมยงค์ ภายใต้คอลัมน์ PRIDI Economic Focus จะขอพาท่านไปติดตามเรื่องการปรับค่าจ้างขั้นต่ำใหม่ที่มีผลใช้ในวันที่ 1 ตุลาคม 2565 ที่ผ่านมา และสำรวจบทวิเคราะห์ที่ว่าด้วยค่าแรงขั้นต่ำ

การปรับค่าจ้างขั้นต่ำปี 2565

เมื่อวันที่ 13 กันยายน 2565 ที่ผ่านมา คณะรัฐมนตรีได้มีมติอนุมัติการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ ปี 2565 ตามที่กระทรวงแรงงานเสนอ โดยมีอัตราค่าเฉลี่ยอยู่ที่ 337 บาท เป็นการเพิ่มขึ้นเฉลี่ยขึ้น 5.02 %[1] การปรับอัตราค่าจ้างขั้นต่ำนี้เป็นผลมาจากข้อเสนอของคณะกรรมการค่าจ้าง ซึ่งได้มีการเสนออัตราค่าจ้างขั้นต่ำเป็น 9 อัตรา ซึ่งที่ประชุมพิจารณากำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำบนพื้นฐานของความเสมอภาค เพื่อให้นายจ้างสามารถประกอบธุรกิจอยู่ได้ และลูกจ้างสามารถดำรงชีวิตอยู่ได้อย่างเป็นสุข และมีเป้าหมายเพิ่มเติม คือ การเพิ่มกำลังซื้อภายในประเทศให้เพิ่มขึ้น[2] ซึ่งการจัดแบ่งค่าจ้างขั้นต่ำเป็น 9 อัตรา มีลักษณะแตกต่างกันไปตามพื้นที่ ดังนี้

ตารางแสดงค่าแรงขั้นต่ำปี พ.ศ. 2565

โดยอัตราค่าจ้างขั้นต่ำนี้ได้เริ่มต้นใช้ในวันที่ 1 ตุลาคม 2565 เป็นต้นไป ซึ่งจะมีผลเป็นการปรับเปลี่ยนอัตราค่าจ้างขั้นต่ำเดิม

ค่าจ้างขั้นต่ำคืออะไร และมีหลักการเบื้องหลังการปรับค่าจ้างขั้นต่ำอย่างไร

“ค่าจ้างขั้นต่ำ” คือ อัตราค่าจ้างที่คณะกรรมการค่าจ้างกำหนดตาม พ.ร.บ. คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 โดยค่าจ้างขั้นต่ำกำหนดบนวิธีคิดว่า อัตราค่าจ้างดังกล่าวเป็นจำนวนที่เพียงพอสำหรับแรงงานทั่วไปแรกเข้าทำงาน 1 คน ให้สามารถดำรงชีพอยู่ได้ตามสมควรแก่มาตรฐานการครองชีพ สภาพเศรษฐกิจและสังคม รวมทั้งเหมาะสมตามความสามารถของธุรกิจในท้องถิ่นนั้น[3]

กล่าวให้ชัดเจนมากยิ่งขึ้น “ค่าจ้างขั้นต่ำ” คือ การที่รัฐเข้าไปแทรกแซงทางเศรษฐกิจ โดยกำหนดราคาขั้นต่ำของค่าจ้างมิให้ต่ำไปกว่าที่กฎหมายกำหนด ซึ่งเป้าหมายของการแทรกแซงดังกล่าวก็เพื่อให้แรงงานมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นจากการเพิ่มค่าจ้าง และช่วยลดช่องว่างความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจของประชากร และทำให้การกระจายรายได้เป็นธรรมมากขึ้น[4]

อย่างไรก็ดี ทางทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ (ในอดีต) มักจะอธิบายว่า การกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำมีผลเสียที่เกิดขึ้น และอาจจะไม่ได้ดีกับแรงงานเสมอไป เพราะในแง่หนึ่งการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำกลายเป็นการเพิ่มต้นทุนให้กับผู้ประกอบการให้สูงขึ้น โดยสมมติให้อัตราค่าจ้างขั้นต่ำเดิมอยู่ที่ 300 บาท ต่อมามีการปรับอัตราค่าจ้างขั้นต่ำเพิ่มขึ้นมาเป็น 360 บาท ทำให้ผู้ประกอบการมีต้นทุนเพิ่มขึ้นจากค่าจ้างขั้นต่ำที่เพิ่มขึ้น 60 บาท ซึ่งผู้ประกอบการจำเป็นต้องปรับตัวเพื่อรับกับต้นทุนที่เพิ่มขึ้น โดยอาจจะต้องลดจำนวนแรงงานลงหรือปรับเปลี่ยนรูปแบบการผลิตไปพึ่งพาเครื่องจักรมากขึ้น ซึ่งหากเป็นธุรกิจประเภท SMEs และอุตสาหกรรมประเภทต้องใช้แรงงานคนที่เข้มข้นก็อาจจะได้รับผลกระทบมาก เนื่องจากธุรกิจประเภทนี้ส่วนใหญ่ต้องใช้แรงงานมนุษย์เป็นหลัก และการเปลี่ยนไปใช้เครื่องจักรอาจจะไม่ช่วยอะไร

นอกจากนี้ การปรับอัตราค่าจ้างขั้นต่ำอาจจะกระทบการลงทุนจากต่างประเทศ และทำให้เกิดการเปลี่ยนฐานการลงทุนไปยังต่างประเทศแทน ซึ่งทำให้จำนวนแรงงานที่จะตกงานเพิ่มขึ้นอีก[5] (อย่างไรก็ดี การประเมินภาพในลักษณะดังกล่าวอาจจะไม่จริงเสมอไป และในปัจจุบันก็มีงานวิจัยที่ได้รับรางวัลโนเบลทางเศรษฐศาสตร์ยืนยันว่า การเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำไม่ได้มีส่วนทำให้เกิดการว่างงานมากเท่าใดนัก)

ด้วยเหตุที่การกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำมีผลกระทบต่อสังคมในด้านต่างๆ มาก ทำให้รัฐบาลไม่สามารถกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำได้โดยลำพัง ซึ่งสิ่งนี้สะท้อนให้เห็นหลักการเบื้องหลังของการกำหนดอัตราค่าจ้างก็คือ “การเจรจา” บนฐานคิดว่าควรจะเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำเท่าใด โดยโจทย์สุดท้ายของการเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำจะกลับไปสู่กระบวนการเจรจาและใช้ดุลพินิจในการตัดสินใจกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำระหว่างผู้แทน 3 ฝ่าย ประกอบด้วย ผู้แทนฝ่ายนายจ้าง ผู้แทนฝ่ายลูกจ้าง และผู้แทนฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายละ 5 คนเท่ากัน[6] โดยจะปรับค่าจ้างขั้นต่ำจากตัวเลขเดิมก่อนหน้านี้เท่าใด ซึ่งผลสรุปที่ได้ก็คือ ตัวเลขดังปรากฏตามตารางข้างต้น

ค่าจ้างที่เพียงพอต่อการดำเนินชีวิต?

การที่รัฐบาลเข้ามากำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ อีกแง่หนึ่งมีผลดีต่อคุณภาพชีวิตของผู้ใช้แรงงาน เพราะหากไม่มีการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ ยกตัวอย่างเช่นในช่วงปี พ.ศ. 2555 – 2556 ได้มีการปรับอัตราค่าจ้างขั้นต่ำตามนโยบายค่าจ้างขั้นต่ำ 300 บาท ทำให้บางจังหวัดหรือบางพื้นที่ มีอัตราค่าจ้างเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดดเป็น 2 เท่าของอัตราค่าจ้างขั้นต่ำเดิม เช่น ในจังหวัดพะเยา ก่อนหน้าการปรับอัตราค่าจ้างขั้นต่ำตามนโยบาย 300 บาท มีอัตราค่าจ้างขั้นต่ำอยู่ที่ 159 บาท เป็นต้น[7] ซึ่งช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตของแรงงานในพื้นที่นั้นให้ดีขึ้น

ทว่า ปัญหาของประเทศไทย คือ อัตราค่าจ้างขั้นต่ำที่กำหนดกันในวันนี้เหมาะสมหรือไม่ ดังกล่าวมาแล้วว่า หลักการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำกำหนดบนพื้นฐานของการมีรายได้เพียงพอต่อการยังชีพของแรงงานในแต่ละวันเท่านั้น โดยไม่ได้คำนึงถึงสถานะหรือความจำเป็นที่เกี่ยวกับการดำรงชีวิตของแรงงาน

ผลก็คือ อัตราค่าจ้างขั้นต่ำจึงไม่สอดคล้องกับสภาพแวดล้อมที่ผู้ใช้แรงงานใช้ชีวิตประจำวัน สิ่งนี้นำมาสู่การตั้งคำถามจาก 101 PUB – 101 Public Policy Think Tank ว่า ค่าจ้างขั้นต่ำควรกำหนดด้วยฐานคิดว่า “ควรเพิ่มเท่าไหร่” ไม่ใช่ “ควรเป็นเท่าไหร่” ในบทความชื่อว่า “ยกระดับค่าจ้างขั้นต่ำไทย ให้ไปถึงค่าจ้างเพื่อชีวิต”

ประเด็นที่ 101 PUB ได้ยกขึ้นมากล่าวอย่างน่าสนใจก็คือ ในการพิจารณาค่าจ้างขั้นต่ำควรจะต้องเปลี่ยนวิธีคิดต่อปัจจัยการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำเสียใหม่ โดยวิธีการที่ใช้สำหรับการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำในปัจจุบัน คิดจากฐานของการใช้ตัวเลขค่าจ้างขั้นต่ำเดิมมาเป็นตัวกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำใหม่ แล้วจึงค่อยพิจารณาปรับและกำหนดจำนวน โดยดูจากอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจและอัตราเงินเฟ้อเป็นหลัก โดยอาจพิจารณาเพิ่มเติมด้วยอัตราสมทบของแรงงานต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ และอัตราการเติบโตของผลิตภาพแรงงานเฉลี่ยย้อนหลัง 5 ปี (ตามคำชี้แจงการปรับเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำ)[8]

ทว่า การกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำโดยวิธีการดังกล่าวมีปัญหา เพราะค่าจ้างขั้นต่ำดังกล่าวไม่สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจ โดย 101 PUB ตั้งข้อสังเกตว่า ในช่วง 10 กว่าปีที่ผ่านมาค่าจ้างขั้นต่ำไทยเพิ่มขึ้น แต่เพิ่มน้อยกว่าตัวชี้วัดทางเศรษฐกิจอื่นๆ เช่น ค่าจ้างแรงงานเฉลี่ย และ GDP per Capita เป็นต้น ซึ่งทาง 101 PUB ได้ดำเนินการเปรียบเทียบค่าจ้างขั้นต่ำกับค่าจ้างแรงงานเฉลี่ยในช่วงปี พ.ศ. 2556 – 2563 ค่าจ้างแรงงานเฉลี่ย (average wage) เพิ่มขึ้น 108 บาทต่อวัน กลายเป็น 587 บาทต่อวัน GDP per Capita เพิ่มขึ้น 151 บาทต่อวัน กลายเป็น 757 บาทต่อวัน แต่ค่าจ้างขั้นต่ำเพิ่มขึ้น 28-54 บาทต่อวัน กลายเป็น 328-354 บาทต่อวัน และเมื่อพิจารณาจากค่าจ้างขั้นต่ำเป็นมูลค่าที่แท้จริง (ขจัดผลของอัตราเงินเฟ้อออก) ยิ่งสะท้อนว่า แนวทางการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำในปัจจุบัน ไม่สามารถช่วยยกระดับความเป็นอยู่ของแรงงานให้ดีขึ้นได้[9]

ประเด็นดังกล่าวนำมาสู่ข้อเสนอในการปรับปัจจัยที่ใช้ในการคิดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ เนื่องจากปัจจัยค่าจ้างขั้นต่ำในปัจจุบัน ยังไม่ได้คำนึงถึงปัจจัยแวดล้อมอื่นๆ ประกอบ เพื่อให้อัตราค่าจ้างขั้นต่ำมีส่วนช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตของแรงงานมากขึ้น

101 PUB จึงเสนอว่า ควรเปลี่ยนปัจจัยในการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำมาเป็นการคิด “ค่าจ้างเพื่อชีวิต” (living wage) โดยค่าตอบแทนสำหรับการทำงานตามเวลาปกติ ที่ทำให้แรงงานเลี้ยงดูตนเองและครอบครัว ด้วยคุณภาพชีวิตที่ดี ซึ่งรวมถึงค่าใช้จ่ายด้านอาหาร น้ำ ที่อยู่อาศัย การศึกษา การรักษาพยาบาล การเดินทาง เครื่องนุ่งห่ม และสิ่งจำเป็นอื่นๆ ในการใช้ชีวิตตามมาตรฐานของสังคม ตลอดจนการเตรียมตัวรับมือกรณีฉุกเฉิน[10]

การปรับแก้ปัจจัยในการคิดค่าจ้างขั้นต่ำนี้จะช่วยให้แรงงานมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น รวมถึงมีหลักประกันทางสังคมที่มั่นคงต่อการรับมือกับสถานการณ์ที่ไม่คาดคิด ดังนั้น การทบทวนปัจจัยในการคิดค่าจ้างขั้นต่ำ จึงเป็นโจทย์ใหญ่อีกข้อหนึ่ง ที่สังคมไทยต้องเร่งผลักดันกันต่อไป