ปฏิรูปประกันสังคม มองย้อนเค้าโครงเศรษฐกิจ

เมื่อพิจารณาย้อนไปที่เค้าโครงเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์ ข้อเสนอสำคัญเกี่ยวกับการสร้างรัฐสวัสดิการ สามารถสรุปได้ว่า เป็นข้อเสนอที่มุ่งสู่การกำหนดให้รัฐควรมีบทบาทในการจัดสวัสดิการสังคมให้แก่ประชาชน โดยเฉพาะกลุ่มคนจนและผู้ด้อยโอกาสในสังคม เพื่อให้ทุกคนมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น สนับสนุนการจัดตั้งระบบประกันสังคมและระบบสวัสดิการต่างๆ เช่น การรักษาพยาบาลฟรี การศึกษาภาคบังคับ เบี้ยคนชรา เป็นต้น เพื่อเป็นหลักประกันขั้นพื้นฐานแก่ประชาชน รัฐควรดำเนินนโยบายกระจายรายได้และทรัพยากรให้เป็นธรรมมากขึ้น เพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคม สนับสนุนการให้รัฐมีบทบาทในการวางแผนเศรษฐกิจ เพื่อควบคุมทรัพยากรและกระจายผลประโยชน์ให้เกิดความเป็นธรรม ในบริบทข้อเสนอนี้ หากเราพิจารณาลงไปที่ การปฏิรูปประกันสังคม อันเป็นหนึ่งในขานโยบายที่สำคัญของการปฏิรูปสวัสดิการในประเทศนี้ เราสามารถเริ่มต้นที่อะไรได้บ้าง

ประการแรกระบบประกันสังคมไทยเป็นระบบที่อิงอยู่กับระบบราชการในสัดส่วนที่สูง ทั้งในการบริหาร รวมถึงระเบียบที่เกี่ยวข้อง เนื่องด้วยในปี 2533 ความเชื่อมั่นว่าระบบราชการเป็นระบบที่มีความน่าเชื่อถือในการจัดสวัสดิการยังมีอยู่มาก แต่ในปี 2567 ระบบราชการเป็นสัญลักษณ์ของความเชื่องช้า ขาดความโปร่งใส และไม่มีประสิทธิภาพ ดังเราจะเห็นได้ว่า การอนุมัติโรคที่มีค่าใช้จ่ายสูง หลายรายการต้องอนุมัติผ่านคณะอนุกรรมการการแพทย์ อันเป็นผลให้มีคนไข้จำนวนมากที่ต้องสำรองจ่าย เป็นหนี้ หรือบางรายปฏิเสธการเข้ารับการรักษา เพราะไม่สามารถสำรองจ่ายได้ เงื่อนไขนี้ก็ต้องเปลี่ยนแปลงยกเลิก ฐานวิธีการคิดเรื่อง การระวังประชาชนจะใช้สวัสดิการเกินจริง ที่ถูกฝังในระบบราชการได้ โดยอาจเริ่มต้นที่ การพิจารณา โรคที่มีค่าใช้จ่ายสูง (Outier Reimbursement Schedule : ORS) ที่เคยพิจารณาการอนุมัติผ่านระบบราชการ  ให้เป็นดุลพินิจของแพทย์หน้างานเพื่อลดขั้นตอนการพิจารณา

ประการถัดมา ประกันสังคม มิใช่กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ หรือ กองทุนประกันเอกชน ที่มีเป้าประสงค์ในการแสวงหากำไรหรือผลตอบแทนให้แก่ผู้บริหารกองทุน เป้าประสงค์ของประกันสังคมจึงมิใช่เรื่องของแสวงหากำไรสูงสุด ตามหลักคณิตศาสตร์ประกันภัย แต่คือกลไกสำคัญในการรับประกันความปลอดภัยในชีวิตมนุษย์ ดังนั้นหากพิจารณาคำถามว่าประกันสังคมจะล้มละลายหรือไม่ ข้อนี้ไม่ใช่ข้อที่น่ากังวลหากเราออกแบบระบบกฎหมาย และการกำหนดเงื่อนไข “ภาษีค่าจ้าง- Payroll Tax” ที่ชัดเจนมากกว่าเงินสมทบ-Contribution Rate ที่ใช้ในปัจจุบัน ดังนั้น หากเราสามารถปฏิรูปฐานแนวคิดนี้ได้ การใช้งาน “คนทำงาน” ไม่ว่าในรูปแบบใด ก็ต้องเสียภาษีเข้าสู่ระบบประกันสังคม อันจะทำให้เงื่อนไขในปัจจุบันที่มีลักษณะการจ้างงานที่หลากหลาย ที่คนจ้างงานไม่ได้สมทบประกันสังคมหรือไม่มีการรับผิดชอบ ต่อ “ความเสียหายที่เกิดในชีวิตคนงาน” ไม่ว่าจะเป็นการจ้างทำของ การจ้างระยะสั้น การจ้างอิสระ หรือการจ้างงานตามระบบแพลตฟอร์ม ซึ่งข้อเสนอนี้จะสอดรับกับข้อเสนอ “ประกันสังคมถ้วนหน้า” ที่เป็นการวางระบบให้ทุกคนที่อยู่ในวัยทำงานได้รับการคุ้มครองจากประกันสังคม  อันแตกต่างจากระบบปัจจุบันที่เน้นกับแรงงานที่มีการจ้างระหว่างนายจ้างกับลูกจ้าง ลักษณะนี้จะแก้ไขปัญหาความเปราะบางของคนวัยทำงานและสามารถกลายเป็นก้าวแรกสู่การสร้างรัฐสวัสดิการได้

ประการที่สาม การมองมากกว่า สถานะของกองทุนผ่านหลักการคณิตศาสตร์ประกันภัย ที่พิจารณาความเป็นไปได้จากฉากทัศน์ตัวเลขและความเป็นไปได้จากพฤติกรรมของผู้คนที่คาดการณ์แบบตายตัว แต่พิจารณาถึงหลักการ “ตัวทวีคูณความเสมอภาค” การจัดสวัสดิการในลักษณะต่างๆ ไม่ได้จบที่ตัวสวัสดิการนั้นเอง แต่ส่งผลต่อมิติอื่นๆของความเสมอภาค และเสริมแรงให้ระบบประกันสังคมดีขึ้น ดังตัวอย่างเช่น การเพิ่มสวัสดิการสำหรับแม่ที่คลอดและเลี้ยงดูบุตร ก็จะส่งผลให้ ผู้หญิงสามารถกลับมาทำงานได้มากขึ้น มีรายได้ที่ต่อเนื่องระยะยาว มีจินตนาการต่อชีวิตที่หลากหลายอันไม่สามารถคาดเดา หรือประเมินเป็นตัวเลขได้ นอกจากเป็นผลดีต่อครอบครัวนั้นๆ แล้วยังมีผลดีสำคัญต่อระบบประกันสังคมที่มีเงินเข้าสู่กองทุนในระยะยาว เช่นเดียวกันกับการออกแบบประกันการว่างงานที่เป็นระบบจะช่วยทำให้ผู้ที่เสียงานและรายได้ สามารถกลับเข้าสู่ระบบการจ้างงานที่มีความมั่นคงระยะยาวมากกว่าการต้องออกไปประกอบอาชีพอิสระ ทั้งๆ ที่มีทักษะ และประสบการณ์มากพอที่จะยกระดับชีวิตของตนเองในระยะยาวได้ เราอาจไม่สามารถคาดเดามูลค่าของการกลับเข้าสู่ระบบการทำงานได้ตายตัว แต่เงื่อนไขเหล่านี้ล้วนสำคัญต่อชีวิตคนธรรมดาที่หวังพึ่งสวัสดิการประกันสังคมแน่นอน

เงื่อนไขการปฏิรูปประกันสังคม จึงมีความสำคัญอย่างมาก ซึ่งเกิดขึ้นในหลายประเทศที่พยายามนิยามลักษณะของแรงงานให้มีความครอบคลุมหลากหลายมากขึ้น การกำหนดสิทธิประโยชน์ที่สอดรับกับทุกกลุ่มประชากร และ ลักษณะทางอาชีพ หากการปฏิรูปประกันสังคมสามารถเกินหน้าสำเร็จได้ จะเป็นจุดเริ่มต้นสำคัญในการกลายเป็นก้าวแรกสู่รัฐสวัสดิการ ในมิติต่างๆ ได้ การเปลี่ยนแปลงประกันสังคม จึงไม่ใช่มิติทางเศรษฐศาสตร์ หรือนโยบายสาธารณะ แต่เป็นเรื่องการเมืองว่าด้วยการจัดสรรทรัพยากร และการจัดสรรความจริงในสังคมว่า สวัสดิการสำหรับคนธรรมดาสามารถดีขึ้นได้มากน้อยเพียงใด แม้จะไม่ได้เป็นการท้าทายต่อทรัพยากรทางเศรษฐกิจ แต่ก็ต้องอาศัยแรงขับทางการเมืองในการผลักดัน ความพยายามในการผลักดันสิ่งเหล่านี้มีมาตั้งแต่ยุคสมัยของ ปรีดี พนมยงค์ ค้างคามาหลายยุคสมัย และหวังเป็นอย่างยิ่งว่า การเปลี่ยนแปลงจะสามารถเกิดขึ้นได้ในยุคสมัยของเรา

เอกสารอ่านเพิ่มเติม

• ษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี (2565) การยกระดับประกันสังคมสู่ระบบประกันสังคมถ้วนหน้า. สำนักงานศูนย์วิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.