“ปฐมรัฐธรรมนูญ” ​โครงสร้างสถาบันการเมือง ในอุดมคติของคณะราษฎร

ใกล้จะถึงวันลงประชามติเพื่อตัดสินให้มีการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่​เข้ามาทุกที หลายคนอาจจะบอกว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ดีแล้ว หรืออาจจะบอกรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีปัญหา ซึ่งก็อาจจะมีมุมมองที่แตกต่างกันไป แต่อย่างหนึ่งที่อาจจะเห็นได้ชัดเจนคือ รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีขนาดที่ยาวมาก เต็มไปด้วยบทบัญญัติหลายเรื่อง ซึ่งเกี่ยวกับการเมืองการปกครองบ้าง และไม่เกี่ยวกับการเมืองการปกครองบ้าง โดยทั้งหมดนี้สะท้อนให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ ขยับขยายพื้นที่ออกไปกว่าการเป็นตราสารทางการเมือง ไปสู่พรมแดนซึ่งแท้จริงแล้วอาจจะไม่ใช่เรื่องทางรัฐธรรมนูญ

อย่างไรก็ดี​ ผู้เขียนอยากจะชวนย้อนกลับมาว่า รัฐธรรมนูญของประเทศไทย แท้จริงแล้วจุดเริ่มต้นของรัฐธรรมนูญนั้นมีลักษณะอย่างไร โดยย้อนกลับไปอ่านพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว​ พุทธศักราช​ 2475​^[1] หรืออาจเรียกอย่างลำลองว่า​ ปฐมรัฐธรรมนูญ​นั้น​ รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้มีความสำคัญในทางประวัติศาสตร์เฉพาะในฐานะรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศไทยเพียงอย่างเดียว​ แต่ในอีกแง่หนึ่งคือ​ รัฐธรรมนูญนี้เป็นภาพสะท้อนจินตนาการและอุดมการณ์ทางการเมืองของคณะราษฎร

​

ในแง่หนึ่งรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีอายุการใช้งานที่สั้นมาก ๆ โดยมีอายุการใช้งานอยู่เพียงแค่ 7 เดือนเท่านั้น ก่อนจะถูกแทนที่ด้วยรัฐธรรมนูญที่ถูกเรียกว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับถาวร^[2] โดยผู้ที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทยคือ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) ซึ่งถือกันว่าเป็น "มันสมอง" ของคณะราษฎร เมื่อทำการเปลี่ยนแปลงการปกครองสำเร็จแล้วคณะราษฎรก็ได้นำร่างพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม พุทธศักราช 2475 ที่ได้จัดเตรียมไว้เรียบร้อยแล้วขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย^[3]

หากลองพิจารณาโครงสร้างบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับนี้​ จะพบว่าเนื้อหาของบทบัญญัติที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ไม่ได้มีขนาดยาวมาก​เพียงแค่​ 39 มาตราเท่านั้น และในแต่ละมาตรานั้นถูกกำหนดไว้อย่างสั้น ๆ​ ในฐานะหลักการ​ที่สะท้อนอุดมการณ์ทางการเมืองและความมุ่งหมายทางการเมืองเท่านั้น​ ในส่วนของรายละเอียดต่าง ๆ​ นั้นจะถูกกำหนดไว้ในกฎหมายระดับพระราชบัญญัติแทน​ ทำให้ลักษณะสำคัญของปฐมรัฐธรรมนูญจึงเป็นมีการกำหนดเรื่องโครงสร้างสถาบันการเมือง​ ในฐานะระเบียบของการใช้อำนาจระหว่างบรรดาสถาบันการเมืองต่าง ๆ​ เท่านั้น​ ในส่วนบทบัญญัติอื่น ๆ​ ดังที่เราเห็นในปัจจุบัน​ อาทิ​ สิทธิและเสรีภาพ​ แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ​ หรือองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญนั้น​ ล้วนแล้วแต่ค่อย ๆ​ ถูกเพิ่มเติมเข้ามา​ เมื่อมีการพยายามนำเข้าแนวคิดทางกฎหมายจากต่างประเทศเข้ามา

อย่างไรก็ดี​ หากพิจารณาใจความสำคัญของปฐมรัฐธรรมนูญก็คือ​ กลไกในการถ่ายโอนอำนาจสูงสุดจากกษัตริย์มาสู่ราษฎร​ และได้จัดแบ่งอำนาจสูงสุดของประเทศออกเป็น​ 3 ประเภท​คือ​ อำนาจนิติบัญญัติ​ อำนาจบริหาร​ และอำนาจตุลาการ​^[4] ผ่านสถาบันการเมือง​ 4 จำพวก​ที่ถูกตั้งภายใต้ปฐมรัฐธรรมนูญนี้ ได้แก่​ กษัตริย์​ สภาผู้แทนราษฎร​ คณะกรรมการราษฎร​ และศาล​

สถาบันกษัตริย์

สถาบันการเมืองแรกที่ถูกกำหนดไว้ในปฐมรัฐธรรมนูญก็คือ​ สถาบันกษัตริย์​ ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง​นั้น​ คณะราษฎรไม่ได้มีความมุ่งหมายที่จะโค่นล้มสถาบันกษัตริย์ลงแต่อย่างใด​ ดังจะเห็นได้จากคำอธิบายของหลวงประดิษฐ์มนูธรรม​หรือปรีดี​ พนมยงค์​ ได้อธิบายเจตนารมณ์ของการเปลี่ยนแปลงการปกครองไว้ว่า

“…ถ้าเราคงทำตามแบบเก่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองคราวนี้ไม่มีประโยชน์ เพราะไม่สามารถทำสาระสำคัญ คือ ความฝืดเคืองของราษฎร…รับรองความเห็นหม่อมเจ้าสกลฯ ว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองนี้ไม่ใช่ Coup d’ Etat แต่เป็น Revolution ในทางเศรษฐกิจ ไม่มีในทางการปกครอง ซึ่งเปลี่ยนพระเจ้าแผ่นดินองค์เดียวมาเป็นหลายองค์เท่านั้น…^[5]”

นอกจากนี้​ เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติในปฐมรัฐธรรมนูญแล้ว​ จะเห็นได้ว่าความมุ่งหมายของคณะราษฎรนั้นไม่ได้ต้องการเปลี่ยนแปลงตัวองค์ประมุขของประเทศ​แต่อย่างใด​ เนื่องจากในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ว่า​ ผู้เป็นกษัตริย์ของประเทศ คือ พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาประชาธิปก พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว​^[6] สอดคล้องกับที่คณะราษฎรได้ประกาศไว้ในประกาศคณะราษฎร ฉบับที่ 1 ว่า

“...คณะราษฎรไม่ประสงค์ทำการแย่งชิงราชสมบัติ ฉะนั้น จึงได้อัญเชิญให้กษัตริย์องค์นี้ดำรงตำแหน่งกษัตริย์ต่อไป แต่จะต้องอยู่ใต้กฎหมายธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน จะทำอะไรโดยลำพังไม่ได้ นอกจากด้วยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร...^[7]”

นอกจากนี้ ในบทบัญญัติของพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ยังกำหนดให้ในกรณีที่ต้องมีการสืบราชสันตติวงศ์​ ให้เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์​ พ.ศ.​ 2467 โดยต้องได้รับความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร​​^[8] ซึ่งเป็นเงื่อนไขที่ถูกเพิ่มเติมขึ้นมา​ เพื่อให้กิจการของสถาบันกษัตริย์ในการสืบราชสันตติวงศ์สัมพันธ์กับราษฎรในฐานะเจ้าของอำนาจสูงสุด^[9]

บทบาทของกษัตริย์ในฐานะประมุขของประเทศตามปฐมรัฐธรรมนูญนี้คือ​ การกำหนดให้กษัตริย์เป็นผู้แสดงออกแทนรัฐ และจำกัดอำนาจของกษัตริย์^[10]​ ดังจะเห็นได้จากบทบัญญัติที่กำหนด​ว่า​ พระราชบัญญัติ คำวินิจฉัยของศาล และการอื่น ๆ ซึ่งจะมีบทกฎหมายระบุไว้เฉพาะจะต้องกระทำในนามของกษัตริย์​ในฐานะประมุขสูงสุดของรัฐ​^[11] แต่การกระทำในนามของกษัตริย์นี้เป็นเพียงแต่การกระทำในเชิงรูปแบบเท่านั้น​ ดังจะเห็นได้ว่า​ การกระทำใด ๆ​ ของกษัตริย์นั้นถูกกำหนดให้ต้องมีกรรมการราษฎรผู้หนึ่งผู้ใดลงนามด้วยโดยได้รับความยินยอมของคณะกรรมการราษฎรจึ่งจะใช้ได้ มิฉะนั้นเป็นโมฆะ​ โดยเป็นการจำกัดอำนาจของกษัตริย์และวางเงื่อนไขความสมบูรณ์ของการกระทำของกษัตริย์​ ในขณะเดียวกันก็เป็นการวางแนวทางกำหนดผู้ต้องรับผิดชอบแทนกษัตริย์​ ทำให้กษัตริย์ไม่ต้องมีความรับผิดชอบใด ๆ​ ทั้งสิ้น​^[12]

นอกจากนี้​ บทบัญญัติในปฐมรัฐธรรมนูญ​ยังกำหนดให้ในกรณีที่กษัตริย์มีเหตุจำเป็นชั่วคราวที่จะทำหน้าที่ไม่ได้หรือไม่อยู่ในพระนคร​ ให้คณะกรรมการราษฎรเป็นผู้ใช้อำนาจแทน​ เพื่อให้การดำเนินงานของรัฐบาลเป็นไปโดยปกติไม่ต้องชะงัก^[13]​ หลักการนี้สะท้อนให้เห็นว่า​ การใช้อำนาจของกษัตริย์นั้นเป็นเพียงการใช้อำนาจในเชิงรูปแบบในฐานะสัญลักษณ์แทนรัฐเท่านั้น​ ในขณะที่อำนาจในทางบริหารที่แท้จริงนั้นเป็นของคณะกรรมการราษฎร^[14]

สภาผู้แทนราษฎร

สถาบันการเมืองจำพวกที่สองในปฐมรัฐธรรมนูญก็คือ​ สภาผู้แทนราษฎร​ โดยรัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นสภาการแผ่นดิน^[15] เพียงสภาเดียว^[16]​ มีอำนาจและหน้าที่ในการปรึกษาหารือ​ หรือในการชี้ขาดกิจการอันเป็นอำนาจสูงสุดของประเทศ​^[17] เนื่องจากสภาผู้แทนราษฎรเป็นองค์กรที่มีความชอบธรรมทางประชาธิปไตยสูงสุด​ เพราะเป็นองค์กรที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากราษฎร​

อย่างไรก็ดี​ เนื่องจากสภาผู้แทนราษฎรเป็นสถาบันการเมืองใหม่ที่ไม่เคยมีมาก่อนในประเทศไทย​ จึงได้มีการกำหนดให้การได้มาของสภาผู้แทนราษฎรมีลำดับตามกาลสมัย^[18]​ โดยแบ่งวิธีการได้มาของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรออกเป็น​ 3 สมัย​ โดยสมัยแรก​ ซึ่งเป็นช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อ​ จึงจำเป็นต้องกำหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีที่มาจากสมาชิกของคณะราษฎรไปก่อน​ สมัยที่สอง​ เมื่อได้มีการจัดการประเทศเป็นที่เรียบร้อยแล้ว จึงเปิดให้มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็น​ 2 ประเภทคือ​ ประเภทที่มาจากสมาชิกเดิมที่เป็นคณะราษฎร​ และประเภทที่มาจากการเลือกตั้ง​ และสมัยที่สาม ภายในระยะเวลา​ 10 ปี​เมื่อราษฎรมีความเข้าใจในประชาธิปไตยและมีความรู้ในระดับประถมเกินครึ่งหนึ่งแล้ว​ จึงจะจัดให้มีการเลือกตั้งเป็นการทั่วไป​^[19]

ในด้านอำนาจและหน้าที่ของสภาผู้แทนราษฎรนั้น​ ตามปฐมรัฐธรรมนูญกำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นองค์กรสูงสุดผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติของประเทศ^[20]​ และบทบัญญัติซึ่งออกโดยสภาผู้แทนราษฎรนี้เรียกว่า​ พระราชบัญญัติ​ ซึ่งจะมีผลใช้บังคับก็ต่อเมื่อพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐได้ประกาศให้ใช้แล้ว^[21]

นอกจากนี้​ สภาผู้แทนราษฎรยังมีอำนาจในการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน^[22]​ และแต่งตั้งคณะกรรมการราษฎร​ และเสนาบดีลงมาจนถึงข้าราชการสามัญทุกชั้น​ โดยรัฐธรรมนูญกำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจดูแลควบคุมกิจการของประเทศ และมีอำนาจประชุมกันถอดถอนกรรมการราษฎรหรือพนักงานรัฐบาลผู้หนึ่งผู้ใดก็ได้^[23]

คณะกรรมการราษฎร

ตามบทบัญญัติในปฐมรัฐธรรมนูญนั้น​ ไม่ปรากฏสถาบันทางการเมืองในลักษณะเดียวกันกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน​ ดังจะเห็นได้ว่า​ ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้มีการระบุถึงสถาบันการเมืองที่เรียกว่า​ “คณะรัฐมนตรี” แบบปัจจุบัน​ แต่มีสถาบันการเมืองที่เรียกว่า​ “คณะกรรมการราษฎร^[24]” โดยประกอบประธาน​ 1 คน​และกรรมการอื่นอีก​ 14​ คน รวมเป็น 15 คน^[25]​ โดยตำแหน่งประธานคณะกรรมการราษฎรเป็นหัวหน้า​ อาจจะเทียบได้กับนายกรัฐมนตรีในปัจจุบัน​ โดยประธานคณะกรรมการราษฎรมาจากการเลือกตั้งสมาชิกจากสภาผู้แทนราษฎร​ และกรรมการราษฎรคนอื่น ๆ จะมาจากการเลือกโดยประธานกรรมการจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร^[26]​

ในปฐมรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้กำหนดให้คณะกรรมการราษฎรมีบทบาทหน้าที่สำคัญอยู่ 2 ประการ​ ได้แก่​ ประการแรก อำนาจในการบริหารทั่วไป​ โดยใช้อาจในการบริหารงานตามกฎหมายที่สภาผู้แทนราษฎรตราขึ้นมา^[27]​​ ซึ่งมีลักษณะเป็นทั้งอำนาจในการปฏิบัติตามกฎหมายและอำนาจทางปกครอง​ เว้นแต่อำนาจในการนิติบัญญัติและการวินิจฉัยคดี ที่เหลือล้วนเป็นอำนาจของคณะกรรมการราษฎรทั้งสิ้น^[28]​ และการใช้อำนาจนิติบัญญัติในกรณีฉุกเฉิน​^[29]​ คณะกรรมการราษฎรอาจจะใช้อำนาจนิติบัญญัติได้เช่นเดียวกัน^[30]​

นอกจากนี้​ ภายใต้โครงสร้างทางการเมืองของคณะกรรมการราษฎร ยังมีการรับเอาสถาบันการเมืองเดิมที่เคยมีอยู่ในระบบกฎหมายก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครองด้วย โดยกำหนดให้เสนาบดี^[31]​ ซึ่งเคยเป็นสภาการเมืองประเภทหนึ่ง ก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง โดยทำหน้าที่เป็นผู้บริหารกระทรวงต่าง ๆ​ ซึ่งทำงานให้กับกษัตริย์และอยู่ภายใต้เสนาบดีสภาและองคมนตรีสภา แต่เมื่อสถาบันการเมืองเดิมเหล่านี้ได้ถูกลบล้างออกไปจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว เสนาบดีประจำกระทรวงจึงมาขึ้นอยู่กับคณะกรรมการราษฎรแทน^[32]​ โดยลำดับของความรับผิดชอบจึงแบ่งออกเป็น 3 ระดับคือ สภาผู้แทนราษฎร​ คณะกรรมการราษฎร และเสนาบดี

ลำดับความรับผิดชอบทางการเมืองภายใต้ปฐมรัฐธรรมนูญ

ทั้งนี้​ ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่า โครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างสภาผู้แทนราษฎรและคณะกรรมการราษฎรตามบทบัญญัติของปฐมรัฐธรรมนูญนั้นมีลักษณะแตกต่างจากโครงสร้างสถาบันการเมืองแบบรัฐสภาในกรณีของประเทศอังกฤษ หรือระบบการเมืองแบบเวสมินสเตอร์ (Westminster system) ซึ่งเกิดขึ้นมาจากพัฒนาการทางการเมืองแบบอังกฤษ ที่ทำให้ค่อยเกิดการเปลี่ยนถ่ายอำนาจจากสถาบันกษัตริย์ไปสู่รัฐสภา และนายกรัฐมนตรีที่มาจากรัฐสภา

แต่กรณีของปฐมรัฐธรรมนูญนั้น ไม่ได้มีโครงสร้างสถาบันทางการเมืองที่มีเส้นแบ่งขอบเขตอย่างชัดเจนระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร​ เนื่องจากฝ่ายบริหารหรือคณะกรรมการราษฎรนั้นมีที่มาจากสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งในประเด็นนี้ ศาสตราจารย์​ ไพโรจน์​ ชัยนาม ได้ตั้งข้อสังเกตไว้ว่า ลักษณะของคณะกรรมการราษฎรนั้นเป็นสถาบันการเมืองที่ไม่เหมือนกับคณะรัฐมนตรี^[33] ซึ่งผู้เขียนได้ตั้งข้อสังเกตว่า เนื่องจากลักษณะของคณะกรรมการราษฎรมีสถานะจริง ๆ เป็นส่วนหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎร​ และในเชิงการบริหาราชการแผ่นดิน คณะกรรมการราษฎร​ ไม่ใช่ผู้มีอำนาจว่าการบริหารราชการกระทรวงต่าง ๆ​ โดยตรง​ แต่การบริหารราชการกระทรวงดำเนินการโดยเสนาบดี ซึ่งเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช​ 2475​ (ฉบับ​ 10 ธันวาคม​ พ.ศ.​ 2475) ซึ่งได้รวมอำนาจของคณะกรรมการราษฎรกับกับเสนาบดีมาไว้กับคณะรัฐมนตรี^[34]

ดังนี้​ หากพิจารณาลักษณะสถาบันการเมืองของคณะกรรมการราษฎรแล้ว อาจเทียบได้กับรูปแบบของการปกครองภายใต้สภาแห่งชาติ (Convention nationale) ของประเทศฝรั่งเศส^[35] ภายหลังสงครามปฏิวัติฝรั่งเศสในปี ค.ศ.​ 1789 (พ.ศ.​ 2332) ซึ่งมีลักษณะเป็นสภาที่มีอำนาจสูงสุด (sovereign assembly) ในฐานะองค์กรปกครองสูงสุด^[36] โดยมีคณะกรรมการหนึ่งที่สภาแห่งชาติตั้งขึ้นมาเพื่อมาทำหน้าที่ในเชิงบริหาร เรียกว่า คณะบริหารของสภาแห่งชาติ (Ministres de la Convention)^[37] ก่อนที่ในเวลาต่อมาประเทศฝรั่งเศสจะเปลี่ยนแปลงมาเป็นรูปแบบรัฐสภาแบบระบบการเมืองแบบเวสมินสเตอร์​ ตามรัฐธรรมนูญของปีที่ 3​ (Constitution de l'an III)^[38] หรือรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส​ ค.ศ. 1795 ของสาธารณรัฐฝรั่งเศสที่ 1 โดยกำหนดให้มีสถาบันการเมืองสำคัญ 2 สถาบันคือ สภานิติบัญญัติ​ ซึ่งประกอบไปด้วยสองสภาคือ สภาผู้สูงอายุ​ (Conseil des Anciens) ซึ่งทำหน้าที่เป็นสภาสูง และสภาห้าร้อย (Conseil des Cinq-Cents) ซึ่งทำหน้าที่เป็นสภาล่าง และมีอีกสถาบันการเมืองสำคัญอีกสถาบันหนึ่ง เรียกว่า​ คณะกรรมการบริหาร (Directoire) ซึ่งทำหน้าที่รับผิดชอบการบริหารทั่วไป​

ศาล

ศาลเป็นสถาบันการเมืองสุดท้ายในสถาบันการเมืองภายใต้ปฐมรัฐธรรมนูญ และเป็นอีกสถาบันการเมืองหนึ่งที่เกิดขึ้นมา ก่อนการประกาศใช้ปฐมรัฐธรรมนูญ โดยบทบัญญัติในปฐมรัฐธรรมนูญนี้ได้บัญญัติเรื่องศาลไว้เพียงแค่ 1 มาตรา โดยเป็นการรับรองสถานะของสถาบันในระบบการเมืองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นส่วนหนึ่งของระบบการเมืองใหม่^[39] โดยรัฐธรรมนูญกำหนดให้ศาลที่มีหน้าที่ระงับข้อพิพาท ยังคงมีบทบาทในการระงับข้อพิพาทต่อไป^[40]​​

ดังจะเห็นได้ว่า โครงสร้างสถาบันการเมืองในอุดมคติของคณะราษฎรตามปฐมรัฐธรรมนูญนั้น ประกอบไปด้วยสถาบันทางการเมืองที่จำกัดเพียง 4 ประเภทเท่านั้น ได้แก่ กษัตริย์ สภาผู้แทนราษฎร คณะกรรมการราษฎร และศาล ซึ่งเมื่อพิจารณาในเชิงโครงสร้างอำนาจแล้ว จะเห็นได้ว่าการออกแบบสถาบันการเมืองดังกล่าวมิได้มีความมุ่งหมายในการสร้างระบบการเมืองที่มีความซับซ้อนหรือมีการกระจายอำนาจออกไปยังองค์กรอิสระหรือกลไกตรวจสอบหลายระดับ หากแต่เป็นความพยายามในการจัดวางระเบียบของการใช้อำนาจอธิปไตย ให้มีความชัดเจน โดยกำหนดให้มีสถาบันเพียงเท่าที่จำเป็นต่อการทำหน้าที่ใช้อำนาจสูงสุดของรัฐเท่านั้น​

ในโครงสร้างดังกล่าว สภาผู้แทนราษฎรถูกสถาปนาขึ้นในฐานะศูนย์กลางของอำนาจอธิปไตย เป็นองค์กรที่รวบรวมทั้งความชอบธรรมทางประชาธิปไตยและอำนาจในการกำหนดทิศทางของรัฐ ขณะที่สถาบันอื่น ๆ ไม่ว่าจะเป็นกษัตริย์ คณะกรรมการราษฎร หรือศาล ล้วนถูกออกแบบให้มีบทบาทในลักษณะสถาบันประกอบ (auxiliary institutions) ที่ทำหน้าที่รองรับหรือปฏิบัติการตามการตัดสินใจของสภาผู้แทนราษฎรเป็นหลัก มากกว่าที่จะเป็นองค์กรซึ่งมีอำนาจอิสระถ่วงดุลกันเองในลักษณะแบบการแบ่งแยกอำนาจตามแนวคิดรัฐธรรมนูญสมัยใหม่​

เป้าหมายสำคัญที่สุดของ ปฐม​รัฐธรรมนูญ​คือ​ การให้ราษฎรเป็นผู้ทรงอำนาจสูงสุด และเป็นศูนย์กลางของระบอบการปกครองทั้งหมด บรรดาสถาบันทางการเมืองต่าง ๆ​ จึงยึดโยงกับไปหาประชาชนโดยมีสภาผู้แทนราษฎรเป็นศูนย์กลาง อาทิ​ สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้พิจารณาการสถาปนากษัตริย์พระองค์ใหม่ การกำหนดให้คณะกรรมการราษฎรมาจากสภาผู้แทนราษฎร และสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ตั้งหรือปลดคณะกรรมการราษฎรและเสนาบดี (รวมถึงข้าราชการประจำแบบผู้พิพากษา)

ด้วยเหตุนี้ ปฐมรัฐธรรมนูญจึงอาจมิได้ถูกออกแบบขึ้นเพื่อเป็นรัฐธรรมนูญในความหมายของกฎหมายสูงสุดที่จำกัดอำนาจรัฐเพียงอย่างเดียว หากแต่เป็นรัฐธรรมนูญในฐานะระเบียบการถ่ายโอนและจัดวางอำนาจอธิปไตยจากสถาบันกษัตริย์มาสู่ราษฎรผ่านสภาผู้แทนราษฎรเป็นสำคัญ