PRIDI Economic Focus: ทำไมค่าไฟฟ้าในประเทศไทยถึงแพงขึ้น

ในปัจจุบันไฟฟ้าเป็นสิ่งจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของมนุษย์ ในฐานะเป็นปัจจัยสำคัญที่ช่วยในการอำนวยความสะดวกให้กับมนุษย์ในชีวิตประจำวัน การที่ราคาค่าไฟฟ้าเพิ่มขึ้นย่อมกระทบต่อชีวิตประชาชน ในบทความนี้สถาบันปรีดี พนมยงค์ ขอพาไปทำความเข้าใจสถานการณ์และการปรับเปลี่ยนของราคาค่าไฟฟ้าในช่วงนี้

โครงสร้างอุตสาหกรรมไฟฟ้าในประเทศไทย

อุตสาหกรรมไฟฟ้าประกอบไปด้วยการผลิตไฟฟ้า การรับซื้อ การส่งไฟฟ้า (ค้าส่ง) และการจำหน่ายไฟฟ้า (ขายปลีก) ให้กับครัวเรือน ภาคการเกษตร และภาคอุตสาหกรรม ในปัจจุบันตลาดธุรกิจผลิตไฟฟ้าประกอบด้วยผู้ประกอบธุรกิจหลายราย ทั้งในลักษณะเป็นผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนขนาดใหญ่ และผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนขนาดเล็ก

อย่างไรก็ดี ในตลาดการส่งไฟฟ้ากลับมีลักษณะเป็นการผูกขาดระบบสายส่งไฟฟ้า (Transmission System) โดยมีการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็นผู้รับซื้อไฟฟ้ารายเดียว (Single Buyer) เนื่องจากการส่งไฟฟ้ามีลักษณะเป็นการผูกขาดตามธรรมชาติ (Natural Monopoly) อันเนื่องมาจาก กฟผ. เป็นผู้ครอบครองสายส่งไฟฟ้าที่มีโครงข่ายทั่วประเทศ ทำให้มีต้นทุนในการส่งไฟฟ้าถูกกว่าผู้ประกอบธุรกิจผลิตไฟฟ้ารายอื่นๆ และไม่มีความจำเป็นที่จะต้องมีผู้ประกอบธุรกิจจำหน่ายไฟฟ้ารายอื่นอีก[1]

ประกอบกับธรรมชาติของธุรกิจผลิตไฟฟ้าที่ไม่สามารถเก็บไฟฟ้าที่ผลิตไว้เป็นสต็อกเหมือนสินค้าอื่น จำเป็นต้องส่งไปยังลูกค้าหรือผู้ใช้ทันทีผ่านระบบส่ง[2] การขายส่งไฟฟ้าในปัจจุบันจึงต้องกระทำผ่าน กฟผ. ซึ่งจะขายไฟฟ้าดังกล่าวต่อการไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) และการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) ซึ่งเป็นผู้จำหน่ายไฟฟ้าขั้นสุดท้ายในการรับซื้อไฟฟ้าของ กฟผ. จากผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนขนาดใหญ่ และผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนขนาดเล็ก ที่ผลิตทั้งในและต่างประเทศ จะใช้วิธีการทำสัญญาระยะยาวและมีลักษณะเป็นการไม่ใช้ก็ต้องจ่าย (Take or Pay) ซึ่งแม้ความต้องการใช้ไฟฟ้าในเวลานั้นจะลดลงจาก ณ เวลาที่มีการทำสัญญา และโรงงานไฟฟ้าลดการผลิตไฟฟ้าลง แต่ กฟผ. ยังคงต้องจ่ายเงินให้แก่ผู้ผลิตในรูปแบบค่าความพร้อมจ่ายเพื่อสร้างแรงจูงใจเอกชนมาลงทุนในการสร้างโรงไฟฟ้าที่มีต้นทุนคงที่สูงแทน[3] ซึ่งการจ่ายเงินในลักษณะดังกล่าวส่งผลให้ กฟผ. ต้องแบกรับต้นทุน ซึ่งจะส่งผลต่อราคาค่าไฟฟ้าที่จะถูกคิดกับประชาชน

การกำหนดราคาไฟฟ้า

ก่อนจะไปหาสาเหตุว่าทำไมราคาไฟฟ้าถึงแพงขึ้น เราจำเป็นต้องกลับมาทำความเข้าใจก่อนว่า โครงสร้างราคาไฟฟ้าในประเทศไทยถูกคิดอย่างไร ความต้องการใช้ไฟฟ้าในประเทศผันแปรตามสถานการณ์ทางเศรษฐกิจ โดยอัตราการเติบโตเฉลี่ยของความต้องการใช้ไฟฟ้าอยู่ที่ประมาณ 0.9 - 1.1 เท่าของอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจ[4] ซึ่งสะท้อนความสำคัญของไฟฟ้าต่อการดำรงชีวิตและต่อเศรษฐกิจ ทำให้การเปลี่ยนแปลงของราคาไฟฟ้าส่งผลกระทบเป็นวงกว้าง

การเปลี่ยนแปลงราคาค่าไฟฟ้านั้นขึ้นอยู่กับการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างค่าไฟฟ้าที่การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยเผชิญ และต้นทุนที่เกิดขึ้นจากการจำหน่ายไฟฟ้าแบบปลีกของการไฟฟ้านครหลวงและการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค

อย่างไรก็ดี ตลาดไฟฟ้ามิได้มีลักษณะเช่นเดียวกันกับสินค้าและบริการอื่นๆ เนื่องจากตลาดไฟฟ้าเป็นตลาดที่มีความสำคัญทำให้รัฐบาลต้องเข้ามาควบคุมราคา เพื่อไม่ให้ราคาไฟฟ้ามีการเปลี่ยนแปลงอย่างอิสระจนกระทบกับผู้บริโภค โดยกฎหมายกำหนดให้คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) กำกับดูแลสูตรค่าไฟฟ้าเพื่อให้เป็นไปตามนโยบายของคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.)[5] โดยโครงสร้างค่าไฟฟ้าถูกกำหนดโดยปัจจัยสำคัญ 4 ประการ ได้แก่[6]

• ค่าพลังงานไฟฟ้า (ค่าไฟฟ้าฐาน) ซึ่งคำนวณจากค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวกับโครงสร้างพื้นฐาน อาทิ ค่าใช้จ่ายในการก่อสร้าง ค่าระบบส่งไฟฟ้า ค่าระบบจำหน่ายไฟฟ้า รวมถึงค่าเชื้อเพลิงและการรับซื้อไฟฟ้าตามนโยบายรัฐบาลต่างๆ โดยจะมีการปรับปรุงโครงสร้างอัตราค่าไฟฟ้าฐานทุก 3 – 5 ปี โดยในปัจจุบันค่าไฟฟ้าฐานอยู่ประมาณ 3.79 บาทต่อหน่วย อย่างไรก็ดี ในการเรียกเก็บอัตราค่าไฟฟ้าฐานนี้จะมีการเรียกเก็บจากกิจกรรมการใช้ไฟฟ้าที่แตกต่างกัน เช่น บ้านอยู่อาศัย (ครัวเรือน) เป็นต้น ซึ่งกลุ่มบ้านอยู่อาศัยปัจจุบันเป็นกลุ่มที่มีการใช้ไฟฟ้ามากที่สุดถึงร้อยละ 90 ซึ่งอัตราค่าไฟฟ้าฐานยังแบ่งย่อยได้เป็นอีก 2 ประเภทคือ อัตราปกติ และอัตราค่าไฟฟ้าตามช่วงเวลาของการใช้ ซึ่งกำหนดตามความต้องการใช้ไฟฟ้าสูง/ต่ำในแต่ละช่วงเวลา
• ค่าไฟฟ้าผันแปร (Float time: Ft) ซึ่งเป็นอัตราที่คิดจากการลอยค่าของต้นทุนการผลิตไฟฟ้าที่การไฟฟ้าไม่สามารถควบคุมได้ เช่น ราคาเชื้อเพลิง อัตราเงินเฟ้อ อัตราแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศ เป็นต้น ตามช่วงเวลาต่างๆ ที่ใช้เป็นกรอบในการคำนวณ
• ค่าบริการรายเดือน ซึ่งเก็บจากการดำเนินการจัดเก็บเงินค่าไฟฟ้า
• ภาษีมูลค่าเพิ่ม อัตราร้อยละ 7

จุดสำคัญที่อยากให้ผู้อ่านทุกคนเน้นเป็นพิเศษ คือ ค่าไฟฟ้าผันแปร หรือ ค่า Ft เนื่องจากค่าดังกล่าวมีผลสำคัญต่อการเปลี่ยนแปลงราคา

ทำไมราคาไฟฟ้าถึงแพงขึ้น

การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างค่าไฟฟ้าครั้งสำคัญที่ทำให้ราคาไฟฟ้าแพงขึ้นมีสาเหตุมาจากการปรับเปลี่ยนค่า Ft ซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงตามปัจจัยที่ไม่สามารถควบคุมได้ ซึ่งประเด็นหนึ่งที่ทำให้มีการปรับค่า Ft เนื่องจากก๊าซธรรมชาติที่ใช้เป็นเชื้อเพลิงในการผลิตไฟฟ้าขาดแคลน  จึงนำไปสู่การปรับค่า Ft ใหม่

ปัญหาก๊าซธรรมชาติขาดแคลนมีปัญหามาจาก 2 ปัจจัย คือ ปัจจัยแรก ก๊าซธรรมชาติส่วนหนึ่งที่นำมาใช้ในการผลิตไฟฟ้ามาจากอ่าวไทย ซึ่งมีแหล่งผลิตหลักที่เอราวัณ จากการรายงานข่าวของสำนักข่าว WorkpointTODAY พบว่า ในปัจจุบันสถานการณ์เกี่ยวกับการผลิตก๊าซธรรมชาติอยู่ระหว่างรอยต่อการเข้าดำเนินการระหว่างกลุ่มบริษัทเชฟรอนที่ผู้รับสัมปทานรายเก่า และกลุ่มบริษัท ปตท. ที่เป็นผู้พัฒนาพื้นที่รายใหม่ ซึ่งรอยต่อนี้ทำให้การส่งก๊าซธรรมชาติไม่ต่อเนื่องและเกิดการขาดแคลน

ปัจจัยที่สอง ก๊าซธรรมชาติที่นำมาใช้ในการผลิตไฟฟ้าเป็นก๊าซธรรมชาตินำเข้ามาจากต่างประเทศ คือ ประเทศเมียนมาราวๆ ร้อยละ 34 เพื่อชดเชยก๊าซธรรมชาติที่ไม่เพียงพอจากการผลิตไฟฟ้าในประเทศไทย อย่างไรก็ดี ในช่วงที่ผ่านมาพบว่า การผลิตก๊าซธรรมชาติของเมียนมาไม่สามารถผลิตได้ตามกำลังการผลิตเดิม และมีแนวโน้มจะลดลงอย่างต่อเนื่อง ซึ่งทำให้ต้องมีการนำเข้าก๊าซธรรมชาติจากแหล่งอื่นเข้ามาทดแทน

ทว่า ในปัจจุบันด้วยวิกฤตสงครามรัสเซีย-ยูเครนได้ส่งผลต่อราคาก๊าซธรรมชาติทั่วโลก เนื่องจากรัสเซียเป็นผู้ส่งออกหลักก๊าซธรรมชาติให้กับทวีปยุโรป ผลของการที่รัสเซียลดการขายก๊าซธรรมชาติให้กับทวีปยุโรปทำให้ประเทศเหล่านี้ต้องนำเข้าก๊าซธรรมชาติจากแหล่งอื่น ส่งผลให้ราคาก๊าซธรรมชาติแพงขึ้นทั่วโลก รวมถึงในทวีปเอเชีย  ประกอบกับในช่วงสถานการณ์โควิด-19 ที่ผ่านมาทำให้ผู้ประกอบการผลิตก๊าซธรรมชาติชะลอตัวลง เนื่องจากความต้องการใช้พลังงานมีน้อย (ห้างสรรพสินค้า อาคารสำนักงาน และสถานที่ราชการปิดเพื่อลดการเคลื่อนไหวและคนหันมา Work from Home) เมื่อเผชิญกับสถานการณ์ที่ความต้องการก๊าซธรรมชาติสูง ยิ่งทำให้ราคาก๊าซธรรมชาติดีดตัวขึ้นสูงกว่าเดิม

พิจารณาลงไปในรายละเอียดเฉพาะบริบทของประเทศไทย เมื่อพิจารณามองย้อนกลับไปช่วง 2 ปีที่ผ่านมา เนื่องจาก กฟผ. ทำหน้าที่เป็นผู้ซื้อพลังงานรายหลักจากโรงไฟฟ้าทั้งหมด ซึ่งในช่วงสถานการณ์โควิด-19 ที่ผ่านมา การใช้ไฟฟ้าในภาคครัวเรือนเพิ่มขึ้นสูงมาก เนื่องจากห้างสรรพสินค้า อาคารสำนักงาน และสถานที่ราชการปิดเพื่อลดการเคลื่อนไหวและคนหันมา Work from Home เพื่อหลีกเลี่ยงการแพร่ระบาดของเชื้อโควิด-19 ส่งผลให้ในความเป็นจริงราคาค่าไฟฟ้าควรจะเพิ่มขึ้น แต่รัฐบาลมีนโยบายลดค่าไฟฟ้าเพื่อช่วยเหลือประชาชน[7] รวมถึงรัฐบาลได้มีการคงอัตราค่า Ft ไว้เป็นระยะเวลาหนึ่ง ตั้งแต่ช่วงปี 2562 – 2564[8]

ปัญหาสำคัญ คือ การที่ไฟฟ้ามีราคาแพงขึ้นนั้น แม้จะมีการรณรงค์ให้มีการลดการบริโภคไฟฟ้าลงในฝั่งของภาคครัวเรือนก็อาจจะไม่ช่วยให้ราคาไฟฟ้าถูกลงมากเท่าใดนัก เนื่องจากไฟฟ้าเป็นสินค้าที่มีความจำเป็น ประกอบกับปัจจัยที่ทำให้ราคาไฟฟ้าแพงขึ้นมีสาเหตุมาจากปัจจัยอื่นๆ นอกเหนือควบคุม สิ่งนี้จึงอาจจะเป็นคำถามทิ้งทายกลับไปหารัฐบาลว่า รัฐบาลจะแก้ไขปัญหานี้อย่างไร?