เมื่อ “ศาลรัฐธรรมนูญ” ชี้ “ค่าไฟทำไมแพง” : การฟ้องคดีเกี่ยวกับหน้าที่ของรัฐตามรัฐธรรมนูญเป็นครั้งแรก

“รัฐต้องจัดหรือดำเนินการให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนอย่างทั่วถึงตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน

โครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ รัฐจะกระทำด้วยประการใดให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือทำให้รัฐเป็นเจ้าของน้อยกว่าร้อยละห้าสิบเอ็ดมิได้

การจัดหรือดำเนินการให้มีสาธารณูปโภคตามวรรคหนึ่งหรือวรรคสอง รัฐต้องดูแลมิให้มีการเรียกเก็บค่าบริการจนเป็นภาระแก่ประชาชนเกินสมควร

การนำสาธารณูปโภคของรัฐไปให้เอกชนดำเนินการทางธุรกิจไม่ว่าด้วยประการใดๆ รัฐต้องได้รับประโยชน์ตอบแทนอย่างเป็นธรรม โดยคำนึงถึงการลงทุนของรัฐ ประโยชน์ที่รัฐและเอกชนจะได้รับและค่าบริการที่จะเรียกเก็บจากประชาชนประกอบกัน”

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 56

 

ดังที่ได้เขียนไว้ในบทความเรื่อง “รัฐธรรมนูญ มาตรา 51 : เมื่อประชาชนมีสิทธิฟ้องคดีให้รัฐปฏิบัติหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ” ว่า รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนี้ นอกจากจะกำหนด “หน้าที่ของรัฐ” ซึ่งเป็นสิ่งที่ไม่เคยมีอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับใดของไทย รวมถึงไม่มีอยู่ในรัฐธรรมนูญของประเทศอื่นในโลกด้วย และยังกำหนดให้ประชาชนสามารถใช้สิทธิเรียกร้องให้รัฐปฏิบัติหน้าที่ให้ครบถ้วนถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ โดยอาจฟ้องคดีต่อศาลได้ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 51 ที่บัญญัติว่า “การใดที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้เป็นหน้าที่ของรัฐตามหมวดนี้ ถ้าการนั้นเป็นการทำเพื่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนโดยตรง ย่อมเป็นสิทธิของประชาชนและชุมชนที่จะติดตามและเร่งรัดให้รัฐดำเนินการ รวมตลอดทั้งฟ้องร้องหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง เพื่อจัดให้ประชาชนหรือชุมชนได้รับประโยชน์นั้นตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ” และได้บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 กำหนดให้เรื่องนี้อยู่ในอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรา 7 วรรคหนึ่ง (4) ตามเงื่อนไขและวิธีการที่บัญญัติไว้ในมาตรา 45

หากพิจารณารายละเอียดขั้นตอนและวิธีการในการที่จะ “ฟ้องคดี” แล้ว จะเห็นว่ามีความยุ่งยากซับซ้อนหลายขั้นตอนจนดูแล้วแทบไม่น่าที่จะเป็นไปได้ที่จะมีใครสามารถฟ้องได้สำเร็จ คืออย่าว่าแต่ฟ้องแล้วชนะเลย เอาแค่ให้ศาลรับไว้พิจารณาก็น่าจะยากแล้ว แต่ถึงกระนั้น เมื่อปลายปีที่แล้ว ก็มีกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญรับคำร้องที่เป็นการใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 51 ไว้วินิจฉัย และมีคำวินิจฉัยไปเมื่อต้นปีนี้ ซึ่งเป็นเรื่องที่กำลังมีผลกระทบและกล่าวถึงมากที่สุดกับผู้คนเกือบทั้งประเทศ

นั่นคือปัญหาว่าการที่ “ค่าไฟแพง” นี้ เกี่ยวข้องกับการที่รัฐรับซื้อไฟฟ้าจากเอกชน และเป็นการปฏิบัติหน้าที่ที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่

ที่แม้ว่าในที่สุดแล้ว เมื่อวันที่ 9 เดือนมกราคม พ.ศ. 2566 ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยว่ารัฐนั้นมิได้ละเลยต่อหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ ถ้าพูดด้วยถ้อยคำง่ายๆ คือฝ่ายที่ฟ้องร้องต่อรัฐนั้น “แพ้คดี” แต่ถึงอย่างนั้น นี่ก็นับเป็นความก้าวหน้าสำคัญครั้งหนึ่งในการใช้สิทธิเรียกร้องทางรัฐธรรมนูญของประชาชนที่สมควรบันทึกไว้

 

เมื่อมีคนทนไม่ไหวเรื่องค่าไฟแพงและทวงถามต่อรัฐ

เรื่องนี้เริ่มต้นขึ้นเมื่อ นายสุทธิพร ปทุมเทวาภิบาล อดีตอธิการบดีมหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ (ABAC) ตั้งคำถามว่าทำไมค่าไฟแพง โดยจากการศึกษาเขาก็มีความเห็นว่า น่าจะเกิดจากกรณีที่กระทรวงพลังงานกำหนดยุทธศาสตร์กระทรวงพลังงาน (พ.ศ. 2559 - 2563) และแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย พ.ศ. 2558 ถึง 2579 หรือแผน PDP 2015 ซึ่งต่อมาปรับแผนใหม่เป็นแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย (พ.ศ. 2561 - พ.ศ. 2580 หรือแผน PDP 2018) ซึ่งกำหนดให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการผลิตไฟฟ้าเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ทำให้การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยต้องลดกำลังการผลิตไฟฟ้าลงจนสัดส่วนกำลังผลิตไฟฟ้าของรัฐซึ่งเป็นกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ ลดลงต่ำกว่า 51% โดยในปี พ.ศ .2563 และ ปี พ.ศ. 2564 สัดส่วนกำลังผลิตไฟฟ้าของ กฟผ. ลดลงเหลือเพียง 32% ของกำลังผลิตไฟฟ้าทั้งหมด

กล่าวโดยสรุปคือ การเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมเป็นเจ้าของโรงไฟฟ้าและมีบทบาทผลิตไฟฟ้ามากขึ้นเรื่อยๆ นั้น ทำให้เขาและประชาชนทั่วไปต้องจ่ายค่าไฟฟ้าสูงขึ้นอย่างไม่เป็นธรรมและต้องรับภาระค่าไฟฟ้าสูงเกินกว่าความเป็นจริง ในขณะที่รัฐมีหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 56 ที่วางหลักการว่า รัฐต้องจัดหรือดำเนินการให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนอย่างทั่วถึงตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน ซึ่งโครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคของรัฐอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ รัฐจะกระทำด้วยประการใดให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือทำให้รัฐเป็นเจ้าของน้อยกว่าร้อยละ 51 มิได้ และรัฐต้องดูแลมิให้มีการเรียกเก็บค่าบริการสาธารณูปโภคดังกล่าวจนเป็นภาระแก่ประชาชนเกินสมควร นอกจากนี้ การนำสาธารณูปโภคของรัฐไปให้เอกชนดำเนินการทางธุรกิจไม่ว่าด้วยประการใดๆ รัฐต้องได้รับประโยชน์ตอบแทนอย่างเป็นธรรมโดยคำนึงถึงการลงทุนของรัฐ ประโยชน์ที่รัฐและเอกชนจะได้รับและค่าบริการที่จะเรียกเก็บจากประชาชนประกอบกัน

ดังนั้นการปล่อยให้ค่าไฟฟ้ามีราคาแพงเพราะรัฐปล่อยให้เอกชนมีกำลังการผลิตไปเกินครึ่ง จนค่าไฟฟ้าสูงขึ้นระดับที่เป็นภาระแก่ประชาชน ก็น่าจะเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 และเมื่อรัฐธรรมนูญมาตรา 51 ให้สิทธิประชาชนและชุมชนที่จะติดตามและเร่งรัด รวมถึงให้อำนาจฟ้องร้องหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องให้ปฏิบัติหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญแล้ว ก็น่าจะอาศัยช่องทางนี้ในการดำเนินการเพื่อให้รัฐปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องเพื่อแก้ปัญหาค่าไฟฟ้าได้

นายสุทธิพร จึงยื่นหนังสือถึงกระทรวงพลังงาน ในเดือนสิงหาคม 2563 ขอให้รัฐปฏิบัติหน้าที่ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ตามมาตรา 56 เมื่อเห็นว่าไม่เป็นผล ก็ยื่นหนังสือร้องเรียนต่อผู้ตรวจการแผ่นดินในเดือนมกราคม 2564 เพื่อขอให้ผู้ตรวจการแผ่นดินเสนอเรื่องต่อศาลปกครองว่า กรณีที่กระทรวงพลังงานกำหนดยุทธศาสตร์กระทรวงพลังงานและแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย หรือแผน PDP โดยเปิดโอกาสให้เอกชนเป็นเจ้าของโรงไฟฟ้า ทำให้สัดส่วนกำลังการผลิตไฟฟ้าของรัฐลดลงต่ำกว่า 51% นั้นเป็นการขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ

น่าสนใจว่า เมื่อผู้ตรวจการแผ่นดินพิจารณาเรื่องร้องเรียนดังกล่าวแล้ว มีความเห็นไปในทางเดียวกับนายสุทธิพร โดยพิจารณาว่าตามนิยามของกฎหมายการประกอบกิจการพลังงานแล้ว โครงสร้างหรือโครงข่ายไฟฟ้าน่าจะต้องหมายความรวมถึงทั้งระบบการผลิต ระบบการส่ง และระบบการจำหน่ายไฟฟ้า และเมื่อกิจการไฟฟ้าเป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชน และเพื่อความมั่นคงของรัฐด้วยแล้ว รัฐก็จะปล่อยให้โครงสร้างหรือโครงข่ายไฟฟ้าตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือทำให้รัฐเป็นเจ้าของน้อยกว่า 51% มิได้ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสอง

การพิจารณาว่ารัฐต้องเป็นเจ้าของในกิจการดังกล่าวไม่น้อยกว่า 51% ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้นั้น จะต้องพิจารณาแต่ละส่วนแยกกัน กล่าวคือ ในโครงสร้างหรือเครือข่ายไฟฟ้าที่ประกอบด้วยระบบการผลิต ระบบการส่ง และระบบการจำหน่ายนั้น รัฐควรต้องเป็นเจ้าของด้วยสัดส่วนไม่น้อยกว่า 51% ในแต่ละระบบ ไม่ใช่นำทั้ง 3 ระบบมารวมกันว่าเกินกว่า 51% เพราะคำว่า “รัฐเป็นเจ้าของ” นั้น หมายถึงรัฐต้องมีอำนาจเข้าไปควบคุมและบริหารจัดการด้วย แต่การที่ปัจจุบันรัฐส่งเสริมให้เอกชนมีสัดส่วนในการผลิตไฟฟ้ามากขึ้น และรัฐเพียงซื้อไฟฟ้าจากเอกชน มาจำหน่ายให้ประชาชนอีกทอดหนึ่ง ก็ส่งผลให้สัดส่วนกำลังผลิตไฟฟ้าของรัฐซึ่งดำเนินการโดยการไฟฟ้าฝ่ายผลิต (กฟผ.) ลดเหลือเพียง 34.7 % และมีแนวโน้มจะลดลงอย่างต่อเนื่องอันเป็นผลสืบเนื่องจากยุทธศาสตร์กระทรวงพลังงานและแผน PDP จึงส่งผลต่อสัดส่วนกำลังการผลิตไฟฟ้าของรัฐน้อยกว่า 51% ที่แม้ว่ารัฐจะยังเป็นเจ้าของระบบการส่งและระบบการจำหน่ายไฟฟ้าเกือบทั้งหมดก็ตาม แต่เมื่อรัฐมิได้เป็นเจ้าของระบบการผลิตไฟฟ้าก็ย่อมส่งผลต่อความมั่นคงทางด้านพลังงานไฟฟ้าที่ไม่สอดคล้องต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 56

ผู้ตรวจการแผ่นดินจึงได้มีหนังสือถึงกระทรวงพลังงานให้พิจารณาทบทวนยุทธศาสตร์กระทรวงพลังงานและแผน PDP ดังกล่าว เพื่อกำหนดแนวทางให้รัฐมีสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าที่ไม่น้อยกว่า 51% ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้แล้วเสร็จภายใน 120 วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือแจ้งผลการวินิจฉัย และการดำเนินการให้รัฐมีสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าไม่น้อยกว่า 51% ภายในกำหนด 10 ปีนับแต่ปี พ.ศ. 2562

เมื่อกระทรวงพลังงานและคณะรัฐมนตรีได้รับความเห็นของผู้ตรวจการแผ่นดินข้างต้นแล้ว ก็ได้มอบหมายให้รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานจัดการประชุมร่วมระหว่างผู้เกี่ยวข้อง ได้แก่ สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน, กระทรวงการคลัง, กระทรวงมหาดไทย, สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, สำนักงานพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, สำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน และหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้อง ซึ่งกระทรวงการคลังได้มีความเห็นสรุปได้ว่าตามยุทธศาสตร์กระทรวงพลังงานและแผน PDP ดังกล่าว มีผลบังคับใช้และจัดสรรกำลังผลิตไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าประเภทต่างๆ ของทั้งรัฐและเอกชนผู้ลงทุนได้ดำเนินการบางส่วนแล้ว เพื่อให้โรงไฟฟ้าสามารถจ่ายไฟฟ้าได้ทันตามวันที่กำหนดไว้ ดังนั้นเพื่อให้มีความต่อเนื่องไม่กระทบต่อความเชื่อมั่นในการลงทุนของนักลงทุน จึงเห็นควรให้กระทรวงพลังงานดำเนินการตามยุทธศาสตร์และแผน PDP ต่อไปตามเดิม

นอกจากนี้ยังเห็นว่า กรณีที่เป็นการร้องเรียนนั้นเป็นการร้องเรียนเกี่ยวกับ “สัดส่วนการผลิตพลังงาน” ซึ่งรัฐธรรมนูญมาตรา 56 มีเจตนารมณ์กล่าวถึงเฉพาะเรื่องโครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานไม่ใช่สัดส่วนการผลิตพลังงาน การดำเนินการดังกล่าวของกระทรวงพลังงานเป็นการเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการผลิตไฟฟ้าและส่งไฟฟ้ามาให้รัฐรวบรวมและจัดให้ประชาชนอย่างทั่วถึง โดยที่โครงสร้างหรือโครงข่ายระบบไฟฟ้าก็ยังคงเป็นของรัฐ ในส่วนการดำเนินการของเอกชนก็เป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนโดยเอกชนเป็นเพียงผู้ผลิตไฟฟ้า ที่การผลิตกับโครงสร้างหรือโครงข่ายพื้นฐานเป็นคนละกรณีกัน นโยบายของกระทรวงพลังงานไม่ได้มีการกำหนดหรือดำเนินการใดๆ ที่จะจำหน่ายจ่ายแจกหรือโอนโครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานที่เป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐ เอกชน หรือผู้หนึ่งผู้ใดจนมีสัดส่วนลดลงต่ำกว่า 51% จึงสรุปว่าการดำเนินการของรัฐไม่ว่าจะเป็นการดำเนินงานของ กฟผ. หรือโรงไฟฟ้าอื่นๆ จึงไม่ขัดต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าว

สรุปย่อหน้าข้างต้นมาเป็นประโยคเพียงหนึ่งประโยค ได้ว่า รัฐบาลเห็นว่าการดำเนินนโยบายเกี่ยวกับพลังงานไฟฟ้าที่ผ่านมานั้นได้ทำไปโดยถูกต้องแล้ว และจะดำเนินการตามแนวนี้ต่อไป

 

หนทางสุดท้าย คือฟ้องศาลรัฐธรรมนูญ

นายสุทธิพรจึงเห็นว่าการสั่งการดังกล่าวก็ยังเป็นการไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องครบถ้วนตามรัฐธรรมนูญจึงยื่นคำร้อง 12 มกราคม พ.ศ. 2564 ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญมาตรา 51 ว่ายุทธศาสตร์กระทรวงพลังงานและแผน PDP รวมทั้งการดำเนินงานของกระทรวงพลังงานขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 56 และขอศาลมีคำสั่งให้กระทรวงพลังงานปรับยุทธศาสตร์กระทรวงพลังงานและแผน PDP ดังกล่าว โดยให้โครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการไฟฟ้าเป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐหรือให้รัฐเป็นเจ้าของมากกว่า 51%

ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาแล้ว เห็นว่าคำร้องนี้เข้าองค์ประกอบตามรัฐธรรมนูญมาตรา 51 และกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยศาลรัฐธรรมนูญ มาตรา 45 จึงให้รับคำร้องไว้วินิจฉัยและสั่งการให้กระทรวงพลังงานและคณะรัฐมนตรีในฐานะผู้ถูกร้องเข้าชี้แจง รวมถึงให้ผู้ว่าการการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.), ผู้ว่าการการไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) และผู้ว่าการการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) ประธานกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ประธานสหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร เลขาธิการวุฒิสภา และนักวิชาการ คือ รศ.ดร. ชาลี เจริญลาภนพรัตน์ และประธานมูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) จัดทำความเห็นเป็นหนังสือและส่งเอกสารที่เกี่ยวข้องยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อประกอบการพิจารณาด้วย

ข้อต่อสู้สำคัญของกระทรวงพลังงานและคณะรัฐมนตรีที่เป็นฝ่ายผู้ถูกร้อง มีว่าการที่ค่าไฟแพงนั้นไม่เกี่ยวกับการจ้างให้เอกชนมาผลิตไฟฟ้า โดยทางฝ่ายรัฐอ้างว่า การรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตเอกชนรายใหญ่ใช้วิธีการประมูลที่พิจารณาจากด้านเทคนิคและข้อเสนอต่ำสุดแล้ว ซึ่งการรับซื้อไฟฟ้าจากเอกชนไม่ทำให้ต้นทุนการผลิตไฟฟ้าเป็นภาระกับประชาชนเมื่อเทียบกับกรณีที่ กฟผ. ดำเนินการเอง ซึ่งการยอมรับให้เอกชนเข้ามามีบทบาทในการผลิตไฟฟ้าเริ่มต้นขึ้นตั้งแต่ในปี พ.ศ. 2532 เพื่อลดภาระการลงทุนของรัฐและลดภาระหนี้สาธารณะของประเทศ แต่ยังคงให้ผู้บริโภคมีพลังงานใช้อย่างเพียงพอในราคาที่เหมาะสม รวมถึงส่งเสริมพลังงานทดแทน เนื่องจากการลงทุนที่รัฐจะต้องสร้างโรงไฟฟ้าเองนั้นก็ไม่มีความเหมาะสม เพราะจะส่งผลให้หนี้สาธารณะของประเทศเพิ่มขึ้นและกระทบต่อกรอบความยั่งยืนทางการคลังของประเทศ เช่น ตามแผน PDP 2018 (ปรับปรุงครั้งที่ 1) ประเทศไทยมีความจำเป็นต้องพัฒนาโรงไฟฟ้าอีกประมาณ 48,000 เมกะวัตต์ เพื่อทดแทนโรงไฟฟ้าเดิมที่หมดอายุและรองรับความต้องการไฟฟ้าที่เพิ่มขึ้น ประมาณการงบประมาณที่รัฐจะต้องจ่ายเป็นเงินถึงจำนวน 2.7 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็นจำนวนมากกว่า 200,000 ล้านบาทต่อปี หรือหากจะใช้วิธีให้เอกชนเข้ามาดำเนินการในลักษณะสัมปทานแล้วโอนทรัพย์สินที่ใช้ในการผลิตไฟฟ้าให้รัฐเมื่อหมดระยะเวลาของสัญญาก็จะเกิดภาระเกินสมควร เนื่องจากเมื่อถึงเวลานั้นโรงไฟฟ้าดังกล่าวย่อมเสื่อมสภาพและมีเทคโนโลยีที่ไม่เหมาะสมแล้ว ก็กลายจะเป็นภาระให้รัฐต้องรื้อถอนอุปกรณ์ที่หมดสภาพไม่สามารถใช้งานได้

สำหรับหลักเกณฑ์รายละเอียดในการซื้อไฟฟ้าจากเอกชน จะมาจากแผน PDP ที่จะเป็นไปตามนโยบายการบริหารการจัดการพลังงานด้านไฟฟ้าคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) มาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2532 และปรับโครงสร้างกิจการไฟฟ้าให้เป็นรูปแบบ ESB (Enchanted Single Buyer Model) ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงพลังงานซึ่งทำหน้าที่ดูแลให้เหมาะสมกับการขยายตัวทางเศรษฐกิจให้มีความเป็นธรรมแก่นักลงทุนและคุ้มครองผู้บริโภค

แผน PDP จะจัดทำขึ้นโดยคณะอนุกรรมการพยากรณ์และจัดทำแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศที่กระทรวงพลังงานแต่งตั้งขึ้น ประกอบด้วยตัวแทนจากทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง เช่น สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.), สภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย, กฟผ. กฟน., กฟภ., สมาคมผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชน และนักวิชาการ ซึ่งมีหน้าที่พยากรณ์ความต้องการการใช้ไฟฟ้าของประเทศ เพื่อให้สอดคล้องกับการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศที่ประมาณการโดยสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งจะมีการทบทวนทุก 3 ถึง 5 ปี โดยราคารับซื้อที่จ่ายให้เอกชนได้มีการกำหนดไว้ชัดเจนแล้วในสัญญาซื้อขายไฟฟ้าที่กำหนดล่วงหน้า 20 ถึง 25 ปีตามอายุสัญญาซึ่งไม่อาจเปลี่ยนแปลงได้ เพราะภาคเอกชนนั้นก็มีความเสี่ยงในการดำเนินการที่ต้องปฏิบัติตามสัญญา กรณีที่ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนไม่สามารถผลิตไฟฟ้าได้ตามสัญญาก็มีบทลงโทษต้องเสียค่าปรับ และรัฐสามารถใช้สิทธิเข้าควบคุมโรงไฟฟ้าเอกชนได้ นอกจากนี้ สัญญารับซื้อไฟฟ้าระหว่างรัฐและเอกชนก็ผ่านการตรวจสอบจากสำนักงานอัยการสูงสุดแล้วก่อนมีการลงนามในสัญญา

ส่วนสาเหตุที่อัตราค่าไฟฟ้าสูงขึ้นในปัจจุบันนั้น เป็นเพราะค่าเชื้อเพลิงก๊าซธรรมชาติเพิ่มสูงขึ้นตั้งแต่ปลายปี พ.ศ. 2564 โดยรัฐบาลก็ได้พยายามที่จะแก้ปัญหาด้วยการลดการนำเข้าก๊าซธรรมชาติจากต่างประเทศ และเพิ่มการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานแหล่งอื่นที่มีราคาถูกกว่าแล้ว เช่น การรับซื้อไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าพลังน้ำจาก สปป. ลาว

ทั้งนี้ รายละเอียดในส่วนคำให้การจากคณะรัฐมนตรี กระทรวงพลังงาน และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ประกอบความเห็นทางวิชาการจากผู้เชี่ยวชาญนั้นได้สรุปไว้แล้วในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีรายละเอียดค่อนข้างมาก ซึ่งการจะสรุปสิ่งที่ศาลรัฐธรรมนูญได้สรุปมาแล้วรอบหนึ่งอีกครั้งลงในบทความนี้ก็ออกจะไม่เป็นประโยชน์นัก เช่นนี้หากผู้ใดสนใจ อาจไปหาอ่านได้ในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ได้อ้างอิงไว้นี้ ช่วงหน้า 9 ถึงหน้า 20 จะได้ รับข้อมูลที่ถูกต้องครบถ้วน (คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 1/2566)

 

แล้วศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าอย่างไร

หลังจากที่พิจารณาจากคำร้อง ให้ชี้แจง และความเห็นทางวิชาการที่ได้มาในทางการไต่สวนแล้ว ศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยที่ 1/2566 ลงวันที่ 9 มกราคม 2566 สรุปได้ดังนี้

ศาลรัฐธรรมนูญได้เริ่มจากการตอบประเด็นเบื้องต้นก่อนว่า ตกลงสิ่งที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 56 ห้ามนั้น คืออะไรกันแน่

ในส่วนนี้ ศาลรัฐธรรมนูญได้ชี้ให้เห็นถึงเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 56 ว่า เป็นบทบัญญัติที่มีที่มาจากรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 84 (11) ซึ่งบัญญัติขึ้นมาในช่วงที่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายนั้นยังไม่มีความชัดเจน จึงกำหนดหลักการห้ามมิให้กระทำการด้วยประการใดให้โครงสร้างหรือโครงข่ายของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่รัฐเป็นเจ้าของอยู่เดิมต้องไม่ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชน หรือจะแปรรูปให้รัฐถือหุ้นในกิจการดังกล่าวน้อยกว่าเอกชนไม่ได้ จึงจำเป็นต้องกำหนดข้อห้ามในลักษณะดังกล่าวไว้ แต่กรณีที่หากมีการจัดทำโครงสร้างหรือโครงข่ายบริการสาธารณูปโภคขึ้นใหม่ในอนาคตแล้ว รัฐอาจเปิดโอกาสให้เอกชนเป็นผู้ลงทุนและได้รับสัมปทานในการดำเนินการให้บริการแก่ประชาชนโดยรัฐอาจจะมีหุ้นส่วนน้อยกว่า 51% ก็ได้ รวมถึงรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 ก็ไม่ได้ห้ามเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดหรือดำเนินการให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานดังกล่าว

ดังนั้น การให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการผลิตไฟฟ้าเป็นกรณีที่รัฐดำเนินการให้มีพลังงานไฟฟ้าที่เป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอย่างเพียงพอและทั่วถึง โดยเอกชนที่ได้รับอนุญาตให้ประกอบกิจการไฟฟ้าต้องจัดหาหรือจัดให้มีโรงไฟฟ้าหรือแหล่งผลิตไฟฟ้าเพื่อประกอบกิจการตามที่ได้รับอนุญาต โรงไฟฟ้าหรือแหล่งผลิตไฟฟ้ารวมทั้งระบบโครงข่ายไฟฟ้าที่จัดให้มีขึ้นดังกล่าว จึงเป็นทรัพย์สินของเอกชนเพื่อใช้ในการประกอบกิจการไฟฟ้าเท่านั้น โดยสัดส่วนหรือกำลังการผลิตไฟฟ้าไม่ใช่โครงสร้างหรือโครงข่ายพื้นฐานของกิจการไฟฟ้าที่เป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสอง จึงไม่ทำให้สัดส่วนความเป็นเจ้าของของรัฐในโครงสร้างดังกล่าวลดลง

ประการต่อมา คือการที่รัฐให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการผลิตไฟฟ้าทำให้สัดส่วนกำลังผลิตไฟฟ้าของรัฐลดลงจนอาจมีผลกระทบต่อความมั่นคงของรัฐหรือไม่

ในเรื่องนี้ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า เมื่อพิจารณาจากพระราชบัญญัติการประกอบกิจการไฟฟ้า พ.ศ. 2550 ประกอบกับสัญญารับซื้อไฟฟ้าจากเอกชนนั้น ได้ปรากฏข้อกฎหมายและข้อสัญญาที่แสดงให้เห็นถึงเอกสิทธิ์ของรัฐในการควบคุมสั่งการกรณีที่โรงไฟฟ้าของเอกชนไม่สามารถผลิตไฟฟ้าได้ตามสัญญา เช่น การให้อำนาจ กฟผ. มีสิทธิเข้าดำเนินการเดินเครื่องโรงไฟฟ้าแทนผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนทั้งหมดหรือบางส่วน เมื่อมีเหตุอันคาดหมายได้ว่าจะส่งผลอย่างร้ายแรงต่อความสามารถในการเดินเครื่องและบำรุงรักษาโรงไฟฟ้า หรือข้อสัญญาที่ให้ กฟผ. มีสิทธิหักค่าความพร้อมจ่ายเมื่อโรงไฟฟ้าของเอกชนมีความพร้อมในการผลิตไฟฟ้าที่ลดลง รวมถึงกรณีที่อาจเกิดการขาดแคลนไฟฟ้าเป็นครั้งคราวหรือกรณีที่ต้องสำรองเชื้อเพลิงในการผลิตไฟฟ้าเพื่อความมั่นคงหรือประโยชน์ทางเศรษฐกิจของประเทศ กกพ. โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจออกคำสั่งให้เอกชนเพิ่มหรือลดการผลิต หรือการจำหน่ายไฟฟ้าได้ตามกฎหมายการประกอบกิจการไฟฟ้า มาตรา 126 รวมถึงกรณีที่มีเหตุฉุกเฉินหรือมีความจำเป็นเพื่อความมั่นคงของประเทศ หรือเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ หรือเพื่อป้องกันประโยชน์สาธารณะ หรือเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน รัฐก็อาจเข้าครอบครองและใช้อุปกรณ์และเครื่องมือต่างๆ ของเอกชนเพื่อดำเนินการ หรือสั่งให้เอกชนกระทำการอย่างหนึ่งอย่างใดได้ จนกว่าเหตุฉุกเฉินหรือจำเป็นนั้นจะสิ้นสุดลง ดังนั้นศาลรัฐธรรมนูญจึงเห็นว่า การที่รัฐให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการผลิตไฟฟ้าไม่ได้มีผลกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ

ส่วนปัญหาสำคัญที่เป็นหัวใจของเรื่องนี้ คือกรณีที่รัฐให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการผลิตไฟฟ้ามีผลกระทบต่อสัญญาค่าไฟฟ้าที่ได้เก็บจากประชาชน เนื่องจากรัฐต้องรับซื้อไฟฟ้าจากเอกชนในราคาตามที่ตกลงไว้ในสัญญา โดยการคำนวณอัตราค่าไฟฟ้าไม่ได้คำนวณจากต้นทุนการผลิตและปริมาณการใช้ไฟฟ้าที่แท้จริง เป็นการเอื้อประโยชน์ให้เอกชนทำให้ประชาชนเป็นผู้รับภาระค่าใช้จ่ายในส่วนอัตราค่าไฟฟ้าที่สูงขึ้น

ในเรื่องนี้ ศาลรัฐธรรมนูญชี้ว่า ข้อเท็จจริงจากการไต่สวนปรากฏนั้น สรุปว่า การจัดทำโครงสร้างอัตราค่าไฟฟ้าอยู่ภายใต้นโยบายและหลักเกณฑ์ของ กพช. ตามที่คณะรัฐมนตรีได้เห็นชอบไว้ โดย กกพ. จะเป็นผู้ดูกำกับดูแลโครงสร้างอัตราค่าไฟฟ้าซึ่งกำหนดให้สะท้อนต้นทุนทางเศรษฐศาสตร์รวมถึงสอดคล้องกับลักษณะการใช้ไฟฟ้าและนโยบายที่สังคมหรือรัฐกำหนด ซึ่งต้นทุนค่า “ความพร้อมจ่าย” นี้ คือค่าไฟฟ้าที่จ่ายให้เอกชนเมื่อโรงไฟฟ้าของเอกชนมีความพร้อมจ่ายไฟฟ้า ซึ่งเป็นเงื่อนไขให้โรงไฟฟ้าเอกชนต้องเตรียมความพร้อมจ่ายไฟฟ้าตลอดเวลา รองรับความต้องการใช้ไฟฟ้าที่เปลี่ยนแปลง และสำรองให้พร้อมจ่ายไฟฟ้ากรณีที่ระบบไฟฟ้าขัดข้อง

ค่าความพร้อมจ่ายนี้จะครอบคลุมค่าใช้จ่ายคงที่ที่ใช้ในการพัฒนาและดำเนินการโรงไฟฟ้า เช่น ต้นทุนการก่อสร้างโรงไฟฟ้า ค่าบำรุงรักษา ค่าประกันภัย และต้นทุนการเงินอื่นๆ ด้วย โดยค่าพร้อมจ่ายนี้ไม่ขึ้นอยู่กับปริมาณการสั่งจ่ายไฟฟ้า และเป็นต้นทุนที่อย่างไรก็ยังคงมีอยู่ แม้ว่าผู้ผลิตไฟฟ้าจะเป็นรัฐวิสาหกิจ คือ กฟผ. ซึ่งถ้าเป็นกรณีที่ต้องจ่ายให้ กฟผ. นี้ รัฐจะมีค่าใช้จ่ายทันทีเมื่อเริ่มดำเนินโครงการ ซึ่งเป็นค่าใช้จ่ายในการพัฒนาและดำเนินงานโรงไฟฟ้าเป็นการคิดค่าไฟฟ้าล่วงหน้าที่พิจารณาจากทรัพย์สินและค่าใช้จ่ายของ กฟผ. ทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับการผลิตและบริการ รวมถึงปริมาณการลงทุนและประมาณการค่าใช้จ่ายของ กฟผ. ล่วงหน้าในอีก 5 ปี

แต่ในทางกลับกัน หากเป็นกรณีของการซื้อไฟฟ้าจากเอกชน รัฐจะจ่ายค่าความพร้อมจ่ายให้แก่ผู้ผลิตสายเอกชนก็ต่อเมื่อมีการก่อสร้างโรงไฟฟ้าแล้วเสร็จตามสัญญาจนมีความพร้อมจ่ายไฟฟ้าได้ตามเงื่อนไขที่กำหนดในสัญญาเท่านั้น และยังมีข้อสัญญาที่กำหนดให้ กกพ. มีสิทธิหักค่าความพร้อมจ่ายเมื่อโรงไฟฟ้าของเอกชนมีความพร้อมในการผลิตไฟฟ้าที่ลดลง และบทปรับกรณีการแจ้งข้อมูลล่าช้าเกี่ยวกับความพร้อมในการผลิตไฟฟ้าที่ลดลงด้วย นอกจากนี้ข้อเท็จจริงยังปรากฏว่ารัฐมีอุปสรรคทำให้ไม่สามารถก่อสร้างโรงไฟฟ้าให้เพียงพอต่อความต้องการใช้ไฟฟ้าของประเทศได้ทั้งหมด สำหรับการก่อสร้างโรงไฟฟ้าเพื่อทดแทนโรงไฟฟ้าเดิมที่หมดอายุ และรองรับความต้องการใช้ไฟฟ้าที่เพิ่มขึ้น รัฐอาจต้องใช้งบประมาณจำนวนมากกว่า 200,000 ล้านบาทต่อปี ซึ่งกระทบต่อหนี้สาธารณะของประเทศ

ดังนั้นในเรื่องนี้ ศาลรัฐธรรมนูญจึงเห็นว่า อัตราค่าไฟฟ้านั้นสะท้อนถึงต้นทุนที่แท้จริงและคำนึงถึงผลตอบแทนที่เหมาะสมของการลงทุนตามกฎหมายการประกอบกิจการพลังงาน โดยมีเหตุผลและความจำเป็นจะต้องให้เอกชนร่วมทุนในการผลิตไฟฟ้าเพื่อให้ประเทศมีพลังงานไฟฟ้าใช้อย่างเพียงพอและทั่วถึงโดยคำนึงถึงการลงทุนของรัฐ ประโยชน์ที่รัฐและเอกชนได้รับ และค่าบริการที่ต้องเรียกเก็บจากประชาชน

ส่วนข้อที่ว่าการคำนวณอัตราค่าไฟฟ้าไม่ได้คำนวณจากต้นทุนการผลิตและปริมาณการใช้ไฟฟ้าที่แท้จริง แต่เป็นเรื่องค่าพยากรณ์ความต้องการการใช้ไฟฟ้าที่สูงเกินกว่าความเป็นจริงทำให้มีกำลังไฟฟ้าสำรองเกินความจำเป็น โดยรัฐต้องจ่ายค่าความพร้อมจ่ายให้ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนโดยไม่มีการผลิตไฟฟ้าจริงและนำไปคำนวณเป็นอัตราค่าไฟฟ้าที่เรียกเก็บจากประชาชนนั้น ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า การพยากรณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าและจัดทำแผน PDP เป็นสิ่งที่รัฐจำเป็นจะต้องวางแผนและดำเนินการเพื่อให้มีกำลังผลิตไฟฟ้าที่เพียงพอในอนาคตเนื่องจากการสร้างโรงไฟฟ้าต้องประกอบด้วยเงินทุนและเตรียมการล่วงหน้าหลายปี

การระบุค่าพยากรณ์การใช้ไฟฟ้าซึ่งถ้าทำได้อย่างแม่นยำ จะทำให้การลงทุนในการขยายกำลังผลิตไฟฟ้าเพื่อรองรับความต้องการใช้ไฟฟ้าที่เพิ่มขึ้นเป็นไปอย่างเหมาะสม ซึ่งการพยากรณ์การใช้ไฟฟ้านี้โดยปกติจะสอดคล้องกับอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่ประมาณการโดยสำนักงานสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติซึ่งคาดการณ์ว่าจะมีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจระยะยาว 3.8% ต่อปี แต่การพยากรณ์มีความหมายในตัวว่าหากมีสมมุติฐานหรือตัวแปรที่ใช้ในการพยากรณ์เปลี่ยนแปลงไป ปริมาณการใช้ไฟฟ้าก็อาจจะไม่เป็นไปตามที่พยากรณ์ไว้ เช่น ในปี พ.ศ. 2562 มีสถานการณ์การระบาดของโรคติดเชื้อไวรัส COVID-19 ทำให้มีปริมาณการใช้ไฟฟ้าลดลง

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาข้อมูลความสัมพันธ์ระหว่างกำลังผลิตไฟฟ้าสำรอง ค่าไฟฟ้าที่เรียกเก็บกับประชาชนและราคาก๊าซธรรมชาติ ก็พบว่าตั้งแต่ปี พ.ศ. 2558 ถึง พ.ศ. 2564 สถิติกำลังผลิตไฟฟ้าสำรองอยู่ที่ประมาณ 29% ถึง 44% โดยราคาก๊าซธรรมชาติอยู่ที่ 202 ถึง 257 ล้านบาทต่อล้านบีทียู ซึ่งช่วงเวลาดังกล่าวปรากฏว่าค่าไฟฟ้าเฉลี่ยอยู่ที่ 3.42 บาท ถึง 3.64 บาทต่อหน่วย แต่ในปี พ.ศ. 2565 สถิติกำลังการผลิตไฟฟ้าสำรองอยู่ที่ประมาณ 41% ราคาก๊าซธรรมชาติ 349 ล้านบาทต่อล้านบีทียู ส่วนค่าไฟฟ้าเฉลี่ยอยู่ที่ 4.69 บาทต่อหน่วย

ข้อมูลข้างต้นทำให้ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่ากำลังผลิตไฟฟ้าสำรองที่เพิ่มขึ้นไม่ได้เป็นปัจจัยหลักที่ทำให้ค่าไฟฟ้าสูงขึ้น แต่ในทางกลับกันราคาก๊าซธรรมชาติที่สูงขึ้นทำให้ค่าไฟฟ้าสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ จึงเป็นกรณีที่อัตราค่าไฟฟ้าที่ได้เก็บกับประชาชนไม่ได้ผันแปรโดยตรงกับการเปิดโอกาสให้เอกชนมีส่วนร่วมในการผลิตไฟฟ้าและขายให้รัฐ ดังนั้น การกระทำของกระทรวงพลังงานผู้ถูกร้องที่ 1 และคณะรัฐมนตรีผู้ถูกร้องที่ 2 จึงไม่ได้มีลักษณะเป็นการกระทำให้เกิดการเรียกเก็บค่าไฟฟ้าจะเป็นภาระแก่ประชาชนเกินสมควร

เช่นนี้ ศาลรัฐธรรมนูญจึงวินิจฉัยว่า การปฏิบัติหน้าที่ของกระทรวงพลังงาน (ผู้ถูกร้องที่ 1) และคณะรัฐมนตรี (ผู้ถูกร้องที่ 2) จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ครบถ้วนตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสอง วรรคสาม และวรรคสี่ และสอดคล้องกับหลักนิติธรรมตามมาตรา 3 วรรคสองแล้ว

แต่อย่างไรก็ตาม กิจการพลังงานไฟฟ้าเป็นกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนและส่งผลต่อความมั่นคงของรัฐ รัฐจำเป็นต้องดำเนินกิจการพลังงานไฟฟ้าเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติและความผาสุกของประชาชนโดยรวม การเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการผลิตไฟฟ้า จึงจำเป็นต้องพิจารณาความมั่นคงของรัฐและประโยชน์ส่วนรวมของประชาชน

ศาลรัฐธรรมนูญจึงมีข้อแนะนำตอนท้ายของคำวินิจฉัยว่า รัฐ โดย กพช. และ กกพ. จะต้องดำเนินการกำหนดกรอบหรือเพดานของสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าของเอกชนในระบบการผลิตไฟฟ้าของประเทศ และกำหนดปริมาณไฟฟ้าสำรองอันเกี่ยวกับสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าของเอกชนซึ่งอาจส่งผลต่ออัตราค่าไฟฟ้าที่เรียกเก็บจากประชาชนให้สอดคล้องและใกล้เคียงกับความเป็นจริง ตามความต้องการใช้ไฟฟ้าของทั้งประเทศในแต่ละช่วงเวลา หากกำหนดกำลังผลิตไฟฟ้าสำรองเกินสมควร และก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประโยชน์สาธารณะอาจถูกดำเนินการโดยองค์กรอื่นหรือศาลอื่นได้

 

สรุปแล้วศาลรัฐธรรมนูญว่าอย่างไรเกี่ยวกับเรื่องค่าไฟแพง

กล่าวโดยสรุปแล้ว จากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ได้ชี้ไว้ในแต่ละข้อกล่าวหาของผู้ร้องที่เห็นว่าค่าไฟฟ้าแพงเพราะให้เอกชนเข้ามาร่วมผลิตไฟฟ้า ซึ่งเป็นการปฏิบัติหน้าที่ที่ไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 ดังนี้

ข้อที่หนึ่ง การให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการผลิตไฟฟ้านั้น รัฐก็จะปล่อยให้โครงสร้างหรือโครงข่ายไฟฟ้าตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือทำให้รัฐเป็นเจ้าของน้อยกว่า 51% หรือไม่ ในเรื่องนี้ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า “โครงสร้างหรือโครงข่ายพื้นฐานของกิจการไฟฟ้า” ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่รัฐห้ามทำให้ตกเป็นของเอกชนนั้น หมายถึงโรงไฟฟ้าหรือแหล่งผลิตไฟฟ้ารวมทั้งระบบโครงข่ายไฟฟ้าของรัฐซึ่งมีมาก่อน แต่ “สัดส่วนหรือกำลังการผลิตไฟฟ้า” ไม่ใช่โครงสร้างหรือโครงข่ายพื้นฐานของกิจการไฟฟ้าที่เป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสอง จึงไม่ถือว่ารัฐไม่เป็นปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญมาตรานี้

ข้อที่สอง การที่รัฐให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการผลิตไฟฟ้าทำให้สัดส่วนกำลังผลิตไฟฟ้าของรัฐลดลงจนอาจมีผลกระทบต่อความมั่นคงของรัฐหรือไม่ ในเรื่องนี้ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า ตามกฎหมายและสัญญาการรับซื้อไฟฟ้าได้กำหนดเอกสิทธิ์ของรัฐให้สามารถเข้าไปควบคุมการผลิตไฟฟ้าของเอกชนเพื่อรักษาความมั่นคงของประเทศ เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ หรือเพื่อป้องกันประโยชน์สาธารณะ หรือเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชนได้อยู่แล้ว การให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการผลิตไฟฟ้าจึงไม่กระทบกระเทือนต่อความมั่นคงของรัฐ

ข้อที่สาม กรณีที่รัฐให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการผลิตไฟฟ้ามีผลกระทบต่อสัญญาค่าไฟฟ้าที่ได้เก็บจากประชาชนหรือไม่ ในเรื่องนี้ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า ในเรื่องต้นทุนค่าต้นทุนค่าความพร้อมจ่ายนี้เป็นต้นทุนที่มีความจำเป็น และต้นทุนนี้ยังคงมีอยู่ไม่ว่าจะเป็นกรณีที่ กฟผ. ผลิตไฟฟ้าเอง หรือการซื้อไฟฟ้าจากเอกชน ซึ่งถ้าเป็นกรณีของ กฟผ. ต้นทุนส่วนนี้จะตกเป็นความรับผิดชอบของรัฐทันที เนื่องจากต้องมีการลงทุนในการปรับปรุงหรือก่อสร้างโรงไฟฟ้าเพิ่มเติมเพื่อให้เพียงพอต่อปริมาณการใช้ไฟฟ้าที่พยากรณ์ไว้ แต่กรณีการรับซื้อไฟฟ้าจากเอกชน ต้นทุนค่าความพร้อมจ่ายนี้จะเริ่มต้นคิดต่อเมื่อเอกชนได้ก่อสร้างโรงไฟฟ้าและวางระบบพร้อมที่จะจ่ายไฟฟ้าได้แล้ว ซึ่งเป็นภาระต่อรัฐน้อยกว่า

ส่วนปัญหาเรื่องการพยากรณ์ความต้องการการใช้ไฟฟ้าที่สูงเกินกว่าความเป็นจริง จนรัฐต้องจ่ายค่าความพร้อมจ่ายให้ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนโดยไม่มีการผลิตไฟฟ้าจริงนั้น ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า การพยากรณ์การใช้ไฟฟ้าสูงเกินความเป็นจริงเพราะเกิดวิกฤตการณ์แพร่ระบาดของ COVID-19 ทำให้ความต้องการใช้ไฟฟ้าลดลงไม่เป็นไปตามการพยากรณ์ และต้นทุนค่าความพร้อมจ่ายที่รัฐต้องจ่ายให้เอกชนแม้ไม่มีการผลิตไฟฟ้านี้ เมื่อนำมาเทียบกับค่าเชื้อเพลิงก๊าซธรรมชาติแล้ว ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า ค่าไฟฟ้าจะถูกจะแพงนั้น ขึ้นกับค่าเชื้อเพลิงเป็นตัวแปรสำคัญมากกว่าค่าความพร้อมจ่ายไฟฟ้า ดังนั้นจึงถือว่า รัฐได้ปฏิบัติหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 อย่างถูกต้องแล้ว

กล่าวโดยสรุป คือโดยกระบวนการต่อสู้คดีทางรัฐธรรมนูญเรื่อง “ค่าไฟแพง” นี้ ศาลรัฐธรรมนูญชี้ว่า ตามพยานหลักฐานและเหตุผลที่แต่ละฝ่ายนำมาต่อสู้หักล้างกันนั้น ยังไม่ปรากฏว่าค่าไฟแพงเพราะนโยบายการให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการผลิตไฟฟ้าของรัฐ แต่ถึงอย่างไรก็ตามศาลรัฐธรรมนูญก็ยังได้ส่ง “คำเตือน” ไปประการหนึ่งว่า หากเมื่อไรที่รัฐกำหนดปริมาณไฟฟ้าสำรองเกินสมควรโดยอธิบายไม่ได้และก่อให้เกิดความเสียหาย ก็อาจถือว่าหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องก็อาจมีความรับผิดได้อยู่

ทั้งนี้ ถึงแม้ว่าการฟ้องคดีเรื่องค่าไฟแพงที่เป็นการเสนอคำร้องตามรัฐธรรมนูญมาตรา 51 ในครั้งนี้อาจจะไม่ประสบความสำเร็จหากมองถึงผลแพ้ชนะทางคดี แต่ก็นับเป็นก้าวแรกที่สามารถตรวจสอบการดำเนินนโยบายของรัฐให้สอดคล้องกับหลักการที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ โดยอาศัยกระบวนการยุติธรรมทางรัฐธรรมนูญตามที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเปิดช่องไว้ได้

บรรณานุกรม :

• คำสั่งศาลรัฐธรรมนูญที่ 40/2564 ลงวันที่ 6 ตุลาคม 2564 จากเว็บไซต์เป็นทางการของศาลรัฐธรรมนูญ
• คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 1/2566 ลงวันที่ 9 มกราคม 2566 จากเว็บไซต์เป็นทางการของศาลรัฐธรรมนูญ