ความเป็นมาในการตราพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พุทธศักราช 2491

ข้อความเบื้องต้น

พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 เป็นกฎหมายจัดระเบียบการเงินของแผ่นดินโดยทั่วไป ซึ่งในหลักใหญ่เป็นเรืองที่เกี่ยวกับการเก็บรักษาเงินแผ่นดิน การจัดการคลังแผ่นดิน และการสั่งจ่ายเงินจากคลังแผ่นดิน ดังนั้น พระราชบัญญัติฉบับนี้จึงมีความสำคัญเป็นอย่างมากต่อการบริหารการเงินของแผ่นดิน

บทความนี้มีความมุ่งหมายที่จะศึกษาความเป็นมาในการตราพระราชบัญญัติดังกล่าว ซึ่งจะช่วยให้เราเข้าใจเหตุผลในการตราพระราชบัญญัติฉบับนี้อย่างถ่องแท้ อันจะเป็นประโยชน์ในการแปลกฎหมายให้ถูกต้องตามเจตนารมณ์ขององค์กรนิติบัญญัติ

โดยที่การตราพระราชบัญญัติฉบับนี้เป็นผลที่สืบเนื่องมาจากเหตุการณ์ทางการเมืองบางอย่างที่เกิดขึ้นภายหลังสงครามโลกครั้งที่สอง ดังนั้น ในเบื้องต้นนี้จึงเป็นการสมควรที่จะศึกษาเหตุการณ์ดังกล่าว เพื่อเป็นพื้นฐานในการศึกษาความเป็นมาของการตราพระราชบัญญัติฉบับนี้

บทความนี้จะแบ่งออกเป็น 2 ส่วน คือ

1. การเมืองของประเทศไทยในช่วงเวลาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2488 ถึงปี พ.ศ. 2491

2. ความเป็นมาในการตราพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491

1. การเมืองของประเทศไทยในระหว่างปี 2488 - 2491

การบรรยายที่จะกล่าวต่อไปในหัวข้อนี้ มุ่งศึกษาเหตุการณ์ทางการเมืองของประเทศไทยในช่วงเวลาดังกล่าวซึ่งมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับการตราพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 ซึ่งในตอนแรกจะกล่าวถึงสถานการณ์ทางการเมืองโดยทั่วไป หลังจากนั้นจะพูดถึงการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่สำคัญซึ่งส่งผลให้มีการตราพระราชบัญญัติดังกล่าวในเวลาต่อมา

ก. สถานการณ์ทางการเมืองทั่วไปโดยสังเขป

นับตั้งแต่สงครามมหาเอเชียบูรพาได้สิ้นสุดลงในกลางเดือนสิงหาคม 2488 เป็นต้นมา จนถึงปี พ.ศ. 2491 เสถียรภาพทางการเมืองของประเทศไทยไม่สู้จะดีนัก ดังจะเห็นได้ว่าในช่วงเวลาดังกล่าว ได้มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลตามวิถีทางรัฐธรรมนูญถึง 8 ครั้ง เป็นผลให้มีการจัดตั้งรัฐบาลถึง 8 คณะ คือ

(1) รัฐบาลซึ่งมี นายทวี บุญยเกตุ เป็นนายกรัฐมนตรี (31 สิงหาคม - 17 กันยายน 2488)

(2) รัฐบาลซึ่งมี ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช เป็นนายกรัฐมนตรี (17 กันยายน 2488 - 31 มกราคม 2489)

(3) รัฐบาลซึ่งมี นายควง อภัยวงศ์ เป็นนายกรัฐมนตรี (31 มกราคม - 24 มีนาคม 2489)

(4) รัฐบาลซึ่งมี นายปรีดี พนมยงค์ เป็นนายกรัฐมนตรี (24 มีนาคม - 1 มิถุนายน 2489)

(5) รัฐบาลซึ่งมี นายปรีดี พนมยงค์ เป็นนายกรัฐมนตรี (8 มิถุนายน - 9 มิถุนายน 2489)

(6) รัฐบาลซึ่งมี นายปรีดี พนมยงค์ เป็นนายกรัฐมนตรี (11 มิถุนายน - 23 สิงหาคม 2489)

(7) รัฐบาลซึ่งมี พลเรือตรี ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ เป็นนายกรัฐมนตรี (23 สิงหาคม 2489 - 30 พฤษภาคม 2490)

(8) รัฐบาลซึ่งมี พลเรือตรี ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ เป็นนายกรัฐมนตรี (30 พฤษภาคม - 8 พฤศจิกายน 2490)[1]

รัฐบาลชุดสุดท้ายในช่วงเวลาดังกล่าวซึ่งจัดตั้งตามวิถีทางของระบอบประชาธิปไตยอยู่ในตำแหน่งได้เพียงประมาณ 6 เดือนเท่านั้น ก็มีอันเป็นต้องพ้นจากตำแหน่งไป เนื่องจากได้เกิดการรัฐประหารดังจะกล่าวต่อไปข้างหน้านี้

ข. การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่สำคัญ

ในระหว่างปี พ.ศ. 2488 ถึง พ.ศ. 2491 ได้มีการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่สำคัญ 2 ครั้ง การเปลี่ยนแปลงครั้งแรกได้แก่การแก้ไขรัฐรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งเป็นผลให้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 ถูกยกเลิกไป และใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489 แทน การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองครั้งที่สองได้แก่การก่อการรัฐประหาร เมื่อวันที่ 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490

(ก) การตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2489

เมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม 2489 พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดลได้ทรงตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 โดยคำแนะนำและยินยอมของสภาผู้แทนราษฎร การตรารัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นผลให้ประเทศไทยมีโครงสร้างทางการเมืองของระบอบประชาธิปไตยที่สมบูรณ์เป็นครั้งแรก ดังจะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวได้รับรองเสรีภาพขั้นมูลฐานของบุคคลซึ่งรวมทั้งเสรีภาพบริบูรณ์ในการตั้งคณะพรรคการเมือง (มาตรา 14) นอกจากนั้น รัฐธรรมนูญนี้บับนี้ยังได้นำระบบสองสภา (bicameral system) มาใช้ในประเทศไทยเป็นครั้งแรก โดยกำหนดให้รัฐสภาประกอบด้วย พฤฒสภา (สภาสูง) และสภาผู้แทน (สภาล่าง) พฤฒสภาประกอบด้วยสมาชิกที่ราษฎรเลือกตั้งโดยวิธีลงคะแนนเสียงทางอ้อมจำนวน 80 คน ส่วนสภาผู้แทนประกอบด้วยสมาชิกที่ราษฎรเลือกตั้ง

โดยวิธีลงคะแนนเสียงโดยตรง อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 ได้กำหนดไว้ในบทเฉพาะกาลว่าการเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภาในวาระเริ่มแรกให้กระทำโดย “องค์การเลือกตั้ง” ซึ่งประกอบด้วยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่อยู่ในตำแหน่งในวันสุดท้ายก่อนใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 (มาตรา 90) กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือในวาระเริ่มแรก สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่อยู่ในตำแหน่งในเวลาดังกล่าวเป็นผู้เลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภา

อนึ่ง หลังจากที่ได้มีการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 ต่อสภาผู้แทนราษฎรไม่นานนัก นักการเมืองทั้งหลายได้รวมตัวกันเป็นกลุ่ม ๆ ตามความคิดเห็นในทางการเมืองและเรียกตัวเองว่าพรรคการเมือง ทั้ง ๆ ที่ขณะนั้นยังมิได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่

พรรคการเมืองที่สำคัญได้แก่

(1) พรรคสหชีพ มีนายเดือน บุนนาค เป็นหัวหน้า

(2) พรรคแนวรัฐธรรมนูญ มีพลเรือตรี ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ เป็นหัวหน้า

(3) พรรคประชาธิปัตย์ มีนายควง อภัยวงศ์ เป็นหัวหน้า

(4) พรรคกสิกร มีพันเอก ช่วง เชวงศักดิ์สงคราม เป็นหัวหน้า[2]

ดังนั้น เมื่อได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2489 เมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม 2489[3] แล้ว บรรยากาศทางการเมืองของประเทศไทยจึงเต็มไปด้วยกลิ่นไอของประชาธิปไตย

(ข) การก่อรัฐประหาร พ.ศ. 2490

เมื่อวันที่ 8 พฤศจิกายน 2490 ได้มีคณะบุคคลซึ่งประกอบด้วยนายทหารประจำการและนอกประจำการส่วนหนึ่ง และพลเรือนอีกส่วนหนึ่ง เรียกตัวเองว่า “คณะรัฐประหาร” ได้ยึดอำนาจการปกครองประเทศจากรัฐบาลในขณะนั้น ผู้นำของคณะรัฐประหารได้แก่ พลโท ผิน ชุณหะวัณ และ พันเอก กาจ กาจสงคราม เมื่อได้ทำการยึดอำนาจสำเร็จแล้ว คณะรัฐประหารได้เชิญ จอมพล ป. พิบูลสงครามอดีตนายกรัฐมนตรี และ ผู้บัญชาการทัพสูงสุดมาร่วมงานด้วย โดยแต่งตั้งให้เป็น “ผู้บัญชาการทหารแห่งประเทศไทย”[4]

ต่อมาได้มีพระบรมราชโองการให้เลิกใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489 และให้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับชั่วคราว เมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน 2490[5] โดยมีจอมพล ป. พิบูลสงคราม ผู้บัญชาการทหารแห่งประเทศไทย เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ[6]

รัฐธรรมนูญชั่วคราวฉบับนี้ได้บัญญัติว่า รัฐสภาประกอบด้วยวุฒิสภาและสภาผู้แทน (มาตรา 26) วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกที่พระมหากษัตริย์ทรงเลือกตั้ง มีจำนวนเท่ากับสมาชิกสภาผู้แทน (มาตรา 33) ส่วนสภาผู้แทนประกอบด้วยสมาชิกที่ราษฎรเลือกตั้ง รัฐธรรมนูญกำหนดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในวาระเริ่มแรกให้เสร็จสิ้นภายในเก้าสิบวันนับแต่วันใช้รัฐธรรมนูญนี้ นอกจากนั้น รัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังได้กำหนดเป็นบทเฉพาะกาลว่า ในวาระเริ่มแรกให้วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงเลือกตั้ง ภายในกำหนด 15 วัน นับตั้งแต่วันใช้รัฐธรรมนูญดังกล่าวโดยไม่กำหนดจำนวนสมาชิกวุฒิสภาที่จะแต่งตั้งในกรณีดังกล่าว และให้วุฒิสภาทำหน้าที่รัฐสภาไปพลางก่อนจนกว่าการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนในวาระแรกจะเสร็จเรียบร้อย

หลังจากที่ได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้แล้ว คณะรัฐประหารได้เชื้อเชิญนายควง อภัยวงศ์ หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ซึ่งเป็นพรรคฝ่ายค้านของรัฐบาลของพลเรือตรี ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ ที่ถูกล้มล้างไป โดยการยึดอำนาจการปกครอง ให้เป็นผู้จัดตั้งรัฐบาลตามรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว ซึ่งต่อมาได้มีพระบรมราชโองการตั้งนายควง อภัยวงศ์ เป็นนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 10 พฤศจิกายน 2490 และ ตั้งคณะรัฐมนตรี ซึ่งมี นายควง อภัยวงศ์ เป็นนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 11 พฤศจิกายน 2490[7][7] ผู้ที่ได้ร่วมอยู่ในคณะรัฐมนตรีชุดนี้ส่วนใหญ่เป็นสมาชิกพรรคประชาธิปัตย์ อาทิ ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช ซึ่งเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช เป็นรัฐมนตรี[8]

อนึ่ง ในวันที่ 18 พฤศจิกายน ปีเดียวกัน ได้มีพระบรมราชโองการตั้งสมาชิกวุฒิสภาจำนวน 100 คน[9] ซึ่งส่วนใหญ่เป็นขุนนางเก่าฝ่ายพลเรือน

2. ความเป็นมาในการตราพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491

ก. การจัดตั้งองค์การสรรพาหาร

รัฐบาลของพลเรือตรี ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์[10] ได้เข้าบริหารราชการแผ่นดินครั้งแรกเมื่อวันที่ 24 สิงหาคม 2489 ซึ่งเป็นเวลาที่สงครามมหาเอเชียบูรพาเพิ่งยุติลงเพียงปีเศษ ในเวลานั้น เศรษฐกิจของประเทศซึ่งได้รับความเสียหายจากภาวะสงครามยังไม่เข้าสู่ภาวะปกติ รัฐบาลจึงต้องดำเนินการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจทุกวิถีทาง ปัญหาใหญ่ที่เผชิญหน้ารัฐบาลในขณะนั้นก็คือ การที่ราคาสินค้าโดยทั่วไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งสินค้าประเภทเครื่องอุปโภคบริโภคที่จำเป็นในการครองชีพของประชาชนมีราคาแพง ทำให้ประชาชนได้รับความเดือดร้อน รัฐบาลได้ใช้มาตรการต่าง ๆ ในการแก้ปัญหาดังกล่าว ซึ่งรวมทั้งการส่งเสริมการเพิ่มผลผลิตการเกษตรและส่งเสริมการตลาดเพื่อรองรับผลผลิตที่เพิ่มขึ้น นอกจากนี้ รัฐบาลยังได้นำวิธีการใหม่อย่างหนึ่งมาใช้ในการแก้ปัญหาสินค้ามีราคาแพง วิธีการดังกล่าวก็คือการจัดตั้งองค์การที่มีชื่อว่า “องค์การสรรพาหาร” ขึ้น เมื่อวันที่ 1 ธันวาคม 2489[11] องค์การดังกล่าวเป็นหน่วยงานของรัฐ มีหน้าที่จัดหาสินค้าเครื่องอุปโภคบริโภคที่จำเป็นในการครองชีพมาขายให้แก่ประชาชนในราคาถูก สินค้าดังกล่าวมีมากมายหลายชนิด อาทิ ข้าวสาร เนื้อหมู พริก กะปิ หอม กระเทียม

ในระหว่างที่สภาผู้แทนได้เปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีทั้งคณะ ตามมาตรา 34 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489 ตามญัตติของ นายควง อภัยวงศ์ ส.ส. พระนครและหัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์กับคณะ ระหว่างวันที่ 19 - 26 พฤษภาคม 2490 ซึ่งฝ่ายค้านได้โจมตีการดำเนินงานขององค์การสรรพาหารว่าล้มเหลวและมีการทุจริตนั้น ดร. ทองเปลว ชลภูมิ รัฐมนตรีสั่งราชการกระทรวงการคลัง ซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบการดำเนินงานขององค์การสรรพาหารได้ชี้แจงเหตุผลและหลักการในการจัดตั้งองค์การดังกล่าวต่อสภาผู้แทน มีข้อความตอนหนึ่ง ดังนี้

“.....องค์การสรรพาหารที่ได้ตั้งขึ้นย่อมอาศัยหลักการและหลักวิชา ตลอดจนแบบแผนที่เขาได้ทำกันในต่างประเทศ.....ในอังกฤษเขาก็มีมินิสตรี อ๊อฟ ฟู๊ด ซัพพลาย (Ministry of Food Supplies) ในฝรั่งเศสเขาก็มีมินิสแตร์ ดับโปรวิสชิยอนมองต์ (Ministere d’ approvisionnement) ถ้าจะพูดแล้ว ก็เท่ากับว่าเป็นกระทรวงอาหาร และในหลักการต่าง ๆ นั้นย่อมมีหลายอย่างหลายประการ หลักการประการแรกที่เรียกว่าหลักการในเรื่องการทุ่มตลาด หรือที่เรียกว่า “ดั๊มปิ้งซิสเต็ม” คือหมายความว่าในที่แห่งใดที่มีราคาสินค้าอยู่ในราคาสูงเพราะมีจำนวนสินค้าน้อยแล้ว ก็จำเป็นจะต้องไปหาสินค้าจากแหล่งผลิตมาทุ่มตลาดเพื่อดึงราคาให้ลดต่ำลงมา นี่เป็นหลักการประการแรก หลักการประการที่สองที่เรียกว่า หลักการแห่งการตรึงราคา หรือที่เรียกว่า “ซี้ดดิ้งไพรซ์ ปริ๊นซิเปิล” คือหมายความว่า ลูกบอลลูนซึ่งกำลังจะขึ้นไปสู่อากาศ ถ้าหากว่าไม่มีการดึงไว้บ้างแล้วลูกบอลลูนนั้นก็จะขึ้นไปโดยเร็ว แต่ถ้าหากมีสิ่งใดสิ่งหนึ่งมาดึงหรือฉุดไว้บ้างแล้ว ลูกบอลลูนนั้นแทนที่จะขึ้นเร็วก็อาจจะไม่ขึ้น หรืออาจจะขึ้นแต่อาจจะขึ้นช้าก็ได้ นี่ก็เป็นหลักการอันที่สอง อันที่สามคือช่วยเหลือร้านค้าหรือที่เรียกว่า “ซับไซดี้ซิสเต็ม” หลักการอันนี้นั้นปฏิบัติอยู่ในประเทศอังกฤษโดยเฉพาะ หมายความว่า ในการที่จะให้ร้านค้าใดขายสรรพสินค้าในราคาที่กำหนดนั้น รัฐบาลก็จำเป็นต้องช่วยเหลือโดยวิธีการซึ่งขาดทุนบ้าง อย่างในกรณีที่ประเทศอังกฤษใช้นั่นเอง คือ ซื้อเนื้อจากประเทศเดนมาร์กและมาขายให้แก่ประชาชนในราคาถูกอย่างนี้ เป็นต้น อันที่สี่ได้แก่หลักการซึ่งคุณเลื่อน[12] ได้พูดเมื่อคืนนี้เอง และได้ตำหนิข้าพเจ้า ว่าข้าพเจ้าไม่นึกถึงกฎในเรื่องการเสนอและสนอง ความจริงนั้น ข้าพเจ้านึกถึงเหมือนกันและก็ได้ทำเพราะว่าสินค้าในกรุงเทพฯ ซึ่งมีราคาแพงนั้น เพราะคนมีการสนองมากและการเสนอน้อย หรือที่เรียกว่า สับพลายมีน้อยกว่าดีมานด์ ก็จำเป็นอยู่เองที่จะต้องหาทางอย่างหนึ่งอย่างใดที่จะทำให้สับพลายมากขึ้น ข้าพเจ้าจะขอชักตัวอย่าง เช่น เมื่อก่อนหน้าตั้งองค์การสรรพาหาร หมูเขาฆ่าอยู่เพียง 600 ตัว และในขณะเมื่อตั้งองค์การสรรพาหารในระยะหลังก็เพื่อจะเพิ่มสับพลายจำนวนหมูอีก 200 ตัว เป็น 800 ตัว ถ้าว่าถึงกฎเกณฑ์อย่างนี้แล้ว ก็พูดได้ว่าสับพลายได้เพิ่มขึ้น ที่องค์การสรรพาหารทำนั้นก็ย่อมจะเพิ่มขึ้นพอเพียงแก่ปริมาณแห่งความต้องการของประชาชน และราคาสินค้าก็จะลดลงมา....”[13]

ในการดำเนินงานขององค์การสรรพาหารตั้งแต่เริ่มแรกนั้น ต้องเผชิญกับปัญหาอุปสรรคต่าง ๆ มากมาย และมีการพูดกันมากว่า มีการทุจริตคอรัปชั่นในหน่วยงานดังกล่าว ในเรื่องนี้ ดร. ทองเปลว ชลภูมิ ได้ชี้แจงต่อสภาผู้แทนในระหว่างการเปิดอภิปรายทั่วไปดังกล่าว มีข้อความตอนหนึ่ง ดังนี้

“.....ข้าพเจ้าขอขอบคุณฝ่ายประชาธิปัตย์ที่ขอเปิดอภิปรายในเรื่อง “สรรพาหาร” ความจริงนั้นเป็นเวลา 4 เดือนมาแล้วที่เราได้รับวิพากษ์วิจารณ์ทั้งด้านหนังสือพิมพ์ ประชาชน และวงการทั่วไป ถึงความชั่วและความเลวทรามขององค์การสรรพาหาร จนข้าพเจ้าได้ถูกเปลี่ยนชื่อใหม่จาก “ทองเปลว” เป็น “ทองปลอม” และเปลี่ยนชื่อองค์การของข้าพเจ้าจาก “องค์การสรรพาหาร” เป็น “องค์การสรรพาห่า”[14]

เกี่ยวกับปัญหาอุปสรรคต่าง ๆ นั้น ดร. ทองเปลว ชลภูมิ ได้ชี้แจงในโอกาสเดียวกันนั้นว่า “.....เรื่องมันเป็นเช่นนี้ จากการใส่ร้ายป้ายสีกันบ้าง ซึ่งข้าพเจ้าไม่ได้หมายความว่าท่านผู้มีเกียรติ แต่ข้าพเจ้าหมายถึงว่าจากพ่อค้าหรือบุคคลที่เขาไม่พอใจที่จะให้องค์การนี้ตั้งขึ้นมา เพราะมันตัดผลประโยชน์ของเขา ทำให้ผลประโยชน์ซึ่งเขาควรจะมีได้สูญหายไป ก็ย่อมเป็นธรรมดาว่าเขาย่อมไม่พอใจเพราะในสิ่งหนึ่งสิ่งใดที่เราทำไปนั้น เราได้ให้ประโยชน์กับบุคคลส่วนหนึ่ง และเราจะไปตัดประโยชน์จากบุคคลอีกส่วนหนึ่งเป็นธรรมดา เพราะฉะนั้น ผลสะท้อนที่องค์การนี้ได้รับมันก็แรงมาจากทุกด้านเปรียบเหมือนว่าข้าพเจ้าขว้างลูกบอลไปหาข้างฝา ยิ่งข้าพเจ้าขว้างไปแรงเท่าไรมันก็ตีกลับมาปะหน้าข้าพเจ้าแรงขึ้นเท่านั้น.....พ่อค้าเขาย่อมจะหาทางต่าง ๆ ที่จะไม่ให้องค์การนี้ดำเนินการต่อไปได้ หรือให้ประสบความล้มเหลว.....ข้าพเจ้าจะชักตัวอย่างให้ท่านฟัง ข้าพเจ้าไปเอาหมูจากโคราช พอมาถึง หินกองกลับมีนักเลงดีดอดเข้าไปเอาปูนขาวขว้างเข้าไปในรถให้หมูตาย เมื่อหมูมาถึงหัวลำโพงก็ต้อนหมูเข้าไปในโรงฆ่าสัตว์ ในที่สุดพวกจับกังก็ต้อนหมู หักขาหมู หมูตาย เมื่อมันยังเหลืออยู่พอไปถึงโรงฆ่า มีพวกหน้าเก่าที่ฆ่า ถ้าหากว่าเป็นหมูสรรพาหารก็ต้อนมาเป็นกลุ่ม ๆ ถ้าหมูเล็กก็เป็นหมูสรรพาหาร ถ้าหมูใหญ่ก็ไปทางหนึ่ง[15].....

เมื่อปรากฏว่าหนังสือพิมพ์ทั้งหลายได้โจมตีการดำเนินงานขององค์การสรรพาหารอย่างรุนแรงไม่เว้นแต่ละวัน รัฐบาลจึงได้ตัดสินใจยุบเลิกองค์การดังกล่าวในเดือนพฤษภาคม 2490 หลังจากที่ได้ดำเนินงานมาเป็นเวลา 5 เดือนเศษ

ข. ปัญหาการจ่ายเงินในการดำเนินงานขององค์การสรรพาหาร

เมื่อได้จัดตั้งองค์การสรรพาหารขึ้นแล้ว รัฐบาลได้จ่ายเงินจำนวนหนึ่ง (ประมาณ 50 ล้านบาท) ให้องค์การนี้ใช้เป็นเงินทุนหมุนเวียนโดยมิได้มีรายการกำหนดไว้ในงบประมาณประจำปี และรัฐบาลก็มิได้ขออนุมัติจ่ายเงินในรายการดังกล่าวต่อรัฐสภา จึงมีการพูดกันว่าการจ่ายเงินดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เพราะรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489 บัญญัติว่างบประมาณแผ่นดินประจำปีต้องตราขึ้นเป็นพระราชบัญญัติ นอกจากนี้ยังปรากฏว่าองค์การสรรพาหารได้จ่ายเงินให้เอกชนบางรายยืมไปซื้อสินค้าเพื่อนำมาขายให้แก่องค์การสรรพาหาร ซึ่งก็มีผู้อ้างว่าน่าจะไม่ชอบด้วยระเบียบข้อบังคับของกระทรวงการคลัง ดังนั้น ในการเปิดอภิปรายทั่วไปในนโยบายของรัฐบาลเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีทั้งคณะ ระหว่างวันที่ 19 - 26 พฤษภาคม 2490 พรรคประชาธิปัตย์ซึ่งเป็นพรรคฝ่ายค้านจึงได้หยิบยกเรื่องการจ่ายเงินให้องค์การสรรพาหาร และการจ่ายเงินยืมขององค์การสรรพาหารดังกล่าวขึ้นมาอภิปราย ดังจะกล่าวในหัวข้อถัดไป

ค. การอภิปรายเกี่ยวกับปัญหาการจ่ายเงินในการดำเนินงานขององค์การสรรพาหาร

ในการอภิปรายในปัญหาดังกล่าว สมาชิกพรรคประชาธิปัตย์ได้กล่าวหาว่า การที่รัฐบาลได้จ่ายเงินให้แก่องค์การสรรพาหารโดยมิได้มีรายการกำหนดไว้ในงบประมาณประจำปีก็ดี การที่องค์การสรรพาหารได้ให้เงินบุคคลบางคนยืมไปเพื่อนำไปซื้อสินค้ามาขายให้แก่ตนก็ดี เป็นการกระทำที่มิชอบด้วยกฎหมายและขัดกับระเบียบการคลัง โดยผู้อภิปรายได้อ้างเหตุผลเพื่อสนับสนุนข้อกล่าวอ้างของตน ในการนี้ รัฐบาลและสมาชิกที่สนับสนุนรัฐบาลก็ได้อภิปรายตอบโต้ข้อกล่าวหาของฝ่ายค้าน ดังนั้น เพื่อความเข้าใจอันดีในประเด็นต่าง ๆ ที่แต่ละฝ่ายยกขึ้นมา จึงขอนำคำอภิปรายของทั้งสองฝ่ายเฉพาะที่เห็นว่าเป็นประเด็นสำคัญมากล่าวไว้ในที่นี้

(ก) คำอภิปรายของฝ่ายค้าน

นายควง อภัยวงศ์ ส.ส. จังหวัดพระนคร หัวหน้าพรรคประชาธิปัดย์ ซึ่งเป็นผู้เปิดการอภิปรายได้กล่าวถึงปัญหาในการจ่ายเงินให้แก่องค์การสรรพาหาร ดังนี้

“.....องค์การสรรพาหารใช้เงินที่จัดตั้งสรรพาหารโดยไม่ได้รับความยินยอมของสภานี้ เป็นการถูกต้องตามพระราชบัญญัติงบประมาณหรือไม่...แต่ถ้าว่ากันตามหลักธรรมดาแล้วใช้ไม่ได้ เพราะใช้เงินงบประมาณในการที่ทำงานใหญ่ ๆ โต ๆ อย่างนี้ ซึ่งจำเป็นต้องให้ทางสภาทราบ แต่คณะรัฐบาลมิได้ใช้ดุลยพินิจว่า โครงการของรัฐบาลที่จะใช้เงินนั้นมันควรจะเอาผลให้ได้ และได้ชี้แจงว่ารัฐบาลเห็นว่ามีความจำเป็นต้องใช้ไปก่อน เมื่อเปิดสภาก็จะต้องถือข้อใหญ่ใจความว่า รัฐบาลต้องเสนอพระราชบัญญัติทันทีต้องขอรับอนุมัติจากสภา แต่นี่ไม่อย่างนั้น สภานี้จะทราบได้อย่างไรในเรื่องการเงิน ก็เมื่อรัฐบาลสั่งไปแล้วอย่างนี้จะทำอย่างไร เราอนุญาตให้แต่ในเวลาฉุกเฉินแล้วก็ต้องมาแจ้งพวกเรานี้ ซึ่งเป็นผู้แทนของประชาชนโดยแท้.....”[16]

พระยาศรีวิศาลวาจา ส.ส. จังหวัดพระนคร พรรคประชาธิปัตย์ ได้อภิปรายเกี่ยวกับเรื่องเดียวกันดังนี้

“.....เราได้ยินถึงค่าใช้จ่ายในองค์การสรรพาหาร คือรัฐบาลเป็นผู้รักษาไว้ซึ่งเงินแผ่นดินการใช้จ่ายก็จำเป็นต้องเป็นไปตามงบประมาณ ดังมีกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ และในรัฐธรรมนูญมีสองมาตรา มาตรา 55 ว่าด้วยงบประมาณคือการใช้ต้องทำเป็นงบประมาณเป็นพระราชบัญญัติ[17] และมาตรา 53 ว่าพระราชบัญญัติต่าง ๆ อันเกี่ยวกับการเงินจะต้องได้รับอนุมัติจากนายกรัฐมนตรี ถ้าสมาชิกเป็นผู้เสนอ[18] มิฉะนั้นก็รัฐบาลเสนอ และในนั้นก็มีบทบัญญัติว่าด้วยการจ่ายเงินแผ่นดิน ดังนั้นจะเห็นได้ว่าตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแล้ว การใช้จ่ายทั้งสิ้นจะต้องอยู่ในงบประมาณ ถ้าไม่อยู่ในงบประมาณที่ได้เสนอไว้แล้วก็จะต้องมีงบประมาณเพิ่มเดิม หรือมิฉะนั้นก็ต้องมีร่างพระราชบัญญัติเสนอมาอีก ซึ่งก็ต้องได้รับอนุมัติจากสภานี้ แต่การใช้จ่ายในเรื่องสรรพาหารไม่มีในงบประมาณไม่มีร่างพระราชบัญญัติ แต่รัฐบาลก็ได้จ่ายไปและไม่ใช่จะจ่ายไปเท่านั้น เท่าที่ปรากฏตามข่าวที่มีอยู่ยังมีการให้ยืมเสียด้วยซ้ำ ทั้งนี้ จะเห็นได้ว่ารัฐบาลนี้นอกจากจะไม่ปฏิบัติตามนโยบายที่แถลงไว้แล้ว ยังได้ปฏิบัติการเป็นการขัดต่อเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ”[19]

ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช ส.ส. จังหวัดพระนคร ได้อภิปรายเกี่ยวกับการจ่ายเงินให้องค์การสรรพาหาร ดังนี้

“....กระทรวงการคลังได้ทำการจ่ายเงินให้แก่สิ่งหนึ่งซึ่งเป็นเอกชนก็ไม่ใช่ นิติบุคคลก็ไม่เชิง กระทรวงการคลังได้ทำการจ่ายเงินไปจำนวนหนึ่ง ให้แก่สิ่งที่เรียกว่า “องค์การสรรพาหาร” ซึ่งไม่เป็นนิติบุคคล เพราะไม่มีกฎหมายจัดตั้งองค์การสรรพาหาร หรือระบุฐานะขององค์การนี้ไว้แต่ประการใด ในการนี้ทางกระทรวงการคลังได้จ่ายเงินเป็นจำนวนกี่สิบล้านหรือกี่ร้อยล้านก็ไม่ทราบ ถ้าหากว่าเกิดความเสียหายแล้ว เงินหลวงก้อนนี้ใครจะเป็นผู้รับผิดชอบ ท่านสมาชิกทั้งหลายที่อยู่ในที่นี้ก็ทราบแล้วว่า ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ สภานี้มีไว้สำหรับควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งรัฐบาลนี้ก็คงจะทราบดีอยู่แล้วว่าสภานี้มีหน้าที่เช่นนั้น แต่รัฐบาลนี้ก็พยายามที่จะทำการโดยไม่ให้สภานี้มีโอกาสควบคุมได้ คือ ได้ตั้งองค์การสรรพาหารในตอนที่สภานี้ปิดสมัยประชุม[20] ฉะนั้น เราจึงไม่มีโอกาสที่จะได้ควบคุมหรือซักถามข้อเท็จจริงได้ และเมื่อเงินก้อนนี้ได้เสียหายแล้วใครจะเป็นผู้รับผิดชอบเล่า ก็ต้องเป็นรัฐมนตรีคลังเองที่เป็นผู้สั่งจ่ายเงินรายนี้ไป ทั้งที่รัฐมนตรีเองก็ทราบถึงเรื่องการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินหรือการควบคุมการจ่ายเงินของรัฐบาลนี้ดีอยู่แล้ว ข้าพเจ้าจึงเห็นว่ารัฐบาลนี้ได้ปฏิบัติราชการไปโดยขัดต่อรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นข้อกล่าวหาของข้าพเจ้าที่มีต่อรัฐบาลข้อหนึ่ง นอกจากนั้นแล้ว ในการจ่ายเงินแผ่นดินโดยทั่ว ๆ ไป ท่านประธานก็ย่อมทราบดีว่าการจ่ายเงินแผ่นดินนั้นจะต้องจ่ายตามงบประมาณที่สภากำหนดไว้ และถ้ากรมใดกระทรวงใดจะจ่ายเงินแล้ว จะต้องได้รับอนุมัติจากสภาเสียก่อน โดยวิธีผ่านพระราชบัญญัติงบประมาณ จึงจะทำการจ่ายเงินได้.....”[21]

อนึ่ง ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช ยังได้อภิปรายเกี่ยวกับปัญหาการจ่ายเงินให้เอกชนยืมด้วย โดยกล่าวว่า “.....การจ่ายเงินแผ่นดินที่ข้าพเจ้าเห็นว่าเหลวแหลกไร้สาระนั้นก็คือ การจ่ายเงินแผ่นดินที่เป็นการขัดต่อระเบียบการคลังซึ่งได้วางไว้แล้วอย่างร้ายแรง ระเบียบการคลังและวิธีการนั้นก็คือจ่ายเงินให้แก่เอกชนหรือใครก็ตามหยิบยืมเฉย ๆ โดยไม่มีสิ่งใดตอบแทน ถ้าหากว่าผู้มีอำนาจเก็บเงินแผ่นดินซึ่งเป็นข้าราชการประจำทำอย่างนี้แล้ว ข้าพเจ้าเชื่อว่าผู้นั้นไม่สามารถจะอยู่ในตำแหน่งได้อีกต่อไป ส่วนจะติดตารางหรือไม่ข้าพเจ้าไม่รู้กฎหมายพอที่จะกล่าวยืนยันได้ เรื่องนี้เป็นเรื่องใหญ่เพราะว่าการจ่ายเงินแผ่นดินให้แก่เอกชนบุคคล จะเป็นผู้แทนหรือใครก็ตามจะจ่ายได้ก็เพื่อแลกเปลี่ยนสองสิ่งเท่านั้น คือ 1. สินค้าซึ่งบุคคลนั้นจะนำมาให้แก่ราชการ 2. จ่ายเป็นค่าแรงงาน จะจ่ายไปในกิจการอื่น ๆ เป็นต้นว่า จ่ายธนบัตรใหม่ไปเพื่อแลกเปลี่ยนธนบัตรเก่านั้น ข้าพเจ้ามองไม่เห็นทางที่จะอนุโลมเข้าระเบียบได้.....”[22]

(ข) สรุปข้อกล่าวหาของฝ่ายค้าน

เมื่อพิจารณาคำอภิปรายของสมาชิกสภาผู้แทนพรรคประชาธิปัตย์ดังกล่าวข้างต้น จะเห็นได้ว่าฝ่ายค้านได้กล่าวหารัฐบาล ดังต่อไปนี้

(1) การที่รัฐบาลจ่ายเงินให้องค์การสรรพาหารเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินงาน โดยไม่มีรายการกำหนดไว้ในงบประมาณประจำปี อีกทั้งไม่ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มต่อรัฐสภา เป็นการกระทำที่ขัดต่อเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ

(2) การที่รัฐบาลจ่ายเงินให้เอกชนยืมไปเป็นการกระทำที่ขัดต่อระเบียบการคลัง อย่างไรก็ดี ข้อกล่าวหาข้อหลังนั้น ผู้อภิปรายของพรรคประชาธิปัตย์ไม่ได้ชี้ชัดว่าเป็นการขัดต่อระเบียบการคลัง เรื่องใด ข้อใด ระเบียบที่ว่านั้นใครเป็นคนออก อาศัยอำนาจตามกฎหมายใด จึงทำให้ดูเหมือนว่าเป็นการกล่าวอ้างอย่างลอย ๆ

(ค) คำอภิปรายของรัฐบาลและ ส.ส. ที่สนับสนุนรัฐบาล

รัฐบาลและสมาชิกสภาผู้แทนที่สนับสนุนรัฐบาลได้อภิปรายตอบโต้ฝ่ายค้านเกี่ยวกับข้อกล่าวหาดังกล่าวข้างต้น ดังจะกล่าวต่อไปนี้

ดร.ทองเปลว ชลภูมิ รัฐมนตรีสั่งราชการกระทรวงการคลังได้ชี้แจงว่า “.....ท่านสมาชิกฝ่ายค้านที่ได้อภิปรายว่า รัฐบาลโดยเฉพาะกระทรวงการคลังได้จ่ายเงินอย่างเหลวแหลกหรือจ่ายเงินอย่างชั่วช้า รัฐบาลนี้ใคร่ขอแถลงว่ารัฐบาลได้ทำสิ่งหนึ่งสิ่งใดไปนั้น ก็ภายใต้ขอบเขตแห่งสิทธิที่จะกระทำได้ตามขนบธรรมเนียมประเพณีซึ่งมีมาแต่เดิมนั้น ย่อมถือว่าเป็นสิ่งซึ่งจะต้องปฏิบัติได้ ข้าพเจ้าไม่อยากอภิปรายถึงเรื่ององค์การสรรพาหาร เพราะเหตุว่ายังจะถึงวาระที่ข้าพเจ้าต้องเป็นจำเลยอีก แต่ว่าเผอิญในฐานะซึ่งคุณคึกฤทธิ์ได้อภิปรายว่า กระทรวงการคลังได้ใช้สิทธิและอำนาจใดในการจ่ายเงินให้สรรพาหารไป ในเรื่องนี้ย่อมถือว่า ตามพระราชบัญญัติงบประมาณและตามข้อบังคับการประชุม[23] ย่อมจ่ายเงินส่วนหนึ่งส่วนใดก็ได้ในเมื่อมีกรณีฉุกเฉินหรือเหตุจำเป็น[24] ในกรณีเหตุฉุกเฉินหรือมีเหตุจำเป็นนั้นรัฐบาลย่อมจ่ายได้ และมาขออนุมัติต่อสภาภายหลัง ซึ่งทั้งนี้ทั้งนั้นไม่ใช่รัฐบาลนี้เป็นผู้ละเมิด ได้เคยมีขนบธรรมเนียมประเพณีทำมาแล้ว ขอโทษที่ข้าพเจ้าขอยกตัวอย่างครั้งรัฐบาลนายควง ได้จ่ายเงินไปในการตั้งยุ้งและฉางเป็นจำนวน 2 ล้าน 4 แสนบาทในขณะนั้น เพื่อประโยชน์ที่ว่าต้องการช่วยเหลือชาวนา เพื่อให้ได้ราคาข้าวดีขึ้น คุณควง จึงได้จ่ายเงินไปและได้ขออนุมัติภายหลัง เจตนาดีของรัฐบาลที่ได้ทำไปในกรณีฉุกเฉินและเพื่อช่วยเหลือประชาชนเช่นนั้น รัฐบาลย่อมจะทำได้และมาขออนุมัติต่อสภา เพราะฉะนั้นในการจ่ายเงินอย่างใดนั้น กระทรวงการคลังย่อมมีระเบียบแบบแผนประเพณีที่กระทำได้ เงินของกระทรวงการคลังที่จะจ่ายนั้น นอกจากที่จะต้องจ่ายตามพระราชบัญญัติงบประมาณซึ่งจะได้รับอนุมัติจากสภา แล้ว กระทรวงการคลังจึงยังมีที่จะต้องจ่ายที่เรียกว่าเงินทุนหมุนเวียนและเงินกู้ยืม ซึ่งถ้าหากว่าเมื่อใดรัฐบาลได้มีมติที่จะให้องค์การใดได้จ่ายเงินทุนหมุนเวียนซึ่งจะต้องจ่าย หรือเงินกู้ยืมที่จะต้องจ่ายคืนแล้ว ก็ได้มีระเบียบแบบแผนประเพณีตั้งแต่โบราณ เพราะฉะนั้นที่จะบอกว่ารัฐบาลนี้และกระทรวงการคลังได้จ่ายเงินไปผิดระเบียบนั้น ย่อมเป็นสิ่งที่ไม่ชอบ.....”[25]

อนึ่ง ดร. ทองเปลว ชลภูมิ ได้ชี้แจงตอบโต้ฝ่ายค้านอีกครั้งหนึ่งว่า “....เรื่องกระทรวงการคลังหรือรัฐบาลให้เงินสรรพาหาร....เราก็เถียงเพียงว่าการอนุมัติผิดหรือถูก เรื่องนี้มันมีระเบียบอยู่ไม่ใช่รัฐบาลทำผิด ถ้ารัฐบาลนี้ทำผิดก็ผิดมาเรื่อย เพราะเหตุว่าการจ่ายเงินทุนหมุนเวียนย่อมทำได้ ข้าพเจ้าจะชักตัวอย่างง่าย ๆ ไม่ต้องอื่นไกล เมื่อครั้งคุณเสนีย์ คือทำผิดก็ผิดด้วยกัน มันมีตัวอย่างเมื่อรัฐบาล คุณเสนีย์ หลังจากเซ็นสัญญา[26] คุณเสนีย์ก็จ่ายเงินคงคลังไปตั้งองค์การข้าว[27] เอาเงินนั้นไปซื้อข้าวให้เขา ให้เขาฟรี ๆ [28] เพราะระหว่างนั้นติดสนธิสัญญาเป็นจำนวนถึง 14 ล้าน เมื่อครูผิดลูกศิษย์ก็ผิด มันไม่ใช่ไม่มีตัวอย่าง มันมีตัวอย่าง มันมีตัวอย่างและท่านจะว่าอย่างไร นอกจากนั้น มาถึงรัฐบาลคุณควงตอนหลัง ก็จ่ายเงินให้องค์การเขาก็มีอีก.....การจ่ายก็เหมือนกัน หลักฐานก็ปรากฏ เพราะเราจ่ายไปอยู่ในประเภทที่เรียกว่า “เงินทุนหมุนเวียน” ข้อบังคับกระทรวงการคลังทำได้....”[29]

นายเศวตร์ เปี่ยมพงษ์สานต์ ส.ส. จังหวัดระยอง ซึ่งขณะนั้นเป็นเลขานุการรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังด้วย และเคยรับราชการในกรมบัญชีกลางเป็นเวลานานจนเรียกได้ว่า “คร่ำหวอด” ได้อภิปรายสนับสนุนรัฐบาลว่า “.....ท่านบอกว่าระเบียบปฏิบัติในการจ่ายเงินนั้น รัฐบาลจ่ายไปโดยผิดพลาด ไม่มีระเบียบ ท่านไปดูที่กรมบัญชีกลางเดี๋ยวนี้ก็ได้ เงินยืมมีมาตั้งแต่ครั้งกระโน้นจนถึงบัดนี้ รัฐบาลอาจจะจ่ายเงินยืมไปได้ในกรณีบางประการ แม้สภานี้เองก็ยังเขียนบทบัญญัติไว้ว่าในกรณีฉุกเฉิน รัฐบาลจ่ายเงินไปก่อนได้ เพราะฉะนั้นจะเอาจากไหน จะไม่เอาจากเงินยืมหรือ เมื่อถึงคราวตั้งงบประมาณก็ตั้งเข้ามา เพราะฉะนั้น ก็ไม่ต้องสงสัยอะไร ระเบียบก็มีอยู่แล้ว ถ้าหากว่ารัฐบาลจ่ายอย่างที่แล้ว ๆ มาเป็นการผิดพลาด ในการจ่ายเงิน 2 ล้าน 4 แสนสร้างยุ้งฉาง จ่ายมาปีกว่าเกือบ 2 ปีแล้ว เพิ่งจะมาชำระบัญชีกันเดี๋ยวนี้ แล้วได้ข้าวมาเท่าไร ได้ข้าวหนึ่งเกวียน 2 ถัง ขาดทุน 2 ล้าน 4 แสน ถ้าผิดก็ผิดด้วยกัน.....”[30]

ร.ท. จารุบุตร เรืองสุวรรณ ส.ส. จังหวัดขอนแก่น ได้อภิปรายสนับสนุนรัฐบาลว่า “....อีกข้อหนึ่ง คือเรื่องสรรพาหารที่สมาชิกบางคนได้ยกเอาระเบียบอย่างนั้นอย่างนี้มาโต้มาว่ากันเป็นทำนองผิดระเบียบ แต่เรื่องนี้เท่าที่ข้าพเจ้ามีสติปัญญาก็พอเห็นได้ว่าตามแผนการแล้วทำได้ ถ้าหากว่าได้เบิกเงินจำนวนนี้มาจากเงินทุนหมุนเวียนแล้วก็ทำได้ และเรื่องเงินทุนหมุนเวียนนี้เอง คุณสุวิชช์คงจะทราบแล้ว ข้าพเจ้าจะขอชักตัวอย่างให้ฟัง ในสมัยที่ท่านเป็นเลขานุการ (รัฐมนตรีว่าการ) กระทรวงกลาโหมสมัยจอมพล (ป.) นั้น ก็ได้มีการเบิกจ่ายเงินจากเงินทุนหมุนเวียนมาเพื่ออบรมการปั่นด้ายทอผ้า นี่เรื่องอย่างนี้ก็เคยมีเหมือนกัน และเรื่องสรรพาหารนี้ ตัวข้าพเจ้าเองก็ไม่มีสิ่งติดใจอย่างไร เพราะว่ารัฐบาลทำไม่ผิด.....”[31]

พลเรือตรี ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ นายกรัฐมนตรีได้อภิปรายสรุปประเด็นที่ฝ่ายรัฐบาลได้อภิปรายมาแต่ต้นในลักษณะของการแถลงปิดคดี ดังนี้

“.....ในเรื่องที่ดูเหมือนคุณสุวิชช์ได้ชี้แจงว่า ในการจัดตั้งองค์การสรรพาหารนั้น ถ้าจะอ้างว่าเป็นกรณีเหตุฉุกเฉินก็เป็นการแถลงที่ขัดต่อนายกรัฐมนตรีซึ่งได้แถลงว่า เราได้มีนโยบาย เราได้รับความไว้วางใจจากสภานี้ไปแล้ว ฉะนั้น จะมาอ้างว่าสรรพาหารต้องทำเป็นการฉุกเฉินก็หมายความว่า รัฐบาลไม่ได้พูดความจริง เรื่องนี้ก็ได้มีการโต้ตอบกันตามสมควรแล้ว ก็คือทางรัฐบาลไม่ได้ถือว่าสรรพาหารเป็นเรื่องฉุกเฉิน แต่ถือว่าเป็นการจ่ายเงินในประเภทที่เรียกว่า “เงินทุนหมุนเวียน” ข้าพเจ้าเองไม่อยากจะล่วงเกินไปเพราะว่าท่านควงกับข้าพเจ้าก็รักกันมาก จนกระทั่งเขาสงสัยว่าบางทีเราจะเล่นละครอะไรกันต่าง ๆ นานา แต่ท่านก็ได้ทำหน้าที่ของท่านเต็มที่ เรื่องเงินทุนหมุนเวียนนี้ได้มีระเบียบอยู่และระเบียบนั้นรัฐบาลถือว่าเป็นระเบียบที่ถูกต้อง ได้มีการอภิปรายว่าเมื่อรัฐบาลว่าระเบียบนี้ไม่ถูกต้องแล้วจะไปทำทำไม หามิได้ และในการที่กล่าวถึงท่านเสนีย์ก็ดี ท่านควงก็ดี ข้าพเจ้าไม่ได้ว่าท่านทำผิดระเบียบ คือ ท่านได้ทำถูกต้องตามระเบียบ และเราก็ได้ทำจากระเบียบอย่างที่ท่านว่า ตัวอย่างที่ท่านยกมาก็ได้มีการตอบโต้ไปแล้ว แต่อย่างไรก็ดี คล้าย ๆ กับองค์การสรรพาหารนี้คือเรื่ององค์การข้าว เมื่อครั้งคุณควงก็ตั้งทุนองค์การข้าวนี้ 50 ล้านบาท ต่อมาก็ขยายต่อไปเป็น 70 ล้าน และเมื่อข้าพเจ้าเป็นรัฐบาลก็ขยายออกไปเป็น 100 ล้าน และเมื่อประมาณอาทิตย์ก่อนนี้ก็ขยายวงเงินเป็น 120 ล้าน นี่เป็นระเบียบที่เห็นว่ากระทรวงการคลังทำได้ ทีนี้สมาชิกก็สงสัยว่าถ้าทำได้อย่างนี้แล้วจะเป็นอย่างไร สภาจะควบคุมงบประมาณของชาติได้อย่างไร ข้าพเจ้าก็ขอชี้แจงดังนี้ว่า เงินทุนหมุนเวียนนี้เป็นเงินทุนซึ่งเราทำขึ้นเป็นพิเศษชั่วครั้งชั่วคราว การนี้อาจจะสำเร็จไปได้โดยเร็ววัน หรือไม่ต้องกินเวลามาก และเมื่อเป็นเช่นนั้นแล้ว เงินทุนหมุนเวียน[32] ก็อาจแบ่งออกได้เป็นสองประเภท ประเภทที่หนึ่ง ในกรณีซึ่งเราเห็นว่าจ่ายไปแล้วเป็นการไม่มีทางที่จะกลับ อย่างเราให้กรมวิทยาศาสตร์การแพทย์ส่งเสริมการค้นคว้ายาสมุนไพรทำเป็นยาต่าง ๆ ประเภทอย่างนี้ไม่มีทางจะกลับก็ตั้งงบประมาณ ซึ่งถือว่าเป็นการศูนย์ และเงินทุนหมุนเวียนบางประเภทซึ่งเราเห็นว่าอาจจะได้ทุนกลับมา และกิจการนั้นก็เป็น กิจการพิเศษ และบางคราวก็ทำได้ด้วยระเบียบกระทรวงการคลัง ดังที่ฝ่ายรัฐบาลได้ชี้แจงแล้ว ทีนี้ปัญหาเรื่องควบคุมเป็นดังนี้ ถ้าเงินทุนหมุนเวียนซึ่งรัฐบาลได้จ่ายเอาไปลงทุนในองค์การข้าวหรือสรรพาหารนี้ ถ้าดำเนินการขาดทุนลงไป เมื่อเวลาจะเลิกองค์การก็จำเป็นต้องเก็บรวบรวมทรัพย์สินต่าง ๆ และนำส่งคืนคลัง ที่ขาดทุนไปก็ตั้งเป็นงบประมาณมาเพื่อให้รัฐสภาควบคุม สภาจะตำหนิติเตียนกิจการ นั้น ๆ ประการใดก็ย่อมกระทำได้ในเวลาที่พิจารณางบประมาณขาดทุนนั้น ตรงกันข้าม ถ้าได้กำไรมาและกิจการนั้นได้เลิกไป ก็ตั้งรายได้ไว้ในประเภทรายได้ สภาก็มีโอกาสควบคุมเงินก้อนนี้ได้ตลอดเวลาไม่เป็นการเสียหายแต่ประการใด และความจริงที่ท่านว่ารัฐบาลได้ฉวยฉกเอาในเวลาที่สภานี้ได้ปิดสมัยประชุมไปตั้งองค์การสรรพาหารอันเป็นความเข้าใจผิด.....เรื่ององค์การสรรพาหารนี้ข้าพเจ้าขอกล่าวว่าได้จัดตั้งขึ้นในสมัยประชุม กล่าวคือ รัฐบาลได้มีการประชุมกันระหว่างหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง.....เมื่อประชุมเสร็จแล้วก็ได้ส่งเรื่องไปยังคณะรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีก็ได้มีมติเมื่อวันที่ 25 พฤศจิกายน ถัดจากนั้นก็จัดตั้งองค์การสรรพาหารขึ้นในวันที่ 1 ธันวาคม และสภานี้ได้ปิดสมัยประชุมเมื่อวันที่ 31 ธันวาคม และสรรพาหารก็ได้ทำมาแล้ว หาใช่ว่ารัฐบาลนี้จะฉวยโอกาสทำขึ้นในเวลาปิดสมัยประชุมไม่.....”[33]

(ง) สรุปข้อต่อสู้ของรัฐบาล

จากการอภิปรายของฝ่ายรัฐบาลดังกล่าวในหัวข้อที่ผ่านมา อาจสรุปข้อต่อสู้ของฝ่ายรัฐบาลที่เป็นประเด็นสำคัญได้ดังนี้

(1) การจ่ายเงินของรัฐบาลไม่จำเป็นต้องจ่ายตามงบประมาณแผ่นดินเสมอไป ในกรณีที่มีเหตุฉุกเฉิน รัฐบาลย่อมจ่ายเงินเกินกว่าจำนวนที่สภาอนุมัติให้เบิกจ่ายตามงบประมาณประจำปีได้แต่ต้องเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติมไปยังสภาโดยด่วน

(2) นอกจากจะจ่ายเงินตามพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปีหรือพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติมแล้ว รัฐบาลโดยกระทรวงการคลังยังมีอำนาจจ่ายเงินประเภทที่เรียกว่า “เงินทุนหมุนเวียน” และ “เงินยืม” ได้ตามระเบียบแบบแผนประเพณีที่มีมาตั้งแต่โบราณ

(3) การจ่ายเงินให้องค์การสรรพาหารนั้น รัฐบาลมิได้ถือว่าเป็นการจ่ายในกรณีฉุกเฉิน แต่ถือว่าเป็นการจ่ายเงินประเภทเงินทุนหมุนเวียน ซึ่งรัฐบาลมีอำนาจทำได้ตามระเบียบการคลังที่มีอยู่จึงเป็นการจ่ายเงินที่ถูกต้อง ซึ่งในเรื่องนี้ฝ่ายรัฐบาลยังได้อ้างว่ารัฐบาลก่อน ๆ ก็เคยจ่ายเงินทุนหมุนเวียนโดยอาศัยระเบียบการคลังอย่างเดียวกันนี้ เช่น ในสมัยจอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้มีการจ่ายเงินประเภท เงินทุนหมุนเวียนสำหรับการฝึกอบรมฝ้าย ในสมัยรัฐบาลนายควง อภัยวงศ์ ก็ได้จ่ายเงินประเภทเงินทุนหมุนเวียนให้องค์การข้าว

(4) การจ่ายเงินประเภทเงินทุนหมุนเวียนนี้สภาผู้แทนสามารถควบคุมรัฐบาลได้ กล่าวคือ ในกรณีที่รัฐบาลจ่ายเงินเป็นทุนหมุนเวียนให้องค์การใด เมื่อยุบเลิกองค์การนั้น ๆ ก็จะต้องมีการชำระบัญชีและรวบรวมทรัพย์สินที่เหลือจากการชำระหนี้ให้แก่เจ้าหนี้แล้วส่งใช้กระทรวงการคลัง ถ้าทรัพย์สินที่เหลืออยู่ไม่พอใช้คืนกระทรวงการคลังเท่าใด ก็จะต้องตั้งงบประมาณชดใช้ ถ้ามีเงินส่งใช้คืนมากกว่าที่ได้รับมาเป็นทุนหมุนเวียน ก็นำส่วนที่เกินนั้นตั้งเป็นรายได้ในงบประมาณประจำปี[34][34] ซึ่งโดยวิธีนี้รัฐสภาก็สามารถควบคุมรัฐบาลได้

(จ) การลงมติของสภาผู้แทนในการอภิปรายทั่วไป

หลังจากที่ได้มีการอภิปรายเป็นเวลาถึง 7 วัน 7 คืนแล้ว สภาผู้แทนก็ได้ลงมติ ในวันที่ 27 พฤษภาคม 2490 ซึ่งปรากฏผลว่าสภาไว้วางใจรัฐบาลด้วยคะแนนเสียง 86 ต่อ 55 มีผู้งดออกเสียง 16 คน[35] ชัยชนะของรัฐบาลในครั้งนี้ถือได้ว่าเป็นชัยชนะทางการเมือง เพราะรัฐบาลมีเสียงข้างมากในสภาผู้แทน อย่างไรก็ดี การอภิปรายทั่วไปในครั้งนี้ก็ได้ทิ้งปัญหาข้อกฎหมายให้พรรคฝ่ายค้านนำไปขบคิดต่อไป

ง. ปัญหาในการควบคุมการจ่ายเงินแผ่นดินโดยรัฐสภา

การอภิปรายของสภาผู้แทน เกี่ยวกับปัญหาการจ่ายเงินให้องค์การสรรพาหารดังกล่าวข้างต้น ทำให้พรรคประชาธิปัตย์ทราบอย่างแน่ชัดว่า การที่รัฐบาลสามารถจ่ายเงินโดยไม่ต้องได้รับอนุมัติจากรัฐสภาได้ในบางกรณีนั้น ก็เนื่องจากว่ากฎหมายมีช่องโหว่ กล่าวคือ

(1) มาตรา 55 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489 ซึ่งบัญญัติว่างบประมาณแผ่นดินประจำปีจะต้องตราขึ้นเป็นพระราชบัญญัตินั้น มีความหมายแต่เพียงว่างบประมาณที่รัฐบาลจัดทำขึ้นนั้นต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา และความเห็นชอบนั้นต้องกระทำในรูปแบบของการตราพระราชบัญญัติ เมื่อเป็นเช่นนี้การจ่ายเงินแผ่นดินนอกเหนือจากที่รัฐสภาได้อนุญาตไว้ในงบประมาณประจำปีหรืองบประมาณเพิ่มเติม จึงไม่ขัดกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าว ฝ่ายค้านเองก็ดูเหมือนว่าจะเข้าใจปัญหานี้ดี จึงเพียงแต่กล่าวอ้างว่าการจ่ายเงินให้องค์การสรรพาหารโดยไม่มีรายการในงบประมาณ เป็นการขัดต่อเจตนารมณ์ ของรัฐธรรมนูญ หาได้กล่าวว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญไม่

(2) ในเวลานั้น ไม่มีบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือบทบัญญัติของพระราชบัญญัติใด ๆ ที่กำหนดว่าการจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้แต่เฉพาะที่อนุญาตไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี พระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติมหรือกฎหมายอื่น เมื่อเป็นเช่นนี้ การที่รัฐบาลจ่ายเงินประเภทเงินทุนหมุนเวียนหรือประเภทเงินยืมโดยไม่ได้รับอนุญาตจากรัฐสภา จึงไม่ขัดกันกับกฎหมายใด ๆ

(3) ข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร พุทธศักราช 2477 ข้อ 70 ได้ให้อำนาจรัฐบาลจ่ายเงินเกินกว่าจำนวนที่สภาได้อนุมัติให้เบิกจ่ายตามงบประมาณ ถ้ามีเหตุฉุกเฉิน[36] การให้อำนาจดังกล่าวทำให้รัฐบาลสามารถจ่ายเงินแผ่นดินในกรณีฉุกเฉินไปก่อน แล้วมาขออนุญาตรัฐสภาในภายหลังได้

ด้วยเหตุนี้ พรรคประชาธิปัตย์จึงเห็นว่าจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัติเพื่ออุดช่องโหว่ของกฎหมายดังกล่าวข้างตันโดยเร็วที่สุด เพื่อให้รัฐสภามีอำนาจควบคุมการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลอย่างสมบูรณ์

อนึ่ง ผู้เขียนเห็นว่า หากรัฐบาลยึดมั่นในหลักการและอุดมการณ์ของระบอบประชาธิปไตยอย่างแท้จริงแล้ว ในกรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วนต้องจ่ายเงินเพื่อการใด ๆ ที่มิได้มีรายการอนุญาตไว้ในงบประมาณแผ่นดินประจำปี แม้ว่ารัฐบาลจะมีอำนาจจ่ายเงินไปก่อนได้ก็ตาม รัฐบาลก็ควรจะขออนุญาตต่อรัฐสภาก่อน โดยเสนอร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน ดังเช่นที่รัฐบาลของท่านปรีดี พนมยงค์ ได้เคยกระทำมาก่อนแล้ว[37]

จ. การตราพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491

เมื่อนายควง อภัยวงศ์ หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ได้จัดตั้งรัฐบาลตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2490 ภายหลังการรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน 2490 แล้ว รัฐบาลชุดนี้ก็ได้เสนอ “ร่างพระราชบัญญัติวิธีการคลัง พ.ศ. 2491” [38] ต่อวุฒิสภาซึ่งทำหน้าที่รัฐสภาตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว (ดูเอกสารประกอบหมายเลข 1) หม่อมเจ้าวิวัฒนไชย ไชยยันต์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังได้ชี้แจงเหตุผลในการเสนอร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ต่อที่ประชุมวุฒิสภาว่า “.....รัฐบาลนี้มีนโยบายที่จะจัดให้รัฐสภามีอำนาจควบคุมการคลังแผ่นดินโดยสมบูรณ์ ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้จึงกำหนดวิธีการควบคุมขึ้นไว้เพื่อที่จะให้เป็นไปตามนโยบายนั้น วิธีการที่กำหนดไว้นั้นกระผมจะได้เรียนเพิ่มเติมเล็กน้อยคือ วิธีการมีหลักการเป็นสำคัญสองประการ ประการที่หนึ่งว่า เงินทุกบาทที่ราษฎรพึงชำระให้แก่รัฐนั้นต้องส่งคลังทั้งหมด แล้วเงินทุกบาทที่จ่ายออกจากคลังจะต้องเอามานับมาแจงกันในรัฐสภา เพราะหลักใหญ่ในพระราชบัญญัตินี้มีว่าการจ่ายเงินออกจากคลังต้องเป็นไปตามอำนาจของกฎหมาย ไม่ใช้อำนาจของรัฐมนตรีคลัง เมื่อเป็นเช่นนี้รัฐบาลก็จะจ่ายเงินโดยพลการหรือตามอำเภอใจไม่ได้ ยกตัวอย่างเช่น รัฐบาลจะนึกมลึกตึ๊กว่าจะตั้งองค์การอะไรอันหนึ่ง เช่น องค์การสรรพาหาร แล้วใช้เงินไปเช่นนี้ก็ทำไม่ได้หรือว่ารัฐบาลจะเกิดใจดีขึ้นมาจะจ่ายเงินให้ใครต่อใครทำอะไร ต่าง ๆ ก็ไม่ได้เช่นกัน กฎหมายฉบับนี้จึงเป็นกฎหมายที่มัดมือรัฐบาลไว้อย่างแน่นอน เป็นเครื่องมือของรัฐสภาที่จะใช้ในการควบคุมดูแลเงินแผ่นดิน คือ เงินที่เก็บมาจากราษฎรทั้งปวงให้มั่นคง เพื่อเห็นแก่ประโยชน์ของราษฎรทั่วไป รัฐบาลจึงมีความยินดีที่จะเสนอเครื่องมือนี้มอบให้แก่รัฐสภา.....”[39]

เมื่อวุฒิสภาได้รับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ในวาระแรกแล้ว ได้ตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ได้เปลี่ยนชื่อร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้เป็น “ร่างพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พุทธศักราช 2491” เหตุผลในการเปลี่ยนชื่อ ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวก็เนื่องจากว่า ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติวิธีการคลัง พุทธศักราช 2491 ของวุฒิสภาในวาระที่หนึ่งนั้น สมาชิกวุฒิสภาบางท่านได้อภิปรายว่า การใช้ชื่อร่างพระราชบัญญัตินี้ว่า “ร่างพระราชบัญญัติวิธีการคลัง” นั้นน่าจะไม่ถูกต้อง เพราะคำว่า “วิธีการคลัง” มีความหมายกว้างกว่าที่บัญญัติไว้ในร่างพระราชบัญญัตินี้ นอกจากนี้ชื่อร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวฟังดูแล้วน่ากลัวมาก และเห็นว่าความมุ่งหมายของวิธีการคลังที่กำหนดไว้ในร่างพระราชบัญญัตินี้ก็คือการกำหนดว่า ที่ถือว่าเป็นเงินคลังนั้นจะจ่ายได้อย่างไรเท่านั้น หาใช่วิธีการคลังไม่[40]

ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวในวาระที่สอง วุฒิสภาฯ เห็นชอบตามร่างของคณะกรรมาธิการฯ (ดูเอกสารประกอบหมายเลข 2) โดยมีการแก้ไขถ้อยคำในมาตรา 8 ทวิ และมาตรา 19 และได้ลงมติให้ประกาศใช้ร่างพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 ที่คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ พิจารณาแล้วเป็นกฎหมายในวาระที่สาม

หมายเหตุ :

• อักขรวิธีสะกดคงไว้ตามต้นฉบับ

บรรณานุกรม :

• อนุสรณ์งานพระราชทานเพลิงศพ นางชวนชื่น นิติทัณฑ์ประภาศ ณ เมรุวัดเทพศิรินทราวาส กรุงเทพมหานคร วันอังคาร ที่ 18 ธันวาคม พ.ศ. 2533. [ม.ป.ท.]: ห้างหุ้นส่วนจำกัด ฟันนี่พับบลิชชิ่ง; 2533.