การปฏิรูปทางการเมืองและเศรษฐกิจของเมียนมาภายใต้ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ

 

บทนำ

สัญลักษณ์ “นิ้วเปื้อนหมึก” อันแสดงออกถึงการออกมาใช้สิทธิเลือกตั้งเมื่อวันที่ 8 พฤศจิกายน ค.ศ. 2015 ปรากฏในสื่อต่างๆ อย่างดาษดื่น พร้อมด้วยภาพแห่งการเฉลิมฉลองชัยชนะของพรรคสันนิบาตแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตย (National League for Democracy: NLD) หลังการปิดหีบบัตรลงคะแนนเสียงเพียงไม่กี่ชั่วโมง ผู้นำต่างประเทศต่างส่งสาสน์แสดงความยินดีกับชัยชนะของพรรคและนางอองซานซูจีกับความพยายามในการต่อสู้กับระบอบทหาร SLORC/SPDC (State Law and Order Restoration Council/State Peace and Development Council) ที่ครอบครองอำนาจมาอย่างยาวนานกว่า 3 ทศวรรษ

ผู้สังเกตการณ์ความเคลื่อนไหวทั้งภายในและภายนอกเมียนมาได้มอบความคาดหวังอันยิ่งใหญ่ให้กับนางซูจี ในฐานะผู้แทนโดยชอบธรรมตามครรลองประชาธิปไตย ต่อการเพาะปลูกเมล็ดพันธุ์ประชาธิปไตยให้ผลิดอกออกผลเติบโตหยั่งรากแข็งแรง และความเปลี่ยนแปลงสู่ประชาธิปไตยขั้นเริ่มต้น ก็ปรากฏแทบจะในทันที ในห้วงหลังการเลือกตั้งครั้งนี้ ดังจะเห็นได้จากรายงานผลการประเมินระดับการพัฒนาประชาธิปไตยขององค์กร Freedom House ที่ตีพิมพ์ในปี ค.ศ. 2017 สรุปว่า เมียนมาได้รับการเพิ่มสถานะจาก “ไม่เสรี” (not free) ในปี ค.ศ. 2015 มาเป็น “เสรีบางส่วน” (partly free) ในปี ค.ศ. 2016 (Freedom House 2018) เนื่องจากการมีรัฐบาลและผู้นำที่มาจากการเลือกตั้งที่เสรี มีส่วนร่วมจากทุกฝ่าย ตลอดจนมีกระบวนการปฏิรูปทางการเมืองที่ต่อเนื่องมาเป็นระยะเวลาหนึ่ง

แม้ว่าการปฏิรูปไปสู่ประชาธิปไตยของเมียนมาจะเป็นผลโดยตรงต่อจากความมุ่งมั่นและจริงจังของตัวแสดงภายในต่างๆ ดังที่ผู้นำนานาชาติอ้างถึง ทว่าการสร้างความเข้มแข็งให้เกิดแก่ระบบหรือระบอบประชาธิปไตยของเมียนมาในช่วงหลายปีที่ผ่านมาและนับจากนี้ จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องได้รับการส่งเสริมและสนับสนุนจากตัวแสดงภายนอก ไม่ว่าจะเป็นองค์การระหว่างประเทศชาติมหาอำนาจหรือประเทศเพื่อนบ้านอย่างต่อเนื่อง แรงสนับสนุนจากภายนอกที่ยกขึ้นมาข้างต้น แสดงออกถึงความสนใจของประชาคมระหว่างประเทศต่อการพัฒนาทางการเมืองและเศรษฐกิจของเมียนมา ซึ่งในทางกลับกันสามารถเป็นรากฐานของความชอบธรรมและสร้างการยอมรับต่อเมียนมาในเวทีและประชาคมระหว่างประเทศ อันจะนำมาซึ่งความร่วมมือ โอกาส และความช่วยเหลือ ทั้งทางด้านการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมวัฒนธรรมที่มีความจำเป็นต่อการรักษาระดับการพัฒนาประชาธิปไตยที่มีเสถียรภาพ

และสิ่งที่จะขาดเสียมิได้สำหรับการเปลี่ยนแปลงสู่ประชาธิปไตยที่เข้มแข็งก็คือระดับการพัฒนาด้านองค์ประกอบพื้นฐานทางประชาธิปไตย ได้แก่ ระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจที่ต่อเนื่องพร้อมกับโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจระบบตลาด สำคัญต่อสวัสดิการความเป็นอยู่ที่ดีของประชาชน ความเข้มแข็งของสถาบัน และประชาคมทางการเมือง ความปรองดอง ค่านิยม และความเข้าใจในการมีส่วนร่วม ตลอดจนหน้าที่และสิทธิพลเมืองตามครรลองประชาธิปไตย เป็นต้น ซึ่งประเด็นทั้งหมดนี้ ตัวแสดงภายนอกได้เข้ามามีบทบาทสำคัญในช่วงเวลาแห่งการเปลี่ยนผ่านที่เกิดขึ้นอย่างมีนัยสำคัญนับตั้งแต่ปี ค.ศ. 2007 เมื่อการปราบปราม คณะพระสงฆ์ได้ก่อให้เกิดแรงกดดันจากประชาคมระหว่างประเทศระลอกใหม่รวมถึงชาติสมาชิกอาเซียนให้เมียนมาจริงจังกับการปฏิรูปประเทศ

บทความนี้ศึกษาในระหว่าง ค.ศ. 2007 - 2015 ถึงบทบาทและอิทธิพลของตัวแสดงภายนอกในฐานะที่เป็นตัวแสดงที่สำคัญต่อการปฏิรูปทางการเมืองและเศรษฐกิจของเมียนมา ไม่ว่าจะเป็นองค์การระหว่างประเทศ ประเทศมหาอำนาจ ตลอดจนประเทศในภูมิภาค ใน 3 ด้าน ได้แก่ การลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศและการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน การพัฒนาระบบการอภิบาลประชาธิปไตย และกระบวนการสันติภาพและการเจรจาปรองดอง และด้วยเหตุว่าความสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงภายนอกและเมียนมาในลักษณะดังกล่าวยังไม่ได้รับความสนใจมากนักจากแวดวงวิชาการทั้งไทยและต่างประเทศ

บทความจึงตั้งคำถามสำคัญได้แก่ 1) ตัวแสดงภายนอกมีนโยบายและบทบาทอย่างไรต่อการปฏิรูปทางการเมืองและเศรษฐกิจเมียนมานับตั้งแต่ปี ค.ศ. 2007 ถึง ค.ศ. 2015 ซึ่งถือเป็นช่วงเวลาของการปฏิรูปที่มีตัวแสดงภายนอกเข้ามาเกี่ยวข้องอย่างเป็นรูปธรรม และ 2) บทบาทของตัวแสดงภายนอกดังกล่าวเสริมสร้างการพัฒนาประชาธิปไตยในเมียนมาด้านความเข้มแข็งและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ ความเข้มแข็งของสถาบันทางการเมือง และความปรองดองทางสังคมในเมียนมาได้หรือไม่อย่างไร

 

การพัฒนาประชาธิปไตยบนทางขนาน

จากการศึกษาพบว่าการสร้างความเกี่ยวพันกับเมียนมาโดยประชาคมระหว่างประเทศในห้วงที่ผ่านมา อาจจะไม่ทำให้ระบอบประชาธิปไตยพัฒนาขึ้นในด้านสารัตถะ หรือ “คุณภาพ” อย่างมีนัยสำคัญ เห็นได้จากสถานการณ์ต่างๆ อาทิ วิกฤตการณ์ย้ายถิ่นของชาวโรฮิงญาและการตอบสนองต่อปัญหาของรัฐบาลเสรีภาพและอิสรภาพของสื่อมวลชนต่อการวิพากษ์รัฐบาล การดำรงสถานะอันทรงอิทธิพลทางรัฐธรรมนูญของกองทัพ การเจรจาปรองดองที่ยังไม่มีความชัดเจน หรือแม้กระทั่งความขัดแย้งและความรุนแรงที่ยังคงปรากฏขึ้นในพื้นที่กลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ

อย่างไรก็ตาม การที่จะพัฒนาประชาธิปไตยให้เป็นประชาธิปไตยมากขึ้น (to make democracy more democratic) จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องได้รับการสนับสนุนจากตัวแสดงภายนอกทั้งในด้าน “วัตถุ” และ “ความคิด” แม้ว่า จริงอยู่ที่การพัฒนาประชาธิปไตยให้มีอยู่อย่างต่อเนื่องสู่ความเข้มแข็งจะขึ้นอยู่กับเจตจำนงของรัฐบาลและผู้นำรัฐบาลในการสร้างสถาบันทางการเมืองที่เข้มแข็ง การออกแบบสถาบันที่เหมาะสม การกระจายอำนาจ ความหลายหลากหลายของภาคประชาสังคม และศักยภาพทางการเมืองและเศรษฐกิจของประเทศ (Diamond 1999) ด้วยก็ตาม

ในกรณีของเมียนมานั้นการลงทุนและความช่วยเหลือระหว่างประเทศที่คอยจัดวางพื้นฐานที่เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาประชาธิปไตยนั้น ได้แก่ การผลักดันให้เกิดโครงสร้างและสถาบันทางเศรษฐกิจที่สามารถรองรับการลงทุนต่างประเทศได้อย่างต่อเนื่อง การส่งเสริมสถาบันทางการเมืองให้มีความสามารถในการตอบสนองความต้องการของประชาชนที่เปิดกว้างและหลากหลาย และการส่งเสริมสันติภาพและบทบาทชุมชนผ่านความช่วยเหลือด้านการพัฒนาอันเป็นประโยชน์ต่อสันติภาพในระยะยาว ต่างเป็นประโยชน์ต่อการส่งเสริม “คุณภาพ” ของระบอบการปกครองได้ เช่นกัน เมียนมามีการเปลี่ยนแปลงด้านองค์ประกอบ ด้านประชาธิปไตย และในจำนวนนั้น ตัวแสดงต่างชาติก็เข้ามามีบทบาทคอยช่วยเหลือประคับประคองกระบวนการเปลี่ยนแปลงสู่การมีประชาธิปไตยที่เข้มแข็งของเมียนมา

ประการแรก ด้านการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศและการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ การลงทุนจากต่างประเทศอย่างต่อเนื่องภายหลังจากที่เมียนมามีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งในปี ค.ศ. 2010 เป็นอิทธิพลสำคัญต่อการปฏิรูปกฎหมายและระเบียบทางเศรษฐกิจต่างๆ อาทิ กฎหมายเขตเศรษฐกิจพิเศษ กฎหมายบรรษัท กฎหมายต่อต้านคอร์รัปชัน กฎหมายป้องกันการฟอกเงิน กฎหมายการแข่งขันทางการค้าและกฎหมายประกันสังคม เป็นต้น

ในทางกลับกัน การปฏิรูปโครงสร้างทางเศรษฐกิจเหล่านี้ก็เป็นปัจจัยสนับสนุนและจูงใจให้เกิดการขยายตัวของการลงทุนจากต่างประเทศมาสู่เมียนมา (Sakai 2018) อีกทั้งตัวแสดงภายนอกโดยเฉพาะอย่างยิ่งสหภาพยุโรปและกลุ่มประเทศสมาชิกยังเป็นส่วนสำคัญต่อการสนับสนุนกระบวนการปฏิรูปทางด้านเศรษฐกิจของเมียนมาในหลายโครงการในปัจจุบัน อาทิ ความช่วยเหลือในโครงการเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจที่หลากหลายที่ส่งเสริมการเข้าถึงข้อมูลและความโปร่งใสของการดำเนินกิจการของรัฐมากขึ้น โครงการศูนย์ข้อมูลความช่วยเหลือต่างประเทศ โครงการการบริหารและนโยบายการจัดเก็บรายได้และภาษี โครงการการพัฒนาด้านการค้า การพัฒนาระบบ ICT สำหรับการธนาคารและระบบปฏิบัติการทางการเงิน โครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และโครงการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษต่างๆ เป็นต้น

ถึงแม้ว่าการลงทุนจากต่างประเทศและการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจจะไม่ได้นำไปสู่การพัฒนาประชาธิปไตยได้โดยตรงก็ตาม ซึ่งหากพิจารณาในมิติด้านการปฏิรูปเศรษฐกิจแล้วด้วย ยังมีแนวโน้มเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประชาธิปไตย สาเหตุมาจากการกระจุกตัวของการลงทุนระหว่างประเทศที่จำกัดเพียงการลงทุนในภาคทรัพยากรธรรมชาติและโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งอาจจะก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจมากขึ้น (Turnell 2009; OECD 2014, 50; World Bank 2015; World Bank 2016 ; JICA 2014; Bak 2019)

อีกทั้งยังไม่สามารถสร้างความเข้มแข็งให้กับภาคแรงงาน ตลอดจนการพัฒนาคุณภาพและทักษะของแรงงานในวงกว้าง หากพิจารณาในมิติของการขยายพื้นที่การมีส่วนร่วมของประชาชนในระบอบเศรษฐกิจแล้วนั้น ความเข้มแข็งของแรงงานมีความจำเป็นอย่างยิ่งต่อการขับเคลื่อนระบอบประชาธิปไตยในฐานะที่เป็นตัวแสดงที่สามารถสร้างแรงกดดันทางการเมืองแก่รัฐบาลให้มีความโปร่งใส (Mahoney and Collier 1995; Pandya 2014; UNDP Myanmar 2015; Khine 2019; Saw 2018; Chalumpol Lotharukpong 2018; Win 2019)

ประการที่สอง ด้านการพัฒนาระบบการอภิบาลประชาธิปไตย ตัวแสดงภายนอกแสดงบทบาทสำคัญในการวางรากฐานในเชิงสถาบันที่มีคุณภาพรองรับกับระบบอภิบาลประชาธิปไตย (democratic governance) (Magen and McFaul 2009) ในห้วงแห่งการปฏิรูปในเมียนมา รัฐบาลและองค์การระหว่างประเทศ อาทิ UK-DID USAID JICA สหประชาชาติ สหภาพยุโรป และธนาคารเพื่อการพัฒนาแห่งเอเชีย อนุมัติงบประมาณจำนวนมหาศาล

ทั้งนี้เพื่อส่งเสริมโครงการความช่วยเหลือด้านการพัฒนาสมรรถนะของหน่วยงานภาครัฐเมียนมาเพื่อส่งเสริมความสามารถในการตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนที่มีเพิ่มขึ้นเป็นทวีคูณ อาทิ โครงการพัฒนาหน่วยงานองค์กรศาลและการยุติธรรมให้มีอิสระ โครงการสังเกตการณ์และตรวจสอบการเลือกตั้ง โครงการฝึกอบรมสมาชิกพรรคการเมืองเพื่อพัฒนาศักยภาพด้านการสื่อสาร โครงการพัฒนาศูนย์ทรัพยากรข้อมูลของรัฐสภาให้เป็นศูนย์ความรู้สำหรับการวิจัยองค์กรภาคประชาสังคมที่มีบทบาทสนับสนุนและช่วยเหลือการบริการด้านการไกล่เกลี่ยเหยื่อจากความรุนแรงทางเพศ และการบริการทางด้านกฎหมาย

โครงการฝึกอบรมครูและการสอนภายใต้แนวทางการพัฒนาที่มีเด็กเป็นศูนย์กลาง (Kyaw 2018) โครงการพัฒนาการจัดการการคลังสาธารณะ เกษตรกรรม พลังงาน และสาธารณสุข โครงการพัฒนาบุคลากรเพื่อบริหารจัดการความช่วยเหลือระหว่างประเทศให้มีประสิทธิภาพ และโครงการการจัดทำข้อมูลสถิติเพื่อการวางแผนเศรษฐกิจและสังคม เป็นต้น

ทั้งนี้ความก้าวหน้าของการปฏิรูประบบการจัดการความช่วยเหลือระหว่างประเทศร่วมกับหน่วยงานต่างประเทศของเมียนมายังได้รับความชื่นชมจากหน่วยงานระหว่างประเทศว่าดำเนินไปด้วยการประสานงานหารือกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต่อการพัฒนาประเทศในวงกว้าง ดังนั้น จึงไม่ได้เป็นผลงานของความพยายามของเมียนมาในการพัฒนาศักยภาพและความเชื่อมโยงระหว่างความช่วยเหลือต่างประเทศกับการพัฒนาประเทศเพียงเท่านั้น ยังแสดงให้เห็นถึงอิทธิพลและบทบาทของตัวแสดงระหว่างประเทศต่อการส่งเสริมความตระหนักรู้ด้านการพัฒนาเพื่อเป็นฐานคิดที่สำคัญต่อการพัฒนาประชาธิปไตย (Anonymous informant #2 2018 ; Anonymous informant #3 2018)

ความช่วยเหลือระหว่างประเทศที่มุ่งส่งเสริมประชาธิปไตยของเมียนมาได้สร้างความเชื่อมโยงในเชิงโครงสร้างระหว่าง “ผู้ให้” และ “ผู้รับ” ภายในประเทศเมียนมา ให้มีการถ่ายทอดประสบการณ์ และ “สารัตถะ” ความคิดของการปกครองระบอบประชาธิปไตยสู่ประชาชน ซึ่งเป็นสิ่งที่ได้รับการเน้นย้ำจากข้าราชการของเมียนมาว่าเป็นสิ่งที่ปรากฏขึ้นจริง (Khin2019 ; Swai2017 ; Lin2019)

ความช่วยเหลือระหว่างประเทศด้านประชาธิปไตยจึงมีความสำคัญอย่างมากต่อการพัฒนาในยุคสมัยใหม่ที่จะไม่ได้ให้ความสำคัญกับการพัฒนาประชาธิปไตยในเชิงโครงสร้างเพียงอย่างเดียว โดยเน้นเพียงกระบวนการเลือกตั้ง การพัฒนากลไกการถ่วงดุลอำนาจ และการสนับสนุนบทบาทและอำนาจขององค์กรภาคประชาสังคมเพียงเท่านั้น แต่เป็นการเน้นการพัฒนาโดยความสมัครใจของประเทศผู้รับหรือตรงตามความต้องการของผู้รับ ตลอดจนให้ความสำคัญกับเนื้อหาและความรู้ด้านประชาธิปไตยที่เกี่ยวกับการเลือกตั้ง การพัฒนาภาคประชาสังคม และการสร้างความเป็นนิติรัฐเป็นต้น เพื่อการพัฒนาที่เท่าเทียมกันในประเทศ (Carothers 2015; 2009) ปรากฏให้เห็นเป็นโครงการความช่วยเหลือต่างประเทศในเมียนมาในปัจจุบัน

ทั้งนี้ในกรณีของเมียนมา งานศึกษานี้ ตระหนักในข้อโต้แย้งว่าการให้ความช่วยเหลือด้านการพัฒนาสมรรถนะ (capacity building) และการส่งเสริมประชาธิปไตย (democratic promotion) ไม่ควรที่จะพิจารณาร่วมกัน เนื่องจากโครงสร้างสถาบันทางการเมืองที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น อาจก่อให้เกิดการคงอยู่ของอำนาจนิยมมากขึ้นก็เป็นได้ อย่างไรก็ตาม บทความชิ้นนี้สนับสนุนความคิดที่ว่า การให้ความช่วยเหลือด้านการพัฒนาสมรรถนะเป็นสิ่งสมควรอย่างยิ่งที่จะต้องมีการให้เงื่อนไข (conditionality) ต่อการพัฒนาประชาธิปไตยในประเทศด้วย (Risse 2009)

ดังเช่น ในกรณีของการสนับสนุนแนวนโยบายความช่วยเหลือเพื่อการค้า (aid for trade) เป็นต้น ประสิทธิภาพในการบริหารจัดการความช่วยเหลือระหว่างประเทศ ตลอดจนการกำหนดแนวนโยบายที่ชัดเจนของรัฐบาลเมียนมา ต่อการพัฒนาโครงสร้างและความเป็นสถาบันของรัฐบาลและองค์กรทางการเมืองต่างๆ ทั้งในระดับส่วนกลาง ภูมิภาค และท้องถิ่น (Republic of the Union of Myanmar. Ministry of Planning and Finance 2018, 2) จึงเป็นความท้าทายสำคัญที่ยังคงดำรงอยู่และมีนัยสำคัญต่ออนาคตของระบอบประชาธิปไตยและการพัฒนาที่เท่าเทียมของเมียนมา

ประการที่สาม ด้านกระบวนการสันติภาพและกระบวนการเจรจาปรองดอง ตัวแสดงภายนอกมีส่วนร่วมในกระบวนการสร้างสันติภาพในทางอ้อม ผ่านการเป็นผู้ประสานงานและอำนวยความสะดวกในกระบวนการเจรจาแลกเปลี่ยนความเห็นเพื่อสร้าง “ช่องทาง” การสนทนาระหว่างรัฐบาลกองทัพและกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ อีกทั้งยังสนับสนุนความช่วยเหลือด้านการพัฒนาพื้นที่ชุมชนหลังความขัดแย้ง ถือเป็นแนวทางการสนับสนุนส่งเสริมกระบวนการเจรจาควบคู่ไปกับการสร้าง “บริบท” ที่เอื้ออำนวยต่อกระบวนการสันติภาพในระดับท้องถิ่น อาทิ โครงการพัฒนาชนบทด้านการปลูกพืชเศรษฐกิจ และการผลิตเกษตรแบบหมุนเวียน (JICA) โครงการพัฒนาบทบาทของสตรีและการเปิดพื้นที่ทางการเมืองเพื่อการแลกเปลี่ยนความเห็นผ่านโครงข่ายทางสื่อโทรทัศน์และอินเทอร์เน็ต (USAID) เป็นต้น

ขณะที่ประเทศในกลุ่มสหภาพยุโรปยังคงเป็นตัวแสดงสำคัญต่อกระบวนการสร้างสันติภาพของเมียนมามาอย่างต่อเนื่อง รัฐบาลสหภาพยุโรปได้อนุมัติงบประมาณเพื่อสนับสนุนจัดตั้งหน่วยงานประสานงานการเจรจาสันติภาพหลายกลุ่ม อาทิ กลุ่มสนับสนุนสันติภาพระหว่างประเทศ (International Peace Support Group) สำนักงานพม่ายุโรป (Euro Burma Office) กลุ่มข้อริเริ่มการสนับสนุนสันติภาพเมียนมา (Myanmar Peace Support Initiative) นอร์เวย์และฟินแลนด์เป็น 2 ประเทศที่มีนโยบายสนับสนุนสันติภาพในเมียนมาอย่างแข็งขันที่เป็นแกนกลางของการดำเนินนโยบายต่างประเทศในเชิงสันติภาพมาอย่างยาวนานนับตั้งแต่หลังสงครามเย็นสิ้นสุด (Svejda 2018 ; Stokke 2012)

การเจรจาสันติภาพและความปรองดองคือเรื่อง “ภายใน” ของเมียนมาเป็นเสียงสะท้อนของเจ้าหน้าที่หน่วยงานของรัฐบาลและองค์การระหว่างประเทศที่เห็นไปในทิศทางเดียวกัน (Del Rio 2018; Aye 2019; Anonymous informant #1 2017; Anonymous informant #2 2018; Anonymous informant #3 2018 ; Jukr Boon-Long 2018; Svejda 2018) ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลเมียนมาและกลุ่มการเมืองและกลุ่มกองกำลังติดอาวุธชาติพันธุ์ต่างๆ ดำเนินไปบนบริบทที่ซ้อนทับกันระหว่างความมั่นคงของรัฐ การพัฒนาเศรษฐกิจ และการแทรกแซงจากภายนอกในกระแสธารของการปฏิรูปทางการเมือง ถึงแม้ว่ารัฐบาลเต็งเส่งจะประกาศ ให้การสร้างสันติภาพและความปรองดองเป็นหนึ่งในแนวทางการปฏิรูปที่สำคัญเป็นอันดับต้นๆ และเป็นใจกลางของการปฏิรูปทางการเมืองและเศรษฐกิจ อย่างไรก็ดี การสร้างสันติภาพและความปรองดองกลับยังไม่มีบทสรุปและทางออกที่ชัดเจน ข้อโต้แย้งเกี่ยวกับระบอบการปกครองและข้อเสนอของการสร้างรัฐแบบสหภาพสหพันธรัฐ (union federalism) การจัดสรรประโยชน์ทางเศรษฐกิจระหว่างรัฐบาลและคนในพื้นที่ ข้อขัดแย้งของสถานะของกองกำลังชายแดน ตลอดจนความเกี่ยวพันของตัวแสดงภายนอก ดังเช่นประเทศจีนมีส่วนทำให้กระบวนการเจรจาสันติภาพมีความอ่อนไหวต่อความมั่นคงแห่งรัฐ ซึ่งไม่เปิดโอกาสให้ตัวแสดงภายนอกได้เข้าไปมีบทบาทในการเจรจาอย่างเป็นทางการและรูปธรรม

อย่างไรก็ดีงานวิจัยพบว่า ตัวแสดงภายนอกได้มีส่วนในกระบวนการสร้างสันติภาพในทางอ้อม ผ่านการเป็นผู้ประสานงานและอำนวยความสะดวกในการสร้าง “ช่องทาง” การหารือและสนทนาระหว่างรัฐบาลกองทัพและกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ อีกทั้งยังมีส่วนสำคัญต่อการให้ความช่วยเหลือในเชิงการพัฒนาพื้นที่หลังความขัดแย้ง การให้ได้มาซึ่งสันติภาพในสายตาของตัวแสดงภายนอก จึงมีลักษณะที่เป็นกระบวนการที่จะต้องใช้เวลา ความพยายาม และการเกี่ยวพันกันของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ซึ่งจะต้องได้รับการส่งเสริมควบคู่กับการสร้างบริบท “สันติภาพ” ให้เกิดกับชุมชนท้องถิ่น (UNDP Myanmar 2013; UNDP Myanmar2016)

 

ภูมิรัฐศาสตร์กับการพัฒนาประชาธิปไตย

ท่ามกลางข้อกังขาถึงอิทธิพลและบทบาทของตัวแสดงภายนอกต่อการพัฒนาประชาธิปไตยในเมียนมา เนื่องจากปัจจัยภายในที่ได้กล่าวไว้ในเบื้องต้น งานวิจัยชิ้นนี้ยังพบว่าอุปสรรคของตัวแสดงภายนอกต่อการขับเคลื่อนประชาธิปไตยในเมียนมายังเกิดจากเจตนารมณ์ของตัวแสดงภายนอกเองที่ยังยึดมั่นอย่างเข้มแข็งในหลักการที่ว่าการพัฒนาประชาธิปไตยเป็น “กิจการภายใน” ของเมียนมาโดยเบ็ดเสร็จเด็ดขาด ข้อจำกัดดังกล่าวเกี่ยวโยงกับระเบียบระดับภูมิภาคของเอเชียที่ยึดถือค่านิยม “รัฐชาติ” อย่างไม่ประนีประนอม และปัจจัยด้านภูมิรัฐศาสตร์ที่เมียนมาตั้งอยู่ท่ามกลางกลุ่มประเทศที่ยังยินดีกับการสร้างสหสัมพันธ์กับเมียนมาในเชิงบวกมากกว่าความพยายามที่จะตรวจสอบกดดันและเข้มงวดกับการพัฒนาประชาธิปไตยให้เกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมในเมียนมา และก็เป็นสิ่งที่ปรากฏขึ้นในหลายกรณีของกลุ่มประเทศแอฟริกาในอดีต เช่น แอฟริกาใต้รวันดา และโซมาเลีย เป็นต้น ที่มาตรการคว่ำบาตรของประเทศตะวันตกไม่เป็นผลต่อการโค่นล้มระบบเผด็จการและการเปลี่ยนแปลงสู่ประชาธิปไตย

เนื่องจากนโยบายที่หลากหลายของกลุ่มประเทศเพื่อนบ้าน ความใกล้ชิดระหว่างเมียนมากับจีน ไทย (อาเซียน) และอินเดีย เป็นสาเหตุสำคัญที่ความสัมพันธ์ การลงทุน และความช่วยเหลือระหว่างประเทศไม่ได้เป็นกระบวนการที่สร้างเงื่อนไขและเร่งรัดให้เมียนมาจริงจังในเส้นทางการพัฒนาสู่ประชาธิปไตยที่เข้มแข็ง ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงข้อโต้แย้งของความสัมพันธ์ระหว่างปัจจัยทางภูมิรัฐศาสตร์และการพัฒนาประชาธิปไตยได้เป็นอย่างดี

ด้วยจุดยุทธศาสตร์ที่ตั้งของเมียนมาที่เห็นได้ว่าพัฒนาการทางการเมืองและเศรษฐกิจของเมียนมาแบ่งแยกออกไม่ได้จากผลประโยชน์ของประเทศเพื่อนบ้านและมหาอำนาจ อีกทั้งกระบวนการปฏิรูปประเทศของเมียนมายังเอื้อประโยชน์ต่อรัฐบาลกึ่งประชาธิปไตยในเมียนมาที่อาศัยประโยชน์จากการรื้อฟื้นความสัมพันธ์กับกลุ่มประเทศตะวันตกเพื่อเพิ่มอำนาจการต่อรองทางอิทธิพลกับจีน

ความสำคัญทางภูมิยุทธศาสตร์ (geo-strategy) ของเมียนมาและการเปลี่ยนแปลงสู่ประชาธิปไตยเป็นส่วนสำคัญยิ่งต่อการ “กระชับ” ความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐอเมริกาและญี่ปุ่นที่มีความร่วมมือกันในการให้ความช่วยเหลือและส่งเสริมภาคเอกชนในการลงทุนในเมียนมาเพื่อรักษาอิทธิพลทางการเมืองความมั่นคง และเศรษฐกิจท่ามกลางบทบาทของจีนที่เพิ่มมากขึ้นในเอเชีย (Schoff 2014) นักวิชาการจำนวนหนึ่งจึงมองปรากฏการณ์และกระแสของการปฏิรูปทางการเมืองในฐานะที่เป็นยุทธศาสตร์การต่างประเทศเพื่อแสวงหาการรับประกันทางยุทธศาสตร์ (strategic hedging behavior) เป็นยุทธศาสตร์ที่ต้องการจะรับประกันความอยู่รอดท่ามกลางการเติบโตทางอำนาจของจีน ซึ่งเมียนมาก็จำเป็นจะต้องลดภาระ ด้านการพึ่งพาจีนผ่านการสร้างความสัมพันธ์ที่ดีกับสหรัฐอเมริกาและประเทศพันธมิตรอย่างญี่ปุ่น

จีนคือตัวแปรสำคัญต่อการพัฒนาประชาธิปไตยในเมียนมา และเมียนมามีความสำคัญทางยุทธศาสตร์ต่อจีนอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในมิติของผลประโยชน์และการพัฒนาพื้นที่ตอนในของประเทศ ได้แก่ มณฑลยูนนานซึ่งพึ่งพาเมียนมาในฐานะที่เป็นเส้นทางการค้า ในทางกลับกันเมียนมาได้รับประโยชน์มหาศาลจากจีน โดยเฉพาะในด้านเศรษฐกิจ นับตั้งแต่ปริมาณการค้าชายแดนระหว่างเมียนมาและจีนที่ด่านรุ่ยลี่จนถึงงบลงทุนต่างประเทศจำนวนมหาศาล ในภาคทรัพยากรธรรมชาติ ถึงแม้ว่าเมียนมาจะมีความพยายามในการดำเนินนโยบายให้หลุดพ้นจากการเป็นรัฐในอาณัติ (client state) จากจีน ผ่านความพยายามในการเปิดความสัมพันธ์กับชาติมหาอำนาจอื่นๆ ในห้วงของการปฏิรูปหรือการประกาศระงับการก่อสร้างเขื่อนมยิตโซน ซึ่งเป็นอาการหนึ่งของกระแสการต่อต้านจีนที่มีอยู่ในเมียนมามาอย่างยาวนาน เมียนมาก็ไม่สามารถปฏิเสธได้ถึงประโยชน์และแรงจูงใจทางเศรษฐกิจจากโครงการการลงทุนจากจีน อาทิ โครงการท่าเรือน้ำลึกและเขตเศรษฐกิจพิเศษยอกพิว และโครงการท่อขนส่ง น้ำมันดิบและก๊าซธรรมชาติ (Pinitbhand Paribatra 2017)

นอกจากนั้นจีนยังได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ว่า มีส่วนต่อการสร้างบริบทความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจและการเมืองระหว่างชนกลุ่มน้อยกับรัฐบาลเมียนมาที่ซับซ้อนมากยิ่งขึ้น (Woods 2011; Sadan 2016) กลายเป็นความสัมพันธ์ 3 เส้าระหว่างชนชั้นนำทหาร ส่วนกลาง ผู้นำกลุ่มกองกำลังชาติพันธุ์ และชนชั้นนำ นักธุรกิจชาวจีนที่ต่างมีผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและการลงทุนในทรัพยากรธรรมชาติเป็นรายได้สำคัญ และแน่นอนว่าการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางการเมืองส่วนกลางของเมียนมาในห้วงการปฏิรูปนั้น จะสร้างความระส่ำระสายให้กับเครือข่ายความสัมพันธ์ดังกล่าว

ในท้ายที่สุด หากพิจารณาในแง่มุมต่อบทบาทของจีนในกระบวนการสันติภาพบทบาทของจีนในความสัมพันธ์ดังกล่าว จึงตกอยู่ในสภาวะทางแพร่งที่ไม่สามารถทั้งสนับสนุนกระบวนการสันติภาพได้อย่างเต็มตัว ซึ่งอาจจะนำมาสู่การเปลี่ยนแปลงอิทธิพลทางการค้าในพื้นที่ และอาจจะได้รับแรงต้านจากกลุ่มชาติพันธุ์ในเวลาเดียวกัน

ข้อวิพากษ์ที่พึงพิจารณาอีกประการสำหรับบทบาทของจีนต่อความเป็นประชาธิปไตยของเมียนมาเกี่ยวกับว่า ปริมาณการลงทุนขนาดใหญ่ของจีนยังกระจุกตัวอยู่ที่ภาคทรัพยากรธรรมชาติ และหากพิจารณาเมียนมาถึงความไร้ประสิทธิภาพในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคมาอย่างยาวนาน ประกอบกับ ปัญหาคอร์รัปชันในการจัดทำสัมปทานภาครัฐที่ไร้ซึ่งกระบวนการตรวจสอบจากประชาชน (Turnell 2009) การลงทุนของจีนจะยิ่งรั้งให้เกิดการกระจุกตัวของรายได้บนความเข้มแข็งของภาครัฐอย่างต่อเนื่อง และในกรณีของการก่อสร้างเขื่อนมยิตโซนบนลุ่มน้ำอิรวดีก็เป็นกรณีศึกษาที่น่าติดตาม แม้ว่ารัฐบาลเต็งเส่ง (ต่อเนื่อง ถึงรัฐบาลซูจี) จะระงับการก่อสร้างเขื่อนอันเป็นไปตามข้อเรียกร้องของประชาชนเกี่ยวกับปัญหาสิ่งแวดล้อม และการละเมิดสิทธิด้านที่ดินทำกิน

หากโครงการสามารถดำเนินการต่อได้จนแล้วเสร็จ การผลิตกระแสไฟฟ้าจะถูกป้อนกลับสู่จีนโดยปราศจากผลประโยชน์ที่ตกสู่ชุมชนท้องถิ่น ประการถัดมา การพัฒนาเศรษฐกิจจะมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับประชาธิปไตยได้ก็ต่อเมื่อรัฐบาลสามารถที่จะโอนถ่ายรายได้จากอุตสาหกรรมด้านทรัพยากรธรรมชาติมาสู่การสร้างความหลากหลายด้านเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาคอุตสาหกรรม ซึ่งมีความจำเป็นต่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานการจ้างงาน การเพิ่มรายได้และการพัฒนาทักษะฝีมือแรงงาน

และ ประการที่สาม การยึดถือหลักการไม่แทรกแซงกิจการทางการเมืองของจีนอย่างหนักแน่น และการส่งเสริมการลงทุนโดยเห็นแก่ผลประโยชน์แต่ฝ่ายเดียวโดยปราศจากการถ่ายทอดเทคโนโลยีและความรู้ด้านการลงทุนและการผลิตหรือปราศจากการคำนึงถึงมาตรฐาน และสิทธิของแรงงานและสิ่งแวดล้อม (ซึ่งมีลักษณะที่ตรงข้ามกับการลงทุนของญี่ปุ่นและยุโรป) อันเป็นสาระ สำคัญที่จะไม่ทำให้เกิดการสร้างเงื่อนไขเพื่อการเป็นประชาธิปไตย (lack of democratic conditionality)

จุดยืนทางการเมืองของอาเซียนต่อหลักการ “ไม่แทรกแซงกิจการภายใน” ของประเทศสมาชิกเป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่การสร้างเงื่อนไขของการเป็นประชาธิปไตย ไม่ใช่ประเด็นสำคัญของความสัมพันธ์ระหว่างอาเซียนและเมียนมา จริงอยู่ที่สถานการณ์ทางการเมืองในเมียนมา หลายต่อหลายครั้งได้สร้างบริบทกดดันให้เกิดความเคลื่อนไหวในระดับความร่วมมืออาเซียน (Haacke 2006; Jones 2012) ให้แสดงความกังวลและกดดันให้เกิดการเปลี่ยนในประเทศ อันเป็นการหักหลักการไม่ แทรกแซงกิจการภายในของอาเซียน ขณะที่ข้อเสนอกรอบนโยบายเกี่ยวพันอย่างสร้างสรรค์ของไทย เพื่อเปิดโอกาสให้อาเซียนสามารถแสดงความกังวลอย่างยืดหยุ่นต่อความเป็นไปทางการเมืองในเมียนมา ก็จะเป็นปฐมบทของกระแสการปรับหลักการที่ไม่ประสบความสำเร็จเท่าไหร่นัก

เหตุการณ์ความรุนแรงที่เกิดขึ้นจากการปะทะกันที่เดปายิน ค.ศ. 2003 การประท้วงของคณะพระสงฆ์ ค.ศ. 2007 หรือ ความรุนแรงที่มีต่อชาวโรฮิงญา นับตั้งแต่ ค.ศ. 2012 จนถึงในห้วงปัจจุบัน ตลอดจนสภาวะวิกฤตของความมั่นคงมนุษย์หลังไซโคลนนากีซ์ ก่อให้เกิดแรงกดดันรัฐบาลเมียนมาต่อการเปลี่ยนแปลงเพื่อการเป็นประชาธิปไตย แต่การเคลื่อนไหวของอาเซียนนั้นไม่ได้มีการสร้างเงื่อนไขต่อกระแสการปฏิรูปแต่อย่างใด

บทบาทและแนวนโยบายของอาเซียนสะท้อนให้เห็นถึงการผสมผสานระหว่างหลัก “ยุทธศาสตร์” และหลัก “ปทัสถาน” ที่ซ้อนทับกันอย่างแยกไม่ออก ความไม่พอใจต่อระบอบทหารและการละเมิดสิทธิมนุษยชนในเมียนมา อาจจะนำมาซึ่งการปรับ ตัวของหลักการที่ว่าด้วยเรื่องการไม่แทรกแซงกิจการภายในของสมาชิกอาเซียน แต่อาจไม่สำคัญเพียงพอต่อการปรับเปลี่ยนหลักคิดที่ขับเคลื่อนเป็นปทัสถานของอาเซียนมาอย่างยาวนาน ปรากฏการณ์ดังกล่าว Amitav Archaya (2013, 231-233) เสนอว่าคือ “กระบวนการกล่อมเกลาทางสังคมเฉพาะโอกาส” (contingent socialization)

ขณะที่โครงการพัฒนาด้านเครือข่ายโครงสร้างพื้นฐานและการคมนาคมที่อินเดียนำเสนอให้เมียนมา เป็นตัวอย่างที่ชี้ชัดว่าเมียนมาคือจุดยุทธศาสตร์สำคัญของอินเดีย และเมื่อนำเมียนมาจัดวางในสมการทางยุทธศาสตร์ของประเทศเพื่อนบ้าน จะเห็นได้ว่าการสร้างเงื่อนไขงัดข้อต่อการเปลี่ยนแปลงในเมียนมาสู่ประชาธิปไตย (democratic conditionality) (Letvisky and Way 2005 ; Nodia 2014) จึงไม่มีความจำเป็นหรืออาจจะกล่าวได้มากว่านั้น คือผลประโยชน์ของประเทศเพื่อนบ้านของเมียนมาไม่ได้อยู่ที่ว่าเมียนมาจะเป็นประชาธิปไตยหรือไม่ หากแต่อยู่ที่ว่าเมียนมาจะมีความมั่นคงและเสถียรภาพเพียงใดที่จะตอบสนองต่อผลประโยชน์ของประเทศเพื่อนบ้าน

ด้วยเหตุผลทางยุทธศาสตร์ดังกล่าวจะเห็นได้ว่าบทบาทของตัวแสดงต่างประเทศที่มีต่อเมียนมายังมีอยู่อย่างจำกัด และสามารถแสดงบทบาทได้เพียงการวางรากฐานเพื่อพัฒนาการประชาธิปไตยที่เข้มแข็งทางอ้อมในระยะยาวเท่านั้น

อย่างไรก็ตาม งานวิจัยชิ้นนี้ได้ตระหนักถึงการพัฒนาประชาธิปไตยที่เป็นขั้นเป็นตอน จากการเปลี่ยนแปลงจากเผด็จการอำนาจนิยมสู่ประชาธิปไตยแบบก้าวหน้า (Schedler 1998) เมียนมากำลังล้มลุกคลุกคลานกับการสร้างความมั่นคงให้แก่ระบบประชาธิปไตยแบบเลือกตั้ง แม้ว่ารัฐและผู้นำรัฐจะเป็นตัวนำ (Callahan 2005) แต่ในกระบวนการพัฒนาสู่ประชาธิปไตย รัฐบาลจะเกิดความท้าทายมากยิ่งขึ้นเป็นลำดับ เพราะเมียนมากำลังดำเนินอยู่บนจุดตัด (intersection) ระหว่างปัจจัยบริบทแวดล้อมระหว่างประเทศ และบริบททางสังคมภายในความเกี่ยวพันของตัวแสดงระหว่างประเทศจึงไม่ได้ทำให้รัฐเมียนมาปฏิบัติการในกรอบสังคม (state in society) ที่รัฐถูกยึดโยงตรวจสอบจากกลุ่มต่างๆ ในสังคมที่มีความเป็นเสรีนิยมมากขึ้นเพียงเท่านั้น (Migdal 2001) หากแต่เป็นรัฐที่อยู่บนจุดตัดระหว่างความเกี่ยวพันระหว่างประเทศ (ไม่ว่าจะเป็นการค้า การลงทุน หรือการพัฒนาประเทศ) กับกลุ่มตัวแสดงภายในประเทศที่มีความยึดโยงสัมพันธ์กับต่างประเทศในมิติที่คู่ขนานกับรัฐ (state in the internationalsocietal intersection) เช่นกันที่เมื่อรัฐเปลี่ยนแปลงสู่ประชาธิปไตยแล้ว การบริหารจัดการโครงสร้างอำนาจรัฐแบบบนสู่ล่างไม่สามารถดำเนินไปโดยปราศจากแรงกดดันจากทั้งในและนอกประเทศ

การศึกษาตัวแสดงภายนอกต่อการพัฒนาประชาธิปไตยในเมียนมา จึงแสดงให้เห็นว่าเมียนมาหลังการปฏิรูปถูกยึดโยงเข้ากับการเกี่ยวพันระหว่างประเทศ ใน 3 ด้าน คือ 1) ความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มองค์กรเอกชนภายในประเทศกับรัฐบาล/หน่วยงาน/องค์กรระหว่างประเทศ ที่พัฒนาสายสัมพันธ์ที่ดีมาอย่างต่อเนื่อง 2) บทบาทของรัฐสภาที่มีความเข้มแข็งมีความรู้ความเข้าใจในบทบาทของตนเอง และมีความตระหนักรู้เรื่องความเป็นไปภายนอก และ 3) การพึ่งพาการลงทุนจากต่างประเทศที่ได้ร้อยรัดยึดโยงเมียนมาเข้ากับโลกและระบบห่วงโซ่อุปทานมากขึ้นในทุกขณะ สร้างบริบทแวดล้อมที่สามารถสร้างเงื่อนไขและแรงกดดันสู่ประชาธิปไตยได้(Levitsky and Way 2005; Callahan2012)

งานวิจัยตั้งข้อสังเกตต่อไปว่าท่ามกลางข้อจำกัดมากมายของการสร้างความมั่นคงสถาพรให้กับระบอบประชาธิปไตยของเมียนมาจากมุมมองมิติภายนอกดังที่ได้กล่าวมาข้างต้นแล้ว ตัวแสดงภายนอกจะยังคงสำคัญและจำเป็นต่อการวางรากฐานของประชาธิปไตยในประเทศนี้หรือไม่

งานชิ้นสำคัญของ Larry Diamond (1999) ได้กล่าวถึงการสร้างความมั่นคงให้แก่ประชาธิปไตยในลักษณะของการสร้าง “คุณภาพ” ให้แก่ระบอบการปกครองให้ได้นั้น ระบอบการปกครองก็ควรจะมีคุณสมบัติอันประกอบด้วยวัฒนธรรมพฤติกรรม ความเชื่อ และปทัสถานที่เกี่ยวกับประชาธิปไตย ในขณะที่การมีชนชั้นนำที่เคารพในสิทธิประชาชน และความพยายามไม่ใช้ข้อได้เปรียบทางการเมืองในการปกครองและจำเป็นอย่างยิ่งกับระบอบการปกครอง

ประชาธิปไตยในยุคแรกเริ่มจำเป็นจะต้องมีสถาบันการเมืองที่เข้มแข็ง มีระบบการตรวจสอบ ความหลากหลายของภาคประชาสังคม ศักยภาพทางเศรษฐกิจที่พัฒนาขึ้น ตลอดจนแนวทางการพัฒนาประเทศที่เน้นความเท่าเทียมกัน ซึ่งเห็นได้ชัดเจนว่าบทบาทของตัวแสดงต่างประเทศได้เข้ามามีบทบาทอย่างมากในห้วง 1 ทศวรรษแห่งการปฏิรูปประเทศของเมียนมา

 

บทสรุป

บทบาทของตัวแสดงต่างประเทศมีความสำคัญต่อการส่งเสริม “คุณภาพ” ของระบอบประชาธิปไตยเมียนมาที่กำลังดำเนินอยู่ได้ดังที่ได้กล่าวไปข้างต้น งานวิจัยจึงยังเป็นประโยชน์ต่อการศึกษา การสนับสนุนประชาธิปไตย (democratic promotion) ที่ชี้ชัดว่าการสนับสนุนประชาธิปไตยจาก ภายนอกจำเป็นและสำคัญที่ว่าตัวแสดงภายนอกไม่ได้เข้าไปมีกลไกด้านการแพร่ขยาย ควบคุม การยินยอม หรือการสร้างเงื่อนไข (Whitehead 2001) เท่านั้น

แต่เป็นการสร้างความเชื่อมโยง (connectivity) ที่เป็นสาเหตุให้เกิดการเกี่ยวโยงสัมพันธ์ระหว่างสถาบันทางเศรษฐกิจการเมือง ตลอดจนมวลชนระหว่างภายในและภายนอก ซึ่งเป็นการอธิบายความสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงภายนอกและรัฐในมิติ “ล่างสู่บน” ตัวแสดงภายนอกจะก่อประโยชน์ในการพัฒนาประชาธิปไตย โดยการเพิ่มพูนทรัพยากร ทักษะ ความคิด ความเชื่อมโยง และความชอบธรรมขององค์การภาคประชาสังคม สื่อสารมวลชน ฝ่ายนิติบัญญัติ ระบบตุลาการ พรรคการเมือง และระบบการเลือกตั้ง

อย่างไรก็ดีไม่ได้หมายความถึงว่าตัวแสดงระหว่างประเทศจะมีความสามารถในการเปลี่ยนแปลงส่งเสริมพัฒนาการประชาธิปไตยให้เข้มแข็งได้ หากปราศจากเจตนารมณ์จากผู้ปกครองภายในประเทศ หรือสามารถป้องกันการกลับคืนสู่อำนาจของระบอบเผด็จการทหารในเมียนมาได้

ในหลายกรณีความช่วยเหลือระหว่างประเทศกลับถูกใช้เป็นเครื่องมือสร้างความเข้มแข็งให้กับรัฐบาลอำนาจนิยมจนมีข้อคิดเห็นว่าถูกมองว่าเป็นการอรรถาธิบายที่มองโลกในแง่ดีเกินไป (Carothers 1999; Risse 2009) เพื่อให้เกิดการพัฒนาประชาธิปไตยที่มั่นคงสถาพร รัฐที่เข้มแข็งและมีประสิทธิภาพ (strong and effective state) เป็นสิ่งจำเป็น (Huntington 1968; Fukuyama 2014)

การพัฒนาประชาธิปไตยในประเทศที่มีระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมที่อยู่ในระดับต่ำ มีส่วนสำคัญที่ทำให้เกิดความไม่สมดุลในความช่วยเหลือเพื่อการพัฒนา เช่นดังในกรณีของเมียนมาที่ความช่วยเหลือเพื่อการพัฒนาจะทุ่มงบประมาณส่วนใหญ่ไปกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน การเข้าถึงการบริการด้านสาธารณูปโภคของประชาชน และการส่งเสริมบทบาทของภาคประชาสังคม โดยไม่ให้ความสำคัญกับการพัฒนาสถาบันทางการเมืองของรัฐให้มีประสิทธิภาพ และความเข้มแข็งเพียงพอ

ข้อสังเกตประการดังกล่าว สะท้อนให้เห็นถึงอุปสรรคของการส่งสร้างประชาธิปไตย ผ่านความช่วยเหลือเพื่อการพัฒนาในเมียนมาอีกประการหนึ่ง นั่นคือเงื่อนไขและระดับการพัฒนาของประเทศผู้รับ มิติการพัฒนาด้านสถาบันทางการเมืองของเมียนมาดูเหมือนจะไม่ได้รับความสำคัญเท่ากรอบการพัฒนาด้านอื่นๆ อันเนื่องมาจากการจัดลำดับการพัฒนาของทั้งตัวแสดงภายนอกและเมียนมาที่ให้ความสำคัญกับการพัฒนาในเชิงกายภาพ เช่น การพัฒนาเศรษฐกิจ และโครงสร้างพื้นฐาน ตลอดจนการพัฒนาด้านการสร้างสันติภาพมากกว่าการพัฒนา “สารัตถะ” ของสถาบันทางการเมือง การพัฒนาประชาธิปไตยเมียนมาจะยังคงไร้ความมั่นคงด้วยเหตุผลของความไร้ประสิทธิภาพของการปกครอง หรือหากจะหยิบยืมคำอธิบายของ Larry Diamond (2015, 148) ต่อการเสื่อมถอยของการพัฒนาประชาธิปไตยทั่วโลกนับตั้งแต่ ปี ค.ศ. 2006 ก็คือปัจจัยการปกครองที่ย่ำแย่ (bad governance) นั่นเอง

และความท้าทายประการสุดท้าย คือการพัฒนาประชาธิปไตยสู่ความมั่นคงสถาพรยังมีความสัมพันธ์กับปัจจัยด้านภูมิรัฐศาสตร์ของประเทศเมียนมาเอง การที่เมียนมารายล้อมไปด้วยประเทศพันธมิตรที่เห็นว่ากระบวนการพัฒนาประชาธิปไตยเป็น “กิจการภายใน” ทำให้การลงหมุดรากฐานที่มั่นคงของประชาธิปไตยยังเป็นคำถามที่ท้าทายความสัมพันธ์ของเมียนมาและประเทศรอบบ้าน กลับไม่ได้มีมิติสัมพันธ์บนพื้นฐานของหลักการหรือหลักปฏิบัติด้านเสรีนิยมประชาธิปไตย ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนในปัจจุบันคือ การตอบสนองต่อความขัดแย้งและความรุนแรงในรัฐยะไข่ที่ประเทศรอบบ้าน กลับละเลยประเด็นที่เกี่ยวข้องกับมาตรฐานด้านประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชน แต่กลับเน้นย้ำถึงมิติปัญหาในเชิงเทคนิค เช่น ประเด็นอาชญากรรมระหว่างประเทศ การก่อการร้าย หรือประเด็นด้านการพัฒนา เป็นต้น ดังนั้นความสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงภายนอก โดยเฉพาะในมิติของประเทศมหาอำนาจกับกระบวนการประชาธิปไตยในเมียนมา ก็ไม่ห่างหายไปจากสมการทางการเมืองว่าด้วยเรื่องอำนาจด้วยเช่นกัน

 

บรรณานุกรม :

• Anonymous informant #1. Interview by the author. Bangkok, July 20,2017. (in Thai)
• Anonymous informant #2. Interview by the author. Yangon, June 8, 2018.
• Anonymous informant #3. Interview by the author. Yangon, June 8, 2018.
• Archaya, Amitav. 2013. “Contingent Socialization in Asian Regionalism: Possibilities and Limits.” In Integrating Regions: Asia in Comparative Context, edited by Miles Kahler and Andrew MacIntyre, 222-242. Stanford : Stanford University Press.
• Aye, Chan (Director-General of the International Organizations and Economic Department, Ministry of Foreign Affairs of Myanmar). Interview by the author. Nay Pyi Taw, January 11, 2019.
• Bak, Mathias. 2019. Overview of Corruption and Anti-Corruption in Myanmar. Bergen: U4 Anti-Corruption Resource Centre, Chr. Michelsen Institute (CMI) ; Berlin : Transparency International.
• Callahan, Mary. 2005. Making Enemies: War and State Building in Burma. Ithaca, NY: Cornell University Press.
• -----. 2012. “The Opening in Burma: The Generals Loosen Their Grip.” Journal of Democracy 23 (4): 120-131.
• Carothers,Thomas.1999. Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve. Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace.
• -----.2015. “Democracy Aid at25: Time to Choose.” Journal of Democracy 26(1): 59-73.
• -----.2009. “Democracy Assistance: Political vs. Developmental?” Journal of Democracy 20 (1): 5-19.
• Chalumpol Lotharukpong (Managing Director, VT Garment Co., Ltd.). Interview by the author. Yangon, June 6, 2018. (in Thai)
• Davies, Mathew. 2012. “The Perils of Incoherence: ASEAN, Myanmar and the Avoidable Failures of Human Rights Socialization?” Contemporary Southeast Asia 34 (1) :1–22.
• Del Rio, Dawn(Deputy Resident Representative of UNDP Myanmar). Interview by the author. Yangon, June 7, 2018.
• Diamond, Larry. 1999. Developing Democracy: Toward Consolidation. Baltimore, MD: The Johns Hopkins University Press.
• -----.2015. “Facing Up to the Democratic Recession.” Journal of Democracy 26 (1):141-155.
• Ditlevsen, Marie.2014. “Foreign Aid to Myanmar.” In Burma/Myanmar: Where Now?, edited by Mikael Graversand Flemming Ytzen, 399-405. Copenhagen:  NIAS Press.
• Freedom House. 2018. “Myanmar.” Accessed April 22, 2019. 
• Fukuyama, Francis. 2014. Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy. New York, NY: Farrar, Strausand Giroux.
• Haacke, Jürgen. 2006. Myanmar's Foreign Policy: Domestic Influences and International Implications. Oxon: Routledge.
• Holiday,Ian. 2008. “Voting and Violence in Myanmar: Nation Building for a Transition to Democracy.” Asian Survey 48 (6): 1038-1058.
• Huntington, Samuel P. 1968. Political Order in Changing Societies. New Haven, NJ: Yale University Press.
• JICA. 2014. Long-Term Foreign Direct Investment Promotion Plan in Myanmar. Accessed September 25,2018.https://www.dica.gov.mm/sites/dica.gov.mm/files/document-files/fdipp.pdf.
• Jones, Lee. 2012. ASEAN, Sovereignty and Intervention in Southeast Asia. New York: Palgrave Macmillan.
• Jukr Boon-Long (Thai Ambassador to Myanmar). Interview by the author. Yangon, June 9, 2018. (in Thai)
• Khin, Thuzar (Director of Foreign Economic Relations Department, Ministry of Planning and Finance of Myanmar). Interview by the author. Nay Pyi Taw, January 10, 2019.
• Khine, Thet Thet (Member of the Parliament of Myanmar). Interview by the author. Yangon, January 8, 2019.
• Kyaw Chamtha (Executive Director of Pandita Development Institute). Interview by the author. Yangon, June 8, 2018.
• Levitsky, Steven, and Lucan Ahmad Way. 2005. "International Linkage and Democratization." Journal of Democracy 16 (3): 20-34.
• Lin, Wai (Retired Officer, Ministry of Planning and Finance of Myanmar). Interview by the author. Yangon, January 8, 2019.
• Magen, Amichai, and Michael McFaul. 2009. "Introduction: American and European Strategies to Promote Democracy-Shared Values, Common Challenges, Divergent Tools?" In Promoting Democracy and the Rule of Law: American and European Strategies, edited by Amichai Magen, Thomas Risse and Michael McFaul, 1-33. Basingstoke: Palgrave MacMillan.
• Mahoney, James, and Ruth Berins Collier. 1995. Labor and Democratization: Comparing the First and Third Waves in Europe and Latin America. Berkeley, CA: Institute for Research on Labor and Employment. Accessed April 22, 2019. https://irle.berkeley.edu/labor-and-democratization-comparing-the-first-and-third-waves-in-europe-and-latin-america. 
• Migdal, Joel S. 2001. State in Society: Studying How States and Societies Transform and Constitute One Another. Cambridge: Cambridge University Press.
• Nodia, Ghia. 2014. "External Influence and Democratization: The Revenge of Geopolitics." Journal of Democracy 25 (4): 139-150.
• OECD. 2014. OECD Investment Policy Reviews: Myanmar 2014. Paris: OECD Publishing. Accessed July 15, 2018. http://www.oecd.org/daf/inv/investment-policy/Myanmar-IPR-2014.pdf.
• Pandya, Sonal S. 2014. "Democratization and Foreign Direct Investment Liberalization, 1970-2000." International Studies Quarterly 58 (3): 475-488.
• Pinitbhand Paribatra, M.L. 2017. "Muea Nay Pyi Taw Patirup: Khwam Thathai Lae Kan Praptua Nai Khwam Samphan Myanmar Lae Chin (2008-2015)." [When Nay Pyi Taw Reforms: Challenges and Adaptations in Myanmar-China Relations (2008-2015)]. Ratasartsarn 38 (2): 219-268. (in Thai)
• Republic of the Union of Myanmar. Ministry of Planning and Finance. Foreign Economic Relations Department. 2018. Myanmar Development Assistance Policy. Nay Pyi Taw: Development Assistance Coordination Unit. Accessed September 1, 2018. https://www.pointmyanmar.org/sites/pointmyanmar.org/files/document/dap_english_version.pdf.
• Risse, Thomas. 2009. 'Conclusions: Towards Transatlantic Democracy Promotion?" In Promoting Democracy and the Rule of Law: American and European Strategies, edited by Amichai Magen, Thomas Risse and Michael McFaul, 244-272. Basingstoke: Palgrave MacMillan.
• Sadan, Mandy. 2016. War and Peace in the Borderlands of Myanmar: The Kachin Ceasefire, 1994- 2011. Copenhagen: NIAS Press.
• Sakai, Mamoru (Senior Representative of the Japan International Cooperation Agency, Myanmar). Interview by the author. Yangon, June 6, 2018.
• Saw, wa Lin (Retired Diplomat, UNESCO). Interview by the author. Yangon, June 6, 2018.
• Schoff, James L. 2014. What Myanmar Means for the U.S.-Japan Alliance. Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace. Accessed April 22, 2019. https://carnegieendowment.org/2014/09/09/what-myanmar-means-for-u.s.-japan-alliance-pub-56549.  
• Schedler, Andreas. 1998. “What is Democratic Consolidation?” Journal of Democracy 9 (2): 91-107.
• ----. 2012. "The Problem of Democracy in the Republic of the Union of Myanmar: Neither Nation-State nor State-Nation?" In Southeast Asian Affairs 2012, edited by Daljit Singh and Pushpa Thambipillai, 220-238. Singapore: ISEAS-Yusof Ishak Institute.
• Stokke, Kristian. 2012. "Peace-Building as a Small State Foreign Policy: Norway's Peace Engagement in a Changing International Context." International Studies 49(3-4): 207-231.
• Svejda, Vaclav (Project Manager, European Union Delegation to Myanmar). Interview by the author. Yangon, June 7, 2018.
• Swai, Tint (Chief Executive Officer from the Union of Myanmar Federation of Chambers of Commerce and Industry (UMFCCI)). Interview by the author. Yangon, May 29, 2017.
• Turnell, Sean. 2009. Fiery Dragons: Banks, Moneylenders and Microfinance in Burma. Copenhagen: NIAS Press.
• UNDP Myanmar. 2013. Civil Service Trainers Prepared for Helping Reforms Process of Myanmar. Yangon: UNDP. Accessed November 23, 2016. http://www.mm.undp.org/content/myanmar/en/home/presscenter/articles/2013/04/civilservicetrainers.html. 
• -----. 2015. "Development Effectiveness Output (00086606) /Democratic Governance Pillar." Yangon: UNDP. Accessed April 22, 2019. http://procurement-notices.undp.orgNview_file.cfm?doc_id=58179. 
• ---. 2016. Early Recovery Specialist (Rakhine Area Office). Yangon: UNDP. Accessed November 23, 2016. https://jobs.undp.org/cj_view_job.cfm?cur_job_id=44764. 
• Whitehead, Laurence. 2001. "Three International Dimensions of Democratization." In  The International Dimensions of Democratization: Europe and the Americans, edited by Laurence Whitehead, 3-25. 2nd ed. Oxford: Oxford University Press.
• Wilson, Trevor. 2014. "Debating Democratization in Myanmar." In Debating Democratization in Myanmar, edited by Nick Cheesman, Nicholas Farrelly and Trevor Wilson, 11-17. Singapore: ISEAS.
• Win, Zaw Pe (Advisor to the Union Parliament of Myanmar). Interview by the author. Nay Pyi Taw, January 11, 2019.
• Woods, Kevin. 2011. "Ceasefire Capitalism: Military-Private Partnerships, Resource Concessions and Military-State Building in the Burma-China Borderlands." The Journal of Peasant Studies 38 (4): 747-770.
• World Bank Group. 2015. Myanmar Economic Monitor, October 2015: Staying the Course on Economic Reforms. Washington, DC: World Bank. Accessed September 23, 2018. http://documents.worldbank.org/curated/en/193541467998792817/pdf/99930-REVISED-PUBLIC-MEM-Octo-ber-2015.pdf.
• -----. 2016. Myanmar Economic Monitor, December 2016: Anchoring Economic Expectations. Washington, DC: World Bank. Accessed September 15, 2018. https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/25972/112317-WP-MEM-Jan27-17-final-PUBLIC.pdf?sequence=5&isAllowed-y.

ที่มา : ตัดตอนมาจาก ม.ล.พินิตพันธุ์ บริพัตร. “มิติระหว่างประเทศของกระบวนการปฏิรูปทางการเมือง และเศรษฐกิจของเมียนมา (ค.ศ. 2007-2015),” วารสารสังคมศาสตร์ ปีที่ 51 ฉบับที่ 1 (2564), น.97-121.

หมายเหตุ :

• ชื่อเดิมของบทความคือ มิติระหว่างประเทศของกระบวนการปฏิรูปทางการเมือง และเศรษฐกิจของเมียนมา (ค.ศ. 2007-2015)
• ปรับเปลี่ยนชื่อเรื่องใหม่ โดยบรรณาธิการสถาบันปรีดี พนมยงค์
• ขอขอบพระคุณผู้เขียนที่อนุญาตให้เผยแพร่บทความนี้ได้