รัฐธรรมนูญ มาตรา 51 : เมื่อประชาชนมีสิทธิฟ้องคดีให้รัฐปฏิบัติหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ

“การใดที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้เป็นหน้าที่ของรัฐตามหมวดนี้ ถ้าการนั้นเป็นการทำเพื่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนโดยตรง ย่อมเป็นสิทธิของประชาชนและชุมชนที่จะติดตามและเร่งรัดให้รัฐดำเนินการ รวมตลอดทั้งฟ้องร้องหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง เพื่อจัดให้ประชาชนหรือชุมชนได้รับประโยชน์นั้นตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ”

รัฐธรรมนูญ มาตรา 51

แม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจะเป็นรัฐธรรมนูญที่หมกเม็ดและวางกับดักทางการเมืองไว้อย่างแสบสันเช่นก็ตาม แต่ข้อที่อาจจะต้องยอมรับว่าเป็นข้อดียังพอปะปนอยู่เหมือนของมีค่าในกองขยะสำหรับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ก็ได้แก่ความก้าวหน้าในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับ “สิทธิ” ของประชาชนที่มีต่อรัฐ

ในบทความเรื่อง สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญไทยก่อน 2540 : บทบัญญัติสูงสุดที่ไร้สภาพบังคับทางกฎหมาย และ พัฒนาการของสิทธิและเสรีภาพ : รัฐธรรมนูญที่ฟ้องศาลได้ จนถึงหลัก “ไม่มีกฎหมาย (และรัฐธรรมนูญ) ห้าม ย่อมทำได้” ผู้เขียนได้ชวนสำรวจความก้าวหน้าด้านมุมมองต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนไปแล้วว่า รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนี้เปลี่ยนมุมมองเรื่องสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญไปโดยสิ้นเชิง นอกจากที่ให้เป็นสิทธิที่สามารถใช้ยกอ้างเพื่อใช้สิทธิต่อหน่วยงานของรัฐและต่อศาลได้แล้ว ยังรับรองหลักการว่า เสรีภาพของประชาชนนั้นเป็นสิ่งที่มีอยู่โดยสมบูรณ์ การบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญเป็นเพียงการกำหนดรายละเอียดของสิทธิเสรีภาพ แต่นอกเหนือจากนั้น ก็เป็นเสรีภาพที่ประชาชนมีอยู่ เท่าที่ไม่ถูกห้ามโดยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญยังกำหนดให้ “รัฐ” จะต้องมีหน้าที่ต่อประชาชนด้วย และหากรัฐไม่ปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าว หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวแล้ว แต่ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์หรือล่าช้าเกินสมควร ประชาชนก็มีสิทธิที่จะฟ้องคดีต่อศาลเพื่อเรียกร้องให้รัฐปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวได้

รัฐธรรมนูญกับการกำหนดว่า “รัฐบาล” ควรบริหารประเทศอย่างไร

ก่อนหน้านี้ ในรัฐธรรมนูญอาจจะกำหนดแนวทางว่ารัฐนั้น “ควร” จะมีนโยบายหรือแนวทางการบริหารประเทศอย่างไรไว้อยู่ในส่วนที่เรียกว่า “แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ” ซึ่งเป็นการกำหนด แนวนโยบายขั้นพื้นฐานที่ครอบคลุมภารกิจที่สำคัญ และมีสภาพเป็นนโยบายกลางขั้นพื้นฐานที่ผูกพันรัฐสภาและรัฐบาลทุกชุด ให้ต้องดำเนินนโยบายและปฏิบัติตามในการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายสำคัญที่เป็นพื้นฐานของการพัฒนาประเทศมีความต่อเนื่อง และอำนวยประโยชน์แก่ประชาชนที่ไม่ขึ้นกับรัฐบาลใดรัฐบาลหนึ่ง

ดังนั้นแม้จะมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลไปก็ตาม แต่รัฐบาลใดก็ตามที่เข้ามาบริหารประเทศก็ยังจะต้องกำหนดหรือมีนโยบายที่อยู่ในกรอบแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ สำหรับประเทศไทยได้มีการบัญญัติเรื่องแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนี้ไว้เป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ ปี 2492

อย่างไรก็ตาม แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนี้ ถูกกำหนดให้เป็นเพียง “แนวทางให้รัฐดำเนินการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน” ซึ่งในรัฐธรรมนูญบางฉบับ เช่น รัฐธรรมนูญปี 2550 อาจกำหนดให้มีสภาพบังคับให้คณะรัฐมนตรีต้องชี้แจงในการแถลงนโยบายต่อรัฐสภาให้ชัดเจนว่าจะดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนี้อย่างไร หรือนโยบายของรัฐบาลนั้นสอดคล้องกับแนวนโนบายแห่งรัฐอย่างไร

แต่ความผูกพันต่อประชาชนเกี่ยวกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนี้ยังเป็นที่สงสัยอยู่ว่า ประชาชนจะเรียกร้องให้รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานได้หรือไม่ ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญบางฉบับถึงกับกำหนดลงไปอย่างชัดเจนว่า แนวนโยบายแห่งรัฐนี้ไม่ก่อให้เกิดสิทธิในการนำไปฟ้องศาลได้ รวมถึงมีแนวคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญหลายเรื่องที่วินิจฉัยไว้เช่นนี้

รัฐที่ถูกกำหนด “หน้าที่” ตามรัฐธรรมนูญ 

รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีหลักการสำคัญประการหนึ่งที่เกี่ยวข้องกับการกำหนดว่า “รัฐควรทำอะไร” ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจบริหารประเทศของรัฐบาลที่แตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ปรากฏตามคำปรารภที่แสดงถึงความมุ่งหมายในการกำหนดให้รัฐมีหน้าที่ต่อประชาชนเช่นเดียวกับการให้ประชาชนมีหน้าที่ต่อรัฐ และการกำหนดกรอบในการพัฒนาประเทศตามแนวนโยบายแห่งรัฐและยุทธศาสตร์ชาติ และสร้างกลไกในการปฏิรูปประเทศในด้านต่างๆ ที่สำคัญและจำเป็น

ด้วยเจตนารมณ์ดังกล่าวนี้ ได้มีการกำหนด “หน้าที่ของรัฐ” ไว้ในรัฐธรรมนูญ หมวด 5 และกำหนด “หน้าที่” ที่รัฐบาลทุกรัฐบาลจะบริหารประเทศต่อไปภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ ได้แก่ หน้าที่พิทักษ์รักษาไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ เอกราช อธิปไตย บูรณภาพของประเทศ (มาตรา 52), หน้าที่ต้องดูแลให้มีการปฏิบัติตามและบังคับใช้กฎหมายอย่างเคร่งครัด (มาตรา 53), หน้าที่ในการจัดการศึกษาและดูแลเด็ก (มาตรา 54), หน้าที่ต้องจัดให้มีบริการสาธารณสุขที่มีประสิทธิภาพอย่างทั่วถึง (มาตรา 55), หน้าที่ต้องจัดหรือดำเนินการให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานและรัฐจะต้องเป็นเจ้าของ (มาตรา 56), หน้าที่อนุรักษ์ ฟื้นฟูและส่งเสริมภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปะ วัฒนธรรมของท้องถิ่นและของชาติ (มาตรา 57), หน้าที่ของรัฐต่อการดูแลสิ่งแวดล้อม (มาตรา 58), หน้าที่ต้องเปิดเผยข้อมูลหรือข่าวสารสาธารณะของรัฐ (มาตรา 59), หน้าที่เกี่ยวกับการรักษาไว้ซึ่งคลื่นความถี่และสิทธิในการเข้าใช้วงโคจรดาวเทียม (มาตรา 60), หน้าที่คุ้มครองสิทธิของผู้บริโภค (มาตรา 61), หน้าที่ในการรักษาวินัยการเงินการคลัง (มาตรา 62) และหน้าที่ในการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (มาตรา 63)

แต่สิ่งที่ทำให้ “หน้าที่ของรัฐ” นี้แตกต่างจาก “แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ” ก็คือ “หน้าที่ของรัฐ” นี้ ไม่ใช่เพียงกำหนดแนวทางให้รัฐจะต้องดำเนินการเท่านั้น แต่ยังก่อให้เกิดสิทธิแก่ประชาชนที่จะฟ้องร้อง “รัฐ” ต่อศาลได้ด้วย ซึ่งหลักการดังกล่าวอยู่ใน มาตรา 51 ซึ่งบัญญัติว่า “การใดที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้เป็นหน้าที่ของรัฐตามหมวดนี้ ถ้าการนั้นเป็นการทำเพื่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนโดยตรง ย่อมเป็นสิทธิของประชาชนและชุมชนที่จะติดตามและเร่งรัดให้รัฐดำเนินการ รวมตลอดทั้งฟ้องร้องหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง เพื่อจัดให้ประชาชนหรือชุมชนได้รับประโยชน์นั้นตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ”

ปัญหาคือ แล้วจะฟ้องร้องกันอย่างไร?

รัฐทำหน้าที่ไม่ถูกต้องให้ไปฟ้องศาลรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญ มาตรา 51 ไม่ได้บัญญัติไว้ว่า การใช้สิทธิฟ้องร้องของประชาชนหรือชุมชนนั้น ให้ “เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ”

แต่เพราะการฟ้องร้องต่อ “รัฐ” ทั้งในฐานะของรัฐบาล และหน่วยงานของรัฐหรือหน่วยงานทางปกครอง ตามรัฐธรรมนูญไทยนับแต่ พ.ศ. 2540 นี้ อยู่ในอำนาจของศาลในระบบกฎหมายมหาชนทั้งสองศาล คือ “ศาลรัฐธรรมนูญ” และ “ศาลปกครอง” ดังนั้น ปัญหาคือ การใช้สิทธิฟ้องร้องตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 51 นี้ ควรไปฟ้องที่ศาลใด?

ในการร่าง “พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561” คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าว เห็นว่า การฟ้องร้องเพื่อใช้สิทธิให้รัฐปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา 51 นี้ สมควรอยู่ในอำนาจพิจารณาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ เนื่องจากศาลรัฐธรรมนูญเป็นศาลที่มีชั้นเดียว จะพิจารณาวินิจฉัยคดีได้เร็วกว่าให้ศาลปกครองพิจารณาและพิพากษาคดี นอกจากนี้คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญยังมีผลผูกพันทุกองค์กรของรัฐด้วย มิได้มีผลเฉพาะต่อคู่กรณีเหมือนคำพิพากษาของศาลปกครอง

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าว จึงกำหนดให้การฟ้องร้องต่อรัฐตามมาตรา 51 นี้ ถือเป็นหน้าที่และอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญโดยบัญญัติไว้ใน มาตรา 7 วรรคหนึ่ง (4) และกำหนดรายละเอียดและเงื่อนไขและวิธีการที่ประชาชนหรือชุมชนฟ้องหน่วยงานของรัฐเพื่อให้ได้รับประโยชน์ตามรัฐธรรมนูญ ในกรณีที่ได้รับความเสียหายจากการไม่ปฏิบัติหน้าที่ของรัฐ หรือการปฏิบัติหน้าที่ไม่ถูกต้องครบถ้วนหรือล่าช้าเกินสมควรต่อศาลรัฐธรรมนูญไว้ ในมาตรา 45 ก็ได้บัญญัติเงื่อนไขดังนี้

(1) ผู้ที่มีสิทธิฟ้องคดี ขอให้รัฐปฏิบัติตามหน้าที่ให้ถูกต้องนี้ได้ จะต้องเป็น “บุคคล” หรือ “ชุมชน” ซึ่งเป็นผู้ได้รับประโยชน์โดยตรงจากการทำหน้าที่ของรัฐตามรัฐธรรมนูญในหมวดหน้าที่ของรัฐ และได้รับความเสียหายจากการไม่ปฏิบัติหน้าที่ของรัฐ หรือการปฏิบัติหน้าที่ไม่ถูกต้องครบถ้วนหรือล่าช้าเกินสมควร

(2) ผู้ประสงค์จะฟ้องคดี ต้องร้องขอให้หน่วยงานของรัฐปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวก่อนการฟ้องคดี โดยบุคคลหรือชุมชนที่ได้รับความเสียหายนั้น ต้องร้องขอให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องปฏิบัติหน้าที่ของรัฐตามรัฐธรรมนูญเสียก่อน หากหน่วยงานของรัฐปฏิเสธไม่ดำเนินการ หรือไม่ดำเนินการภายใน 90 วันนับแต่วันที่ได้รับการร้องขอหรือปฏิบัติหน้าที่ไม่ถูกต้อง จากนั้น ต้องให้บุคคลหรือชุมชนโต้แย้งการดำเนินการหรือไม่ดำเนินการดังกล่าวเป็นหนังสือต่อหน่วยงานนั้นอีกครั้งด้วย ภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ทราบหรือวันที่ได้รับแจ้งหรือถือว่าได้รับแจ้ง

(3) ผู้ประสงค์จะฟ้องคดีต้องนำเรื่องเข้าร้องเรียนต่อผู้ตรวจการแผ่นดิน โดยบุคคลหรือชุมชนต้องยื่นคำร้องต่อผู้ตรวจการแผ่นดินว่าหน่วยงานของรัฐ มิได้ปฏิบัติให้ถูกต้องครบถ้วนตามหน้าที่ของรัฐตามรัฐธรรมนูญภายในสามสิบวันนับแต่วันที่มีหนังสือโต้แย้งในข้อ (2) ซึ่งจะมีความเป็นไปได้สองทาง คือ

ถ้าผู้ตรวจการแผ่นดินเห็นว่าหน่วยงานของรัฐปฏิบัติหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญถูกต้องครบถ้วนแล้ว ให้แจ้งให้ผู้ร้องและหน่วยงานของรัฐทราบ

แต่ถ้าผู้ตรวจการแผ่นดินเห็นว่าหน่วยงานของรัฐยังมิได้ปฏิบัติให้ถูกต้องครบถ้วน ให้เสนอต่อคณะรัฐมนตรีทราบถึงการดังกล่าว

(4) คณะรัฐมนตรีพิจารณาความเห็นของผู้ตรวจการแผ่นดินและสั่งการตามที่เห็นสมควร แล้วถ้าวินิจฉัยสั่งการอย่างไรแล้วก็ให้แจ้งให้บุคคลหรือชุมชนทราบ หากบุคคลหรือชุมชนที่ยื่นคำร้องนั้นเห็นว่าการสั่งการของคณะรัฐมนตรียังมิได้ปฏิบัติให้ถูกต้องครบถ้วนตามรัฐธรรมนูญตามที่บุคคลหรือชุมชนนั้นร้องขอ ก็จะมีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อขอให้วินิจฉัยว่า หน่วยงานของรัฐไม่ปฏิบัติหน้าที่ของรัฐ หรือการปฏิบัติหน้าที่ไม่ถูกต้องครบถ้วนหรือล่าช้าเกินสมควร เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญสั่งให้หน่วยงานของรัฐปฏิบัติหน้าที่ของรัฐดังกล่าวตามรัฐธรรมนูญได้ ภายใน 30 วัน นับแต่วันที่บุคคลหรือชุมชนได้รับแจ้งจากคณะรัฐมนตรี

(5) ศาลรัฐธรรมนูญจะต้องวินิจฉัยคำร้องตามมาตรานี้ให้แล้วเสร็จภายใน 120 วัน นับแต่วันได้รับคำร้อง

กล่าวโดยสรุป คือ การที่จะใช้สิทธิฟ้องร้องต่อรัฐเพื่อให้รัฐปฏิบัติหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญนี้จะต้องฝ่า “ด่าน” ทั้งหมด 3 ด่าน คือ ต้องเรียกร้องให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องปฏิบัติหน้าที่ก่อน ถ้ายังไม่พอใจ ก็ต้องไปร้องเรียนผู้ตรวจการแผ่นดิน ถ้าผู้ตรวจการแผ่นดินเห็นด้วย ก็จะเสนอเรื่องให้คณะรัฐมนตรีดำเนินการ และถ้าคณะรัฐมนตรีดำเนินการแล้วยังเห็นว่า รัฐยังไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยถูกต้อง จึงจะมีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญได้

ขั้นตอนที่ยุ่งยากวุ่นวายหลายด่าน กว่าจะใช้สิทธิยื่นคำร้องต่อศาลได้นั้น เป็นไปเพื่อให้เรื่องที่เข้าสู่ศาลรัฐธรรมนูญในกรณีนี้ จะต้องเป็นลักษณะของ “ที่พึ่งสุดท้าย” ที่ใช้วิธีเยียวยาด้วยกระบวนการหรือองค์กรอื่นมาแล้วอย่างถึงที่สุดนั่นเอง

ข้อไม่ลงรอยในทางทฤษฎี และดาบสองคมของการใช้สิทธิฟ้องร้องต่อรัฐ

แม้ว่าการที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 51 จะเป็นบทบัญญัติที่ให้สิทธิแก่ประชาชนในการฟ้องร้องให้รัฐปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญภายในเวลาอันสมควรนี้ เหมือนจะเป็นเรื่องดีที่จะทำให้ประชาชนสามารถใช้สิทธิทางรัฐธรรมนูญเรียกร้องต่อรัฐให้ปฏิบัติหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญได้นั้นจะเหมือนเป็น “ข้อดี” หรือเป็นประโยชน์สำหรับประชาชน แต่ถึงอย่างนั้น ในอีกมุมมองหนึ่ง ก็ถือเป็นดาบสองคมที่อาจจะซ่อนปัญหาไว้ได้ 

กล่าวคือ ในการปฏิบัติหน้าที่ของรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีในฐานะของผู้ใช้อำนาจบริหารนั้นอาจแบ่งได้เป็นสองลักษณะ คือ การใช้อำนาจในทางปกครองในฐานะฝ่ายปกครอง และการกระทำทางรัฐบาล

“การใช้อำนาจในทางปกครอง” หมายถึง การที่รัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีนั้น กระทำการไปในฐานะของผู้มีอำนาจสูงสุดในทางปกครอง โดยถือเป็นผู้บังคับบัญชาหรือผู้กำกับดูแลของหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่เป็นองค์กรของฝ่ายบริหารทั้งปวง ไม่ว่าจะอยู่ในรูปของคำสั่งทางปกครอง เช่นการแต่งตั้ง ปลด หรือโยกย้ายข้าราชการหรือผู้ดำรงตำแหน่งเจ้าหน้าที่ของรัฐในระดับสูง การออกกฎตาม เช่น การตราพระราชกฤษฎีกาหรือออกกฎกระทรวง รวมถึงการมีมติคณะรัฐมนตรีที่มีลักษณะเป็นกฎโดยสภาพ ตลอดจนการใช้อำนาจในลักษณะอื่นๆ ที่มีกฎหมายให้อำนาจไว้ การพิจารณาว่าเรื่องใดที่รัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีใช้อำนาจนั้นเป็นการใช้อำนาจในฐานะของฝ่ายปกครองหรือไม่ จะพิจารณาจากหลักเกณฑ์ที่ว่าการใช้อำนาจนั้นจะต้องมีฐานจากบทบัญญัติแห่งกฎหมายระดับพระราชบัญญัติให้อำนาจดังกล่าวไว้

การกระทำของรัฐหรือคณะรัฐมนตรีในฐานะของฝ่ายปกครองนี้อาจถูกโต้แย้งหรือฟ้องคดีต่อศาลได้ ในประเทศที่ใช้ระบบศาลคู่หรือมีศาลในระบบกฎหมายมหาชน ก็จะเป็นศาลปกครองที่มีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาข้อพิพาทในลักษณะนี้

ส่วนการใช้อำนาจของรัฐบาล หรือคณะรัฐมนตรีอีกรูปแบบหนึ่ง คือ “การกระทำทางรัฐบาล” (act of state, acte de gouvernement, Regierungsakt) ที่เป็นการใช้อำนาจทางการเมืองเพื่อวางนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน ตลอดจนการกระทำการในส่วนที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างคณะรัฐมนตรีกับรัฐสภา เช่น การประกาศสงคราม การทำสัญญาสันติภาพ การทำสนธิสัญญา ตลอดจนการติดต่อสัมพันธไมตรีกับต่างประเทศ การเสนอร่างพระราชบัญญัติต่อรัฐสภา การขออนุมัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีจากรัฐสภา และการยุบสภา

การพิจารณาว่าการใช้อำนาจของรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีนั้นเป็นการกระทำทางรัฐบาลหรือไม่ จะพิจารณาจากหลักเกณฑ์ที่ว่าการใช้อำนาจนั้น จะมีฐานอำนาจมาจากบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญบัญญัติให้อำนาจดังกล่าวไว้แก่คณะรัฐมนตรีในลักษณะนั้นไว้ หรือเป็นประเพณีทางการเมืองการปกครอง หรือเป็นการใช้อำนาจทั่วไปของรัฐบาลในการบริหารประเทศ

“การกระทำทางรัฐบาล” ในทางทฤษฎีถือเป็นการกระทำในทางการเมืองในขอบเขตของกฎหมายรัฐธรรมนูญ เป็นการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารโดยแท้ตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ และปกติแล้วการกระทำทางรัฐบาลจะไม่ส่งผลกระทบต่อเอกชนโดยตรงเฉพาะรายเหมือนกับการออกคำสั่งขององค์กรฝ่ายปกครอง จึงไม่อาจฟ้องร้องขอให้ศาลขอให้ตรวจสอบการกระทำทางรัฐบาลได้ เรื่องนี้เป็นหลักกฎหมายที่ได้รับการยอมรับกันอย่างเป็นสากล

แต่ถึงอย่างนั้น หลักการเรื่อง “การกระทำทางรัฐบาลไม่อาจฟ้องร้องต่อศาลได้” นี้ก็ยังมีข้อยกเว้น อยู่บ้างที่ในบางกรณีรัฐธรรมนูญอาจกำหนดให้การกระทำทางรัฐบาลได้รับการตรวจสอบในทางกฎหมายได้ว่าชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่ เช่น กรณีของการทำสนธิสัญญาระหว่างประเทศ ในหลายประเทศรวมถึงประเทศไทยให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบการกระทำดังกล่าวได้ภายใต้เงื่อนไขที่จำกัด

เนื่องจากการยอมให้อำนาจศาลในเรื่องนี้มีปัญหาในทางทฤษฎี 2 ประการ คือ

ประการแรก การที่ประชาชนหรือชุมชนฟ้องหน่วยงานของรัฐเพื่อให้ปฏิบัติหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ หรือการฟ้องว่าหน่วยงานของรัฐปฏิบัติหน้าที่ไม่ถูกต้องครบถ้วนหรือล่าช้าเกินสมควรนั้น ด้วยเงื่อนไขการฟ้องคดีนี้ ประชาชนต้องโต้แย้งเรื่องนี้ไปจนถึงคณะรัฐมนตรี และหากคณะรัฐมนตรีวินิจฉัยเกี่ยวกับการใช้อำนาจหรือการทำหน้าที่ของรัฐนั้นอย่างไรและประชาชนเห็นว่ายังเป็นกรณีที่ยังเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญไม่ถูกต้อง ประชาชนจะต้องใช้สิทธิร้องศาลรัฐธรรมนูญเพื่อโต้แย้งการวินิจฉัยของคณะรัฐมนตรี

ดังนั้น “คณะรัฐมนตรี” จึงเท่ากับว่าเป็น “ผู้ถูกร้อง” หรือพูดง่ายๆ คือ “จำเลย” ของคดีรัฐธรรมนูญตามมาตรา 51 นี้นั่นเอง

จึงเป็นตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ ศาลรัฐธรรมนูญถือเป็นผู้ใช้อำนาจตุลาการที่ได้รับมาจากรัฐธรรมนูญ (Le Pouvoir constitué) ในระนาบเดียวกับสถาบันทางรัฐธรรมนูญและองค์กรตามรัฐธรรมนูญอื่นๆ ซึ่งรวมถึงรัฐสภาและคณะรัฐมนตรีด้วย โดยการใช้อำนาจตุลาการของศาลรัฐธรรมนูญที่จะตรวจสอบหรือวินิจฉัยสั่งการเกี่ยวกับการใช้อำนาจขององค์กรหรือสถาบันทางรัฐธรรมนูญอื่นๆ ที่อยู่ในระนาบเดียวกันดังกล่าวจึงเป็นข้อยกเว้นของหลักการแย่งแยกอำนาจ จึงต้องเป็นไปโดยจำกัดเท่าที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ เช่น การวินิจฉัยว่าการตราพระราชบัญญัติของฝ่ายรัฐสภาเป็นไปโดยถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ และมีเนื้อหาที่สอดคล้องต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ หรือการวินิจฉัยความชอบด้วยเงื่อนไขการออกพระราชกำหนดของคณะรัฐมนตรี การวินิจฉัยว่าหนังสือสัญญาที่รัฐบาลทำกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศนั้นเป็นกรณีที่ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาหรือไม่ เป็นต้น

และประการที่สอง ตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ กำหนดให้ “รัฐบาล” หรือ “คณะรัฐมนตรี” เป็นฝ่ายบริหาร ที่มีหน้าที่ในการกำหนดนโยบายของประเทศและกำกับดูแลข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งหลายให้ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายให้สอดคล้องกับนโยบายนั้น ส่วนอำนาจตุลาการเป็นอำนาจในการวินิจฉัยชี้ขาดกรณีที่เกิดข้อพิพาทที่เป็นปัญหาทางกฎหมาย

เรื่องนี้มีหลักกฎหมายปกครองทั่วไปประการหนึ่งที่กำหนดขอบเขตในการวินิจฉัยและมีคำสั่งของศาลกับการใช้อำนาจทางปกครองอันเป็นส่วนหนึ่งของอำนาจบริหารไว้ ได้แก่ หลักการที่ “ศาลไม่ก้าวล่วงไปใช้อำนาจแทนหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ” ซึ่งเป็นหลักการที่วางกรอบขอบเขตให้องค์กรตุลาการจะหลีกเลี่ยงการเข้าไปก้าวล่วงในดุลยพินิจของฝ่ายปกครอง ดังนั้นศาลจึงไม่มีอำนาจพิพากษาในลักษณะสั่งการหรือใช้อำนาจ “ตัดสินใจ” แทนฝ่ายหน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ เพราะหาไม่แล้วจะเท่ากับเป็น “การปกครองโดยศาล” (Gouvernment des juges) ที่ฝ่ายตุลาการนั้นก้าวล่วงมาเป็นผู้ใช้อำนาจปกครองเสียเอง

หลักการดังกล่าวได้รับการยอมรับทั้งในคำพิพากษาศาลปกครองของต่างประเทศและของไทย หลักการดังกล่าวผูกพันให้ศาลต้อง “ระมัดระวัง” ในการชี้ขาดปัญหาข้อพิพาทที่เกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจรัฐตามกฎหมาย ที่ศาลจะวินิจฉัยได้เพียงว่า การดำเนินการในเรื่องนั้นถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ แต่ไม่ควรจะชี้ขาดเลยไปถึงว่า ควรดำเนินการที่พิพาทนั้นอย่างไร เช่น ในคดีปกครอง บุคคลอาจจะฟ้องว่า การที่หน่วยงานของรัฐไม่ออกใบอนุญาตให้นั้นเป็นการไม่ชอบ หรือเป็นการปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร แต่ขอให้ศาลออกคำสั่งบังคับให้หน่วยงานของรัฐต้องออกใบอนุญาตให้ (ตามนัยของคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 46/2551) แต่ศาลอาจจะสั่งให้พิจารณาออกใบอนุญาตนี้ใหม่ให้ถูกต้องตามกฎหมาย หรือกำหนดว่าจะต้องดำเนินการพิจารณาว่าจะออกใบอนุญาตให้หรือไม่นี้ตามกรอบเวลาที่ศาลกำหนด อย่างนี้จึงจะทำได้

ด้วยหลักการแบ่งแยกอำนาจ และหลักการที่ศาลไม่ก้าวล่วงไปใช้อำนาจแทนหน่วยงานที่ควรมีอำนาจในการวินิจฉัยหรือตัดสินใจ จึงเป็นกรอบข้อจำกัดในการที่ศาลรัฐธรรมนูญจะพิจารณาปัญหาว่า “รัฐ” ได้ทำหน้าที่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญแล้วหรือไม่

เพราะต้องไม่ลืมว่า แม้รัฐบาลจะมีหน้าที่ต้องปฏิบัติ “หน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ” แต่รัฐบาลเองก็มีหน้าที่ต้องรับผิดชอบต่อประชาชนตามที่ให้ความเห็นชอบผ่านการเลือกตั้งที่เป็นการแสดงเจตจำนงของประชาชนด้วยเช่นกัน ภายใต้สมมติฐานว่า ประชาชนเลือกฝ่ายการเมืองที่เสนอนโยบายหรือมีแนวทางการดำเนินนโยบายที่ตนเองชื่นชอบ ประสงค์ หรือยอมรับ และเมื่อเสียงข้างมากของประชาชนได้แสดงออกจนส่งผลให้ฝ่ายการเมืองฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งได้อำนาจจัดตั้งหรือมาเป็นรัฐบาล ก็ย่อมหมายถึงว่า ประชาชนส่วนใหญ่ “เลือก” ที่จะให้รัฐบาลมาดำเนินตามนโยบายหรือบริหารประเทศไปในแนวทางที่ตนพอใจนั้น

การที่อำนาจตุลาการที่ควรเป็นอำนาจในการระงับหรือชี้ขาดข้อพิพาท จะมาชี้ขาดว่าการดำเนินการตาม “นโยบาย” ของรัฐบาลที่ประชาชนเลือกเข้ามาไม่ว่าจะทางตรงหรือทางอ้อมนั้น เป็นการทำ “หน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ” ที่ถูกต้องแล้วหรือไม่ จึงเป็นการชี้ลงไปบนเส้นแดนอันพร่าเลือน ระหว่างเนื้อหาตัวบทของบทกฎหมายคือรัฐธรรมนูญ และอำนาจในการตัดสินใจทางการเมืองของประชาชน ซึ่งล้วนเป็น “สูงสุด” ในทั้งสองด้านนั่นเอง.

 

บรรณานุกรม :

• แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ – ฐานข้อมูลการเมืองการปกครอง สถาบันพระปกเกล้า
• บันทึกการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ครั้งที่ 66/2560 วันที่ 23 พฤศจิกายน 2560 หน้า 40 – 46
• วรเจตน์ ภาคีรัตน์. คำสอนว่าด้วยรัฐและหลักกฎหมายมหาชน . (กรุงเทพฯ: คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2554). หน้า 356
• ตัวบทรัฐธรรมนูญทุกฉบับอ้างอิงจากเว็บไซต์สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา