(1) รัฐธรรมนูญในยุคเปลี่ยนผ่าน 10 ปีแรกหลังการอภิวัฒน์
ประชาธิปไตยใต้เป็นระบอบการปกครองที่ยึดโยงกับความศักดิ์สิทธิ์ของกฎหมาย แต่ทว่าก็เช่นเดียวกับความศักดิ์สิทธิ์ทั้งหลายอันมีในสังคมไทย ที่มักจะมีการปรับเปลี่ยนและลื่นไหลขึ้นอยู่กับว่าประชากรในยุคใดเป็นผู้มีอำนาจในการกำหนดตัวบท นิยามความหมาย และรูปแบบเนื้อหา
การที่สังคมไทยตกอยู่ภายใต้การต่อสู้ช่วงชิงอำนาจนำกันระหว่างฝ่ายอนุรักษ์นิยมกับประชาธิปไตยเสรี ทำให้ตัวบทรัฐธรรมนูญเป็นสิ่งที่ตกอยู่ภายใต้การต้องปรับปรุงแก้ไข ล้มเลิก และร่างใหม่ อยู่ตลอด นับตั้งแต่อยุคสมัยการอภิวัฒน์ 2475 เป็นต้นมา
การมีรัฐธรรมนูญไม่ได้เท่ากับการมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย เพราะเผด็จการก็อาจมีรัฐธรรมนูญได้ เช่นที่ ปรีดี พนมยงค์ เมื่อคราววิจารณ์ร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2517[1] ได้ยกตัวอย่างกรณีอิตาลีสมัยมุสโสลินี ซึ่งปกครองอย่างเผด็จการฟาสซิสต์ ก็มีรัฐธรรมนูญ ประเทศสเปนและโปรตุเกสยุคระบอบเผด็จการก็มีกฎหมายที่มีลักษณะเป็นรัฐธรรมนูญหรือเทียบเท่ารัฐธรรมนูญ (ภาษาของปรีดี เรียกว่า “ธรรมนูญการปกครอง”) และอีกกรณีคือระบอบถนอม-ประภาส-ณรงค์ ปกครองแบบเผด็จการทหารก็มี “รัฐธรรมนูญปกครองราชอาณาจักร”
รัฐธรรมนูญเพียงแต่เป็นกฎหมายที่ยืนยันว่าในช่วงเวลาที่รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวบังคับใช้อยู่ มีการปกครองระบอบใด แต่อย่างไรก็ตาม เผด็จการโดยเหตุที่อำนาจนิยมขั้นสุดอาจไม่จำเป็นต้องอาศัยอำนาจกฎหมายอื่นใด นอกจากอำนาจบารมีของผู้ใดก็ได้ แต่สำหรับระบอบประชาธิปไตยซึ่งมีเนื้อหาเป็นการปกครองโดยกฎหมาย (ดังที่กล่าวตอนต้น) การมีรัฐธรรมนูญที่มีบทบัญญัติตามหลักการที่ถูกต้อง (ไม่บิดเบี้ยว) เป็นสิ่งสำคัญและจำเป็น
การเปลี่ยนผ่านจากระบอบเผด็จการมาสู่ระบอบประชาธิปไตยจึงหมายถึงการเปลี่ยนแปลงแหล่งอ้างอิงจากอำนาจในทางตัวบุคคลหรือสถาบันหนึ่งใด มาสู่การสร้างความศักดิ์สิทธิ์ให้แก่ตัวบทกฎหมาย ความพยายามในการยกย่องและเผยแพร่ความสำคัญของรัฐธรรมนูญในช่วงระยะ 10 ปีแรกหลังการอภิวัฒน์ 2475 ทำให้เกิดวาทกรรมเรียกระบอบใหม่นี้ว่า “ระบอบรัฐธรรมนูญ” รวมถึงการนำเอา “รัฐธรรมนูญ” ไปผูกต่อท้ายไว้กับคำขวัญแห่งรัชสมัยอย่างเช่น “ชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์ และรัฐธรรมนูญ”
จุดเริ่มของคำขวัญนี้ ปรากฏอยู่ในคำประกาศของคณะราษฎร ไม่ให้จากรั้วมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง (ม.ธ.ก.) ที่ระบุว่า “ข้าพระพุทธเจ้า จะประพฤติตนในทางที่ชอบ และรักษาไว้ ซึ่งวัฒนธรรมอันดีงาม เพื่อเกียรติคุณ แห่งมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์ ข้าพระพุทธเจ้า จะดำรงตน และประกอบสัมมาอาชีพ ในทางที่ซื่อสัตย์สุจริต อยู่ในกรอบแห่งนิติธรรม และศีลธรรม ข้าพระพุทธเจ้า จะบำเพ็ญตนให้เป็นประโยชน์ แก่ชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์ และรัฐธรรมนูญ”
(2) “ลูกพระยาพหล” & การ “ปฎิสนธิ” ระบอบประชาธิปไตยไทย
กล่าวกันว่าความไม่เข้าใจว่ารัฐธรรมนูญคืออะไร? เป็นที่มาของนิยามที่ว่า “รัฐธรรมนูญคือลูกพระยาพหล” เพราะพระยาพหลพลพยุหเสนา (พจน์ พหลโยธิน) เป็นผู้นำคณะราษฎร แต่ที่จริงเป็นความเข้าใจต่อรัฐธรรมนูญว่าเป็นกฎหมายแบบเดียวกับ “กฎมนเทียรบาลว่าด้วยการสืบสันตติวงศ์” ตามเดิมที่มีในวัฒนธรรมการเมืองการปกครองสมัยสมบูรณาญาสิทธิราช จึงเข้าใจว่าเป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์เพื่อระบุถึงคุณสมบัติของบุคคลที่จะมาสืบทอดอำนาจ ซึ่งตามระบอบเก่าใช้การสืบทายาทผ่านทางสายโลหิตเป็นเกณฑ์
อย่างไรก็ตาม เมื่อมีการประกาศบังคับใช้รัฐธรรมนูญไปได้ระยะหนึ่งแล้ว ราษฎรก็เริ่มมีความเข้าใจที่ถูกต้องแพร่หลาย ภายใต้การปกครองยุคอนุรักษ์นิยม-กษัตริย์นิยมแบบคณะราษฎรยังเป็นใหญ่ อยู่นั้น ได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญจำนวน 3 ฉบับ คือ ฉบับ 27 มิถุนายน 2475, ฉบับ 10 ธันวาคม 2475 และฉบับ 9 พฤศจิกายน 2489
“พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว 2475” หรือ “รัฐธรรมนูญฉบับ 27 มิถุนายน 2475” เป็นฉบับชั่วคราว มีอายุการใช้งานเพียง 5 เดือน 13 วัน แต่เป็นรัฐธรรมนูญฉบับสำคัญอันเป็นรากฐานนำไปสู่ความเปลี่ยนแปลงในชั้นหลังต่อมา
“รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475” หรือ “รัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475” มีอายุการใช้งานกว่า 14 ปี ไม่ได้ถือเป็นฉบับถาวรดังที่เข้าใจกันภายหลัง และไม่ได้ถือว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้มีความสมบูรณ์ขั้นสุดแต่อย่างใด เพราะมีข้อตกลงร่วมกัน (commitment) ในหมู่ผู้ร่วมร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไว้ว่า หากบังคับใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ผ่านไป 10 ปีแล้ว จะปรับปรุงแก้ไขให้เป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์
ส่อให้เห็นว่าสำหรับยุคแรกเริ่มการอภิวัฒน์มีความเห็นในหมู่ผู้ร่วมร่างฯ เกี่ยวกับบทบาทหน้าที่ของรัฐธรรมนูญอยู่อย่างหนึ่งคือการอนุวัตรความเปลี่ยนแปลงผ่านไปสู่ระบอบประชาธิปไตยสมบูรณ์ หรือนัยหนึ่งสะท้อนความเชื่อมั่นที่ว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้จะเป็นเครื่องนำทางไปสู่การมีประชาธิปไตยสมบูรณ์ได้ในอนาคต
แต่มีเหตุให้ต้องเลื่อนการครบวงจรออกไปเพราะเกิดสงครามโลกครั้งที่ 2 กินระยะเวลา 5 ปี รัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 จึงบังคับใช้เป็นเวลาล่วงเลยเกินกำหนดเดิม ลุถึง พ.ศ. 2489 จึงได้มีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ให้เป็นที่มาของ “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489” หรือ “รัฐธรรมนูญฉบับ 9 พฤศจิกายน 2489”
ดังนั้น จึงเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญไม่ใช่เป็นหมายในทางการเมืองการปกครองตั้งแต่ต้น แต่กว่าที่จะมีฉบับสมบูรณ์สะท้อนอุดมการณ์แบบคณะราษฎรมากกว่า 3 ใน 4 ส่วน ก็ในรัฐธรรมนูญฉบับ 9 พฤศจิกายน 2489[2] อีกทั้งภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับ 9 พฤศจิกายน 2489 ยังถือเป็นจุดตั้งต้นของการเมืองการปกครองภายใต้ระบอบรัฐสภา คือ มี 2 สภา (สภาผู้แทนราษฎรกับพฤฒสภา) ไม่ถึงกับเป็นต้นแบบ เพราะรัฐสภาในการเมืองไทยบางช่วงไม่ได้ดำเนินการตามระบอบประชาธิปไตยแบบคณะราษฎร
นอกจากเป็นรัฐธรรมนูญยุคคณะราษฎรแล้ว รัฐธรรมนูญทั้งสามฉบับข้างต้นนี้ยังมีที่มีร่วมกันอยู่อย่างหนึ่งคือผู้มีบทบาทหลักในการร่างรัฐธรรมนูญทั้งสามฉบับนี้คือ ปรีดี พนมยงค์ โดยเฉพาะ “รัฐธรรมนูญฉบับ 9 พฤศจิกายน 2489” นั้นร่างโดยการแก้ไข “รัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475” สมัยที่ปรีดี พนมยงค์ ดำรงตำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรี
“รัฐธรรมนูญฉบับ 2489” นี้ถือเป็นฉบับที่ว่ากันว่ามีเนื้อหาเป็นประชาธิปไตยมากที่สุดฉบับหนึ่งในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย ยกเว้น “รัฐธรรมนูญฉบับ 2540” ที่ก็มีเนื้อหาความหลากหลายอย่างที่นำเสนอเนื้อหาและหลักการของ “รัฐธรรมนูญฉบับ 2489” มาปรับปรุงแก้ไขอีกต่อหนึ่ง
การแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 ซึ่งเป็นจุดกำเนิดของรัฐธรรมนูญฉบับ 9 พฤศจิกายน 2489 นี้นับเป็นผลงานชิ้นเอกของคณะรัฐบาลชุดที่มีผู้นำ (นายกรัฐมนตรี) ชื่อ “ปรีดี พนมยงค์”
ปรีดีเข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 24 มีนาคม พ.ศ. 2489 ถึงวันที่ 23 สิงหาคม พ.ศ. 2489 รวมเป็นระยะเวลาเพียง 5 เดือนเศษ ก่อนจะลาออก เนื่องมาจากเหตุการณ์กรณีสวรรคตของในหลวงรัชกาลที่ 8 หลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ (ถวัลย์ ธารีสวัสดิ์) เข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีแทน ก่อนจะถูกรัฐประหารเมื่อวันที่ 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490
เดิมการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 ทั้งฉบับนี้ เคยเสนอกันมาตั้งแตเมื่อพ.ศ. 2488 สมัยรัฐบาลชุดที่นายควง อภัยวงศ์ เป็นนายกรัฐมนตรี แต่ไม่สำเร็จ หรือจะกล่าวให้แน่ชัดก็ต้องว่าเพราะรัฐบาลนายควงไม่ได้มีความตั้งใจจริงที่จะแก้ไขทั้งฉบับตั้งแต่แรก มีเพียงแนวคิดที่จะแก้ไขบางมาตราเท่านั้น เช่นเดียวกับในสมัยรัฐบาลหลวงพิบูลสงคราม (แปลก ขีตตะสังคะ) ที่ก็มีการแก้ไขบทเฉพาะกาล
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 หรือ รัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475
(3) การแก้ไขบทเฉพาะกาลในสมัยรัฐบาลหลวงพิบูลสงคราม (แปลก ขีตตะสังคะ)
ก่อนหน้า พ.ศ. 2489 รัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 ได้ถูกแก้ไขบทเฉพาะกาล 3 ครั้งด้วยกัน ดังนี้ :
- (ครั้งแรก), เมื่อวันที่ 3 ตุลาคม พ.ศ. 2482 (ประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา ฉบับวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2482) เพื่อแก้ไขชื่อประเทศจาก “สยาม” เป็น “ไทย” ตามนโยบายรัฐนิยมของรัฐบาลหลวงพิบูลสงคราม (จอมพล ป. พิบูลสงคราม ในเวลาต่อมา)
- (ครั้งที่ 2), เมื่อวันที่ 4 ตุลาคม พ.ศ. 2483 ในบทบัญญัติว่าด้วยอายุการดำรงตำแหน่งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภท 2 ที่แต่เดิมจะต้องสิ้นสุดลงในพ.ศ. 2485 ขยับไปเป็น 10 ปี คือให้สิ้นสุดเมื่อพ.ศ. 2495
- (ครั้งที่ 3), เมื่อวันที่ 3 ธันวาคม พ.ศ. 2485 โดยรัฐบาลหลวงพิบูลฯ ได้เสนอให้แก้ไขบทบัญญัติเกี่ยวกับวาระการเลือกตั้งว่า ถ้ามีพฤติการณ์สําคัญกระทบถึงนโยบายภายในและภายนอกประเทศ อันเป็นการพ้นวิสัย หรือมีเหตุขัดข้องที่จะทําให้การเลือกตั้งในขณะที่กําหนดเวลา 4 ปีนั้นสิ้นสุดไม่ได้ ก็ให้ตราพระราชบัญญัติขยายเวลาออกไปอีกคราวละไม่เกิน 2 ปี[3]
ในจำนวนการแก้ไขทั้งสามครั้งข้างต้น ครั้งสำคัญที่ดูเผิน ๆ เหมือนจะไม่มีความสลักสำคัญอันใด คือครั้งที่ 1 แต่ทว่าการแก้ไขชื่อประเทศจาก “สยาม” เป็น “ไทย” ที่นำมาสู่การแก้ไขตัวบทรัฐธรรมนูญด้วยนี้ กลับเป็นสิ่งสำคัญที่ส่งผลในแง่การกำหนดนิยามความหมายของ “ราษฎร” หรือ “ประชาชน” ผู้ถือเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยสูงสุด
กล่าวคือหลังพ.ศ. 2482 เป็นต้นมา แนวคิดเชื้อชาตินิยม (Racism) แบบ “ไทยนิยม” (Pan Thai-ism) โดยมีหลวงวิจิตรวาทการ (กิมเหลียง วัฒนปฤดา) เป็นผู้นำทางความคิด และหลวงพิบูลสงคราม (จอมพล ป. พิบูลสงคราม) เป็นผู้นำทางการเมือง กลายเป็นแนวคิดหลักที่กำหนดนิยามความเป็นรัชชาติของไทยในเวลาต่อมาจวบจนปัจจุบัน แต่เช่นเดียวกับแนวคิดชาตินิยมทั้งหลายที่มีภูมิภาคอุษาคเนย์ ล้วนเป็นแนวคิดให้เพิ่งเกิดขึ้นมีเมื่อไม่กี่สิบปีมานี้ แต่กลับชอบอ้างความต่อเนื่องยาวนานหรือที่จุดเริ่มต้นมาตั้งแตสมัยโบราณกาล
ถึงแม้ว่าการเปลี่ยนชื่อประเทศจาก “สยาม” เป็น “ไทย” จะถือกำเนิดเกิดจากอีกหลายเหตุผล เป็นต้นว่าการสร้างประเทศใหม่จาก “สยามภายใต้สมบูรณาญาสิทธิราช” มาเป็น “ประเทศไทยภายใต้ระบอบรัฐธรรมนูญ”[4] แต่สงครามอินโดจีน ส่งผลทำให้ลัทธิชาตินิยมแบบเชื้อชาตินิยมแพร่หลายและทรงพลังขึ้นมากกว่าปกติ กลุ่มการเมืองที่ได้ใช้ประโยชน์จากกระแสแนวคิดชาตินิยมยุคนั้นมากเห็นจะเป็นรัฐบาลหลวงพิบูลสงคราม
แน่นอนว่าเมื่อชื่อประเทศเป็นที่ชัดเจนแล้วว่า จะต้องใช้คำว่า “ไทย” หรือ “ประเทศไทย” แทนที่คำว่า “สยาม” ตามหลักการร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งปรีดี พนมยงค์ เคยให้ข้อคิดเห็นว่า ควรใช้ถ้อยคำเรียบง่ายเข้าใจตรงกัน หรือให้ใช้ถ้อยคำที่มีใช้อยู่แล้วในหมู่ประชาชน ไม่ต้องประดิษฐ์คิดค้นคำใหม่ เพื่อจะได้สื่อความหมายได้ตรงกัน[5]
เนื่องจากที่มาของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 นี้ตามรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 ระบุให้มาจากการแต่งตั้งจากพระมหากษัตริย์ แต่เวลานั้นพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดลรัชกาลที่ 8 ยังทรงพระเยาว์และเสด็จประทับรักษาพระองค์อยู่ต่างประเทศ รัชบาลและสภาผู้แทนฯ จึงเห็นควรขยายอายุของสมาชิกประเภทนี้เพิ่มขึ้น
การแก้ไขทั้งสามครั้งข้างต้น ต่างจากการแก้ไขเมื่อพ.ศ. 2489 เพราะครั้งหลังนี้เป็นการแก้ไขทั้งฉบับ หรือเรียกอีกอย่างว่า “ร่างใหม่ทั้งฉบับ” ทั้งนี้โดยที่ไม่ได้ถือเป็นการแก้ไขที่ล้มล้างเจตนารมย์ของการปกครองระบอบประชาธิปไตยที่สืบมาในรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับที่มีมาก่อนหน้า อีกทั้งไม่ได้เป็นการแก้ไข/ร่างใหม่ โดยฝ่ายเผด็จการที่ได้อำนาจมาจากรัฐประหาร
(4) จาก “10 ธันวาคม 2475” ถึง “9 พฤษภาคม 2489”
“รัฐธรรมนูญฉบับ 9 พฤษภาคม 2489” ซึ่งถือกำเนิดจากการแก้ไข “รัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475” ทั้งฉบับนี้ ประกาศใช้บังคับเป็นกฎหมายเมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม พ.ศ. 2489 ใน ราชกิจจานุเบกษา ตอนที่ 30 เล่ม 63 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 3 นับแต่มีการอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 เป็นต้นมา สิ้นสุดวันที่ 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 เนื่องจากการรัฐประหารนำโดยจอมพลผิน ชุณหะวัน กับ พลโท กาจ กาจสงคราม รวมอายุการใช้งานเป็นเวลาสั้นเพียง 1 ปี กับอีก 6 เดือน
การร่างรัฐธรรมนูญ 2489 ใช้เวลานานกว่า 2 ฉบับแรก แม้มาจุดเริ่มต้นจากการยื่นญัตติขอแก้ไขโดยปรีดี พนมยงค์ ดังที่มีกล่าวไว้ในบทอารัมภบทของรัฐธรรมนูญ 2489 แต่จากรายงานประชุมสภาฯ จะเห็นได้ว่ามีการประชุมพิจารณาร่างกันอย่างละเอียด และถือเป็นผลงานของสภาผู้แทนราษฎรเมื่อพ.ศ. 2489 ไม่ใช่ผลงานเฉพาะของปรีดีเพียงลำพังคนเดียว จนถึงกับจะสามารถเรียกได้ว่า “รัฐธรรมนูญฉบับปรีดี พนมยงค์” ไม่ได้ แต่แน่นอนว่าปรีดีมีบทบาทสำคัญในการกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้
อันที่จริง ถ้าจะกำหนดเรียกรัฐธรรมนูญฉบับใดว่าเป็น “รัฐธรรมนูญฉบับปรีดี พนมยงค์” แล้ว รัฐธรรมนูญฉบับแรกคือฉบับ 27 มิถุนายน 2475 เห็นจะสมจะเรียกว่าแบบนั้นมากกว่าฉบับ 9 พฤศจิกายน 2489 เพราะปรีดีมีบทบาทในการยกร่าง มีส่วนสำคัญต่อกระบวนการอภิวัฒน์ 2475 ให้ดำเนินสืบมาอย่างเป็นระบบ เป็นขั้นเป็นตอนได้ เพราะฝนวกรวมเอากฎหมายเกี่ยวกับการเลือกตั้งเข้าไว้เป็นเนื้อหาด้วย[6]
รัฐธรรมนูญฉบับ 9 พฤษภาคม พ.ศ. 2489
(5) เพราะต้องการ “ประชาธิปไตยสมบูรณ์” จึงต้องแก้ไข “รัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475”
สำหรับคำถามนี้ ต้องบอกว่ามีหลายเหตุผล ทั้งเหตุผลที่ประกาศให้เป็นที่รู้กันอย่างเป็นทางการ และที่รู้กันแบบ “วงใน” (ไม่เป็นทางการ) ที่จริงเป็นคำถามเดียวกับว่าทำไมจึงแก้ไขได้สำเร็จ นอกเหนือจากการแก้ไขตามที่ได้มีข้อตกลงร่วมกันไว้ตั้งแต่ พ.ศ. 2475 แล้วว่า จะต้องมอบประชาธิปไตยสมบูรณ์ให้แก่ปวงมหาประชาชนในอีก 10 ปีให้หลังมจากนั้น ทั้งนี้เพราะข้ออ้างจากฝ่ายอนุรักษ์นิยมที่ว่าราษฎรยังไม่พร้อมเนื่องจากขาดการศึกษา จึงได้ยับยั้งไว้ แต่ฝ่ายคณะราษฎรเห็นว่า 10 ปีหลังจากการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองไปแล้ว เมื่อราษฎรได้รับการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สมัยนั้นคือชั้นประถมศึกษาสามัญ) ก็ไม่มีเหตุผลที่ต้อง “กั๊ก” ไว้อีกต่อไป
เพราะเกรงว่าฝ่ายอนุรักษ์นิยมจะบิดพลิ้วหรืออย่างใด ไม่ปรากฏ ข้อตกลงร่วมที่ว่านี้ได้มีการระบุไว้ในบทเฉพาะกาล มาตรา 65 อีกทั้งระยะเวลา 10 ปีที่ว่านี้ยังให้นับเริ่มตั้งแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับ 27 มิถุนายน 2475 อีกด้วย ดังความตามนี้ :
“มาตรา 65 เมื่อราษฎรผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ยังมีการศึกษาไม่จบประถมศึกษาวามัญมากกว่ากรูึ่งจำนวนทั้งหมด และอย่างช้าต้องไม่เกินกว่าสิบปี นับแต่วันใช้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475”[7]
อย่างที่ได้กล่าว นอกเหนือจากข้อตกลงร่วมดังกล่าวแล้ว การแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 เมื่อพ.ศ. 2489 ยังมีเหตุผลที่เป็นเรื้องบริบทเฉพาะเมื่อปลายทศวรรษ 2480 ซึ่งได้แก่ :
ประการแรก, การสิ้นสุดของ “ระบอบพิบูล” (สมัยแรก) เกิดขึ้นพร้อมกับความเสื่อมถอยของ “ลัทธิทหาร+ชาตินิยม” เพราะพ่ายแพ้ในสงครามโลกครั้งที่ 2[8] ตามมาด้วยการเข้ามามีบทบาทของกลุ่มพลเรือนอคีตเสรีไทย ถึงแม้ว่าขบวนการเสรีไทยจะจบภารกิจกู้ชาติจากการถูกกองทัพญี่ปุ่นรุกรานอธิปไตย สงครามมหาเอเชียบูรพาสิ้นสุดลง กองทัพญี่ปุ่นถอนกำลังกลับประเทศไปแล้ว
ในเชิงขบวนการหรือกลุ่มการเมือง เสรีไทยกลายเป็นกลุ่ม “วีรบุรุษสงคราม” ในขณะที่ฝ่ายจอมพล ป. พิบูลสงคราม แม้จะลอบติดต่อกับญี่ปุ่นอย่างลับ ๆ เช่นกัน แต่ไม่ได้รับการยอมรับจากฝ่ายสัมพันธมิตร เพราะรัฐบาลจอมพล ป. ได้เคยประกาศเข้าร่วมสงครามกับฝ่ายอักษะไปแล้ว จอมพล ป. จึงต้องตกเป็น “อาชญากรสงคราม” ก่อนจะได้รัยการปล่อยตัวในภายหลังต่อมา[9]
หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลง ปรีดี พนมยงค์ ในฐานะหัวหน้าเสรีไทย กับนักการเมืองสายพลเรือนอคีตเสรีไทย เป็นกลุ่มได้กุมบังเหียนรัฐบาลและมีบทบาทในสภา[10] ช่วงนี้ดูเหมือนบรรยากาศการเมืองจะโน้มเอียงไปในทางประชาธิปไตยรัฐสภา เป็นคุณต่อฝ่ายเสรีนิยม พวกเขาจึงได้โอกาสคิดอ่านแก้ไขรัฐธรรมนูญให้เป็นประชาธิปไตยมากขึ้น ปรีดี พนมยงค์ ในฐานะ “มันสมองของคณะราษฎร” ยังได้สานต่อภารกิจการมอบประชาธิปไตยสมบูรณ์ตามที่ได้เคยตั้งปณิธานไว้แต่เมื่อครั้งอภิวัฒน์ 2475 อีกด้วย
อนึ่ง คำว่า “ประชาธิปไตยสมบูรณ์” ที่ว่านี้ ยังปรากฏเป็นเหตุผลเบื้องหลังการแก้ไขรัฐธรรมนูญเมื่อพ.ศ. 2489 ดังจะเห็นได้จากเอกสารเสนอญัตติร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489 ที่สภาผู้แทนราษฎรเสนอต่อประธานสภาผู้แทนราษฎร ลงวันที่ 14 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2489 ดังความต่อไปนี้ :
“ด้วยสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ ๒ ได้ร่วมกันพิจารณาเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับปัจจุบันนี้สมควรจะได้รับการปรับปรุงแก้ไขให้เหมาะสมกับภาวการณ์ และประสงค์ที่จะให้การปกครองระบอบประชาธิปไตยสมบูรณ์ยิ่งขึ้น ซึ่งจะเป็นข้อเสนอร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พร้อมด้วยบันทึกหลักการและเหตุผลมาเพื่อท่านได้โปรดนำเสนอสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาปรึกษาต่อไป”[11]
ประการที่สอง, ในปี พ.ศ. 2488 พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดล (รัชกาลที่ 8) ได้เสด็จนิวัติกลับพระนครฯ จึงเป็นโอกาสแก่กลุ่มปรีดี และเป็นเวลาเดียวกับที่รัชกาลที่ 8 ทรงมีพระชนมายุครบ 20 พรรษา บรรลุนิติภาวะแล้ว ปรีดีต้องพ้นจากตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแผ่นดินแทนพระองค์ตามธรรมเนียม แต่แทนที่จะเป็นจุดสิ้นสุดเส้นทางการเมือง กลับเป็นจุดตั้งต้นให้แลเป็นจุดรุ่งเรืองสูงสุดในชีวิตการเมืองของปรีดี เพราะได้มีการแต่งตั้งให้เป็น “รัฐบุรุษอาวุโส” แทนเมื่อวันที่ 11 ธันวาคม พ.ศ. 2488 เวลานั้นถือได้ว่ากลุ่มปรีดีเป็นกลุ่มการเมืองที่มีอำนาจบารมีมากที่สุด สามารถกำหนดความเป็นไปหลายอย่างของบ้านเมือง
ประการที่สาม, เป็นการแก้ไขด้วยเหตุผลว่าเพื่อให้ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญที่ทันสมัยมากขึ้น โดยเป็นที่รู้กันดีว่ารัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 นั้นเป็นผลจากความพยายามในการประนีประนอมกับฝ่ายระบอบเก่า จึงมีบทบัญญัติบางมาตรา ตลอดจนถ้อยคำตัวบทอักษรต่าง ๆ ที่แสดงพิธีรีตองเพื่อให้เข้าในไปว่ารัฐธรรมนูญเกิดจากการพระราชทานให้จากพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 7) หรือตัวบทต่างๆ ที่ส่อให้เสมือนหนึ่งรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายที่ตราขึ้นตามธรรมเนียมเก่า ถ้อยคำต่าง ๆ ตั้งแต่เริ่มต้นจึงคล้ายคลึงการออกกฎหมายตามที่ปรากฏในประชุมกฎหมายตราสามดวง ดังจะเห็นได้จากอารัมภบทดังความต่อไปนี้ :
“ศุภมัสดุ พระพุทธศาสนกาลเป็นอดีตภาค ๒๔๗๕ พรรษา ปัจจุบันสมัย จันทรคตินิยม ปลวังคสมพัตสร มฤคศิรมาส ศุกลปักษ์ เตรสีดิถี สุริยคติกาล ธันวาคมมาส ทศมสุรทิน สนิวาร โดยกาลบริเฉท
พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาประชาธิปก มหันตเดชนดิลกรามาธิบดี เทพยปรียามหาราชรวิวงศ อสัมภินพงศพีระกษัตร บุรุษรัตนราชนิกโรดม จาตุรันตบรมมหาจักรพรรดิราชสังกาศ อุภโตสุชาติสังสุทธเคราหณี จักรีบรมนาถ จุฬาลงกรณราชวรางกูร มหามกุฏวงศวีรสูรชิษฐ ราชธรรมทศพิธอุต์กฤษฎนิบุณ อดุลยฤษฎาภินิหาร บูรพาธิการสุสาธิต ธันยลักษณ์วิจิตรเสาวภาคย์สรรพางค์ มหาชโนตมางคมานท สนธิมตสมันตสมาคม บรมราชสมภาร ทิพยเทพาวตาร ไพศาลเกียรติคุณ อดุลยศักดิเดช สรรพเทเวศปริยานุรักษ มงคลลัคนเนมาหวัย สุโขทัยธรรมราชา อภิเนาวศิลปศึกษาเดชนาวุธ วิชัยยุทธศาสตร์ดิรโกศล วิมลนรรยพินิต สุจริตสมาจาร ภัทรภิจญาณประดิภานสุนทร ประวรศาสโนปสดมภก มูลมุขมาตยวรนายกมหาเสนานี สราชนาวีพยุหโยธโพยมจร บรมเชษฐโสทรสรมมต เอกราชยยศสธิคมบรมราชสมบัติ นพปฎลเศวตฉัตราดิฉัตร ศรีรัตโนปลักษณ มหาบรมราชาภิเษกาภิสิต สรรพทศทิศวิชิตชัย สกลมไหศวริยมหาสวามินทร มเหศวรมหินทรมหารามาธิราชวโรดม บรมนาถชาติอาชาวศัย พุทธาธิไตรรัตนสรณารักษ วิศิษฎศักตอัครนเรศวราธิบดี เมตตากรุณาสีตลหฤทัย อโนปไมยบุณยการ สกลไพศาลมหารัษฎราธิบดินทร ปรมินทรธรรมิกมหาราชาธิราช บรมนาถบพิตร พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว
เสด็จออก ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม ท่ามกลางอุดมสันนิบาต พระบรมราชวงศานุวงศ์ และทูตานุทูตผู้แทนนานาประเทศ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เสนามาตยราชบริพาร เฝ้าเบื้องบาทบงกชพรั่งพร้อมกันโดยอนุกรม
ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้ประกาศความพระราชปรารภว่า ข้าราชการทหารพลเรือนและอาณาประชาราษฎรของพระองค์ได้นำความขึ้นกราบบังคมทูลพระกรุณาขอพระราชทานรัฐธรรมนูญเพื่อให้สยามราชอาณาจักรได้มีการปกครองตามวิสัยอารยประเทศในสมัยปัจจุบัน
ทรงพระราชดำริเห็นว่า สมเด็จพระเจ้าแผ่นดินในพระบรมราชจักรีวงศ์ได้เสด็จเถลิงถวัลยราชย์ผ่านสยามพิภพ ทรงดำรงพระราชอิสริยยศในฐานะพระมหากษัตริย์ดำรงรัฐสีมาด้วยพระบรมราชานุภาพ และทำนุบำรุงประเทศให้รุ่งเรืองไพบูลย์สืบมาครบ ๑๕๐ ปีบริบูรณ์ ประชาชนชาวสยามได้รับพระบรมราชบริหารในวิถีความเจริญนานาประการโดยลำดับ จนบัดนี้มีการศึกษาและข้าราชการการประจำกระทรวงทบวงกรมต่าง ๆ ตลอดจนอาณาประชาราษฎรมีความสามารถสมควรจะกล่าวนำไปสู่สากลอารยธรรมแห่งโลกโดยสวัสดิ สมควรแล้วที่จะพระราชทานพระบรมราชวโรกาสให้ข้าราชการและประชาชนของพระองค์ได้มีส่วนมีเสียงตามความเห็นดีเห็นชอบในการจรรโลงประเทศสยามให้วัฒนาถาถรสืบไปในภายภาคหน้า จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมพระราชทานรัฐธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามตามความประสงค์เมื่อวันที่ ๒๗ มิถุนายน พุทธศักราช ๒๔๗๕ เป็นการชั่วคราวพอให้สภาผู้แทนราษฎรและคณะกรรมการราษฎรได้จัดรูปงานดำเนินประศาสโนบายให้เหมาะสมแก่ที่ได้มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองให้ ครั้นแล้วโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้สภาผู้แทนราษฎรปรุงรัษฎากรกันร่างพระราชกำหนดบทรัฐธรรมนูญอันจะพึงตรึงเป็นหลักถาวรแห่งประศาสนวิธีต่อไป ซึ่งสภาผู้แทนราษฎรได้ตั้งอนุกรรมการขึ้นคณะหนึ่ง เพื่อพิจารณาค้นคว้าตรวรสอบว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนี้สมควรได้รับไารปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมอย่างใด เพื่อให้เหมาะสมกับสถานการณ์ของบ้านเมือง และเพื่อให้การปกครองระบอบประชาธิปไตยเป็นผลสมบูรณ์ยิ่งขึ้น
บัดนี้ อนุกรรมการได้เรียบเรียงรัฐธรรมนูญฉบับข่าวสนองพระเดชพระคุณสำเร็จลงด้วยดี นำเสนอสภาผู้แทนราษฎร และสภาผู้แทนราษฎรได้พิจารณาปรุงรักษาลงมติแล้ว จึงทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายคำปรึกษาแนะนำด้วยความยินยอมพร้อมใจที่จะตราเป็นรัฐธรรมนูญการปกครองแผ่นดินได้ เมื่อทรงพระราชวิจารณ์ถี่ถ้วนทั่วกระบวนความแล้ว ทรงพระราชดำริเห็นสมควรพระราชทานพระบรมราชานุมัติ
จึงมีพระบรมราชโองการดำรัสเหนือเกล้าเหนือกระหม่อมสั่งให้ตราหรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกาศใช้แต่วันที่ ๑๐ ธันวาคม พุทธศักราช ๒๔๗๕ เป็นต้นมา
ต่อมานายปรีดี พนมยงค์ ซึ่งดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในขณะนั้น ได้ปรารภกับนายควง อภัยวงศ์ นายกรัฐมนตรี ว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนี้ พระมหากษัตริย์ได้พระราชทานแก่ชนชาวไทยมาแล้วเป็นปีที่ ๑๔ ถึงแม้ว่าการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีรัฐธรรมนูญเป็นหลักนี้จะได้ยังความเจริญให้เกิดแก่ประเทศชาติบ้านเมืองนับอเนกประการ ทั้งประชาชนจะได้ซาบซึ้งถึงคุณประโยชน์ของการปกครองระบอบนี้เป็นอย่างดีแล้วก็จริง แต่เหตุการณ์บ้านเมืองก็ได้เปลี่ยนแปลงไปเป็นอันมาก ถึงเวลาแล้วที่ควรจะได้เลิกบทเฉพาะกาลอันมีอยู่ในรัฐธรรมนูญนั้น และปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย นายกรัฐมนตรีจึงนำความนั้นปรึกษาหารือกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ ๒ พร้อมกับคณะผู้ก่อการของพระราชทานรัฐธรรมนูญ เมื่อได้ปรึกษาตกลงกันแล้ว รัฐบาลคณะนายควง อภัยวงศ์ จึงได้เสนอญัตติต่อสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ ๑๙ กรกฎาคม พุทธศักราช ๒๔๘๘ ขอให้ตั้งกรรมาธิการวิสามัญคณะหนึ่ง เพื่อพิจารณาค้นคว้าตรวรสอบรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยตามคำเสนอข้างต้นนี้ กรรมาธิการคณะนี้ได้ทำราคารตลอดสมัยของรัชบาลคณะนายควง อภัยวงศ์ คณะนายทวี บุณยเกตุ และคณะหม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช
ต่อมารัฐบาลคณะหม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช ได้ตั้งกรรมการขึ้นคณะหนึ่ง เพื่อรวบรวมความเห็นและเรียบเรียงบทบัญญัติขึ้นเป็นร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อกรรมการคณะนี้ทำสำเร็จเรียบร้อยแล้ว คณะรัฐมนตรีได้พิจารณาแก้ไขอีกชั้นหนึ่ง แล้วนำเสนอผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้พิจารณาเป็นที่พอใจแล้ว จึงได้ทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายคำปรึกษาแนะนำให้ทรงลงพระปรมาภิไธย เมื่อทรงพระราชวินิจฉัยถี่ถ้วนทั่วกระบวนความแล้ว ทรงพระราชดำริเห็นว่า ประกาศของพระองค์ประกอบด้วยยุติปรีชาในรัชดาภิบาล นโยบาย สามารภนำประเทศชาติของตนในอันที่จะก้าวหน้าไปสู่สากลอารยธรรมแหล่งโลกโดยสวัสดี
จึงมีพระบรมราชโองการดำรัสเหนือเกล้าเหนือกระหม่อมสั่งให้ตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับนี้ขึ้นไว้ ประสิทธิ์ประสาทประกาศพระราชทานแก่ประชาชนของพระองค์ ให้ดำรงอิสสราธิปไตยโดยบริบูรณ์ ตั้งแต่วันที่ ๙ พฤษภาคม พุทธศักราช ๒๔๘๙ เป็นต้นไป และให้ใช้รัฐธรรมนูญฉบับที่ได้แก้ไขเพิ่มเติมนี้แทนรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๔๗๕ รัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ว่าด้วยนามประเทศ พุทธศักราช ๒๔๘๒ รัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ว่าด้วยบทเฉพาะกาล พุทธศักราช ๒๔๘๓ และรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พุทธศักราช ๒๔๘๕
ขอให้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนี้ จงเป็นหลักที่สถาพรสถิตประดิษฐานสมรรถภาพอันประเสริฐ เป็นบ่อเกิดความผาสุกสันติคุณวิบูลราศีแก่อาณาประชาชนตลอดจำเนียรกาลประวัติ นำประเทศไทยให้บริบูรณ์พูนพิพัฒน์ชัยมงคล อเนกศุภผลสกลเกียรติยศมโหฬาร ขอให้พระบรมราชวงศ์เธอนุวงศ์ และข้าราชการทั้งทหารพลเรือน ทวยอาณาประชาราษฎร จงมีความสมัครสโมสรในสามัคคีรสธรรมเป็นเอกฉันท์ ในอันที่จะปฏิบัติตามและรักษาไว้ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนี้ ให้ยืนยงคงอยู่คู่กับไทยราชราชสีมาตราบเท่ากัลปาวสาน สมดั่งพระบรมราชปณิธานทุกประการเทอญ”[12]
ในขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับ 27 มิถุนายน 2475 มีเนื้อความตอนต้น (อารัมภบท) แต่เพียงโดยย่อกระชับสั้น ดังความต่อไปนี้ :
“พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาประชาธิปก พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว มีพระบรมราชโองการดำรัสเหนือเกล้าฯ สั่งว่า โดยที่คณะราษฎรได้ขอร้องให้อยู่ใต้รัฐธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม เพื่อบ้านเมืองจะได้เจริญขึ้น และโดยที่ได้ทรงยอมรับตามคำขอของคณะราษฎร จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตรารพระราชบัญญัติขึ้นไว้โดยมาตราต่อไปนี้...”[13]
คณะที่รัฐธรรมนูญฉบับ 9 พฤษภาคม 2489 ได้แก้ไขรายละเอียดพิธีกรรม ทำให้สั้นและกระชับมากขึ้น แม้จะยังมีคงเจอไปนด้วยกลิ่นอายของการเยินยอ “องค์พระประมุข” คือพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดล รัชกาลที่ 8 แต่ก็ไม่ได้กล่าวเยิ่นเย้อมากความ เน้นให้รายลบเอียดที่มาของรัฐธรรมนูญ และแทนที่จะใช้ภาษาบาลี ให้เป็นเหตุต้นตอแปลความหมายกันภายหลังอีก รัฐธรรมนูญฉบับนี้เน้นถ้อยคำเรียบง่ายเข้าใจได้ตรงกัน :
“ศุภมัสดุ พระพุทธศาสนกาลเป็นอดีตภาค ๒๔๘๙ พรรษา ปัจจุบันสมัย จันทรคตินิยม ศุกรสัมพัตสร วิสาขมาส ศุกลปักษ์ นวมดิถี สุริยคติกาล พฤษภาคมมาส นวมสุรทิน ชีววาร โดยกาลบริเฉท
สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดลเสด็จออก ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม ท่ามกลางอุดมสันนิบาต พระบรมวงศานุวงศ์ และทูตานุทูตผู้แทนนานาประเทศ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เสนามาตยราชบริพาร เฝ้าเบื้องบาทบงกชพรั่งพร้อมกันโดยอนุกรม
ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้ประกาศว่า พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาประชาธิปก พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้พระราชทานพระบรมราชวโรกาสให้ข้าราชการและประชาชนของพระองค์ได้มีส่วนมีเสียตามความเห็นดีเห็นชอบในการจรรโลงประเทศไทยให้วัฒนาถาวรสืบไปในภายภาคหน้า จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมพระราชทานรัฐธรรมนูญการปกครองแผ่นดินเมื่อวันที่ ๑๐ ธันวาคม พุทธศักราช ๒๔๗๕ เป็นการชั่วคราวพอให้สภาผู้แทนราษฎรและคณะกรรมการราษฎรได้จัดรูปงานดำเนินประศาสโนบายให้เหมาะสมแก่ที่ได้มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองให้ ครั้นแล้วโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้สภาผู้แทนราษฎรปรุงรักษากันร่างพระราชกำหนดบทรัฐธรรมนูญอันจะพึงตรึงเป็นหลักถาวรแห่งประศาสนวิธีต่อไป ซึ่งสภาผู้แทนราษฎรได้ตั้งอนุกรรมการขึ้นคณะหนึ่ง เพื่อพิจารณาค้นคว้าตรวรสอบว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนี้สมควรได้รับไารปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมอย่างใด เพื่อให้เหมาะสมกับสถานการณ์ของบ้านเมือง และเพื่อให้การปกครองระบอบประชาธิปไตยเป็นผลสมบูรณ์ยิ่งขึ้น
เมื่ออนุกรรมการได้เรียบเรียงรัฐธรรมนูญฉบับข่าวสนองพระเดชพระคุณสำเร็จลงด้วยดี นำเสนอสภาผู้แทนราษฎร และสภาผู้แทนราษฎรได้พิจารณาปรุงรักษากันแล้ว จึงทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายคำปรึกษาแนะนำเมื่อทรงพระราชวิจารณ์ถี่ถ้วนทั่วกระบวนความแล้ว ทรงพระราชดำริเห็นว่า ประกาศของพระองค์ประกอบด้วยยุติปรีชาในรัชดาภิบาล นโยบาย สามารภนำประเทศชาติของตนในอันที่จะก้าวหน้าไปสู่สากลอารยธรรมแห่งโลกโดยสวัสดี สมควรแล้วที่จะพระราชทานพระบรมราชานุมัติ
จึงมีพระบรมราชโองการดำรัสเหนือเกล้าเหนือกระหม่อมสั่งให้ตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับนี้ขึ้นไว้ ประสิทธิ์ประสาทประกาศพระราชทานแก่ประชาชนของพระองค์ ให้ดำรงอิสสราธิปไตยโดยบริบูรณ์ ตั้งแต่วันที่ ๙ พฤษภาคม พุทธศักราช ๒๔๘๙ เป็นต้นไป
ต้องตามมติมหาชนสภาผู้แทนราษฎรขอพระราชทานพระบรมราชานุมัติ
นายปรีดี พนมยงค์ ซึ่งดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในขณะนั้น ได้ปรารภกับนายควง อภัยวงศ์ นายกรัฐมนตรี ว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนี้ พระมหากษัตริย์ได้พระราชทานแก่ชนชาวไทยมาแล้วเป็นปีที่ ๑๔ ถึงแม้ว่าการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีรัฐธรรมนูญเป็นหลักนี้จะได้ยังความเจริญให้เกิดแก่ประเทศชาติบ้านเมืองนับอเนกประการ ทั้งประชาชนจะได้ซาบซึ้งถึงคุณประโยชน์ของการปกครองระบอบนี้เป็นอย่างดีแล้วก็จริง แต่เหตุการณ์บ้านเมืองก็ได้เปลี่ยนแปลงไปเป็นอันมาก ถึงเวลาแล้วที่ควรจะได้เลิกบทเฉพาะกาลอันมีอยู่ในรัฐธรรมนูญนั้น และปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย นายกรัฐมนตรีจึงนำความนั้นปรึกษาหารือกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ ๒ พร้อมกับคณะผู้ก่อการของพระราชทานรัฐธรรมนูญ เมื่อได้ปรึกษาตกลงกันแล้ว รัฐบาลคณะนายควง อภัยวงศ์ จึงได้เสนอญัตติต่อสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ ๑๙ กรกฎาคม พุทธศักราช ๒๔๘๘ ขอให้ตั้งกรรมาธิการวิสามัญคณะหนึ่ง เพื่อพิจารณาค้นคว้าตรวรสอบรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยตามคำเสนอข้างต้นนี้ กรรมาธิการคณะนี้ได้ทำราคารตลอดสมัยของรัชบาลคณะนายควง อภัยวงศ์ คณะนายทวี บุณยเกตุ และคณะหม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช
ต่อมารัฐบาลคณะหม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช ได้ตั้งกรรมการขึ้นคณะหนึ่ง เพื่อรวบรวมความเห็นและเรียบเรียงบทบัญญัติขึ้นเป็นร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อกรรมการคณะนี้ทำสำเร็จเรียบร้อยแล้ว คณะรัฐมนตรีได้พิจารณาแก้ไขอีกชั้นหนึ่ง แล้วนำเสนอผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้พิจารณาเป็นที่พอใจแล้ว จึงได้ทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายคำปรึกษาแนะนำให้ทรงลงพระปรมาภิไธย เมื่อทรงพระราชวินิจฉัยถี่ถ้วนทั่วกระบวนความแล้ว ทรงพระราชดำริเห็นว่า ประกาศของพระองค์ประกอบด้วยยุติปรีชาในรัชดาภิบาล นโยบาย สามารภนำประเทศชาติของตนในอันที่จะก้าวหน้าไปสู่สากลอารยธรรมแหล่งโลกโดยสวัสดี
บัดนี้คณะกรรมาธิการวิสามัญของสภาผู้แทนราษฎรได้พิจารณาและแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติแห่งร่างรัฐธรรมนูญสำเร็จเรียบร้อยแล้วเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎร สภาผู้แทนราษฎรได้พิจารณาเป็นวาระที่ ๓ และสภาผู้แทนราษฎรได้พิจารณาเป็นวาระที่ ๒ เสร็จสิ้นแล้ว จึงได้นำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายคำปรึกษาแนะนำเมื่อทรงพระราชวิจารณ์ถี่ถ้วนทั่วกระบวนความแล้ว ทรงพระราชดำริเห็นว่า ประกาศของพระองค์ประกอบด้วยยุติปรีชาในรัชดาภิบาล นโยบาย สามารภนำประเทศชาติของตนในอันที่จะก้าวหน้าไปสู่สากลอารยธรรมแห่งโลกโดยสวัสดี สมควรแล้วที่จะพระราชทานพระบรมราชานุมัติ
จึงมีพระบรมราชโองการดำรัสเหนือเกล้าเหนือกระหม่อมสั่งให้ตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับนี้ขึ้นไว้ ประสิทธิ์ประสาทประกาศพระราชทานแก่ประชาชนของพระองค์ ให้ดำรงอิสสราธิปไตยโดยบริบูรณ์ ตั้งแต่วันที่ ๙ พฤษภาคม พุทธศักราช ๒๔๘๙ เป็นต้นไป
ขอให้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนี้ จงเป็นหลักที่สถาพรสถิตประดิษฐานสมรรถภาพอันประเสริฐ เป็นบ่อเกิดความผาสุกสันติคุณวิบูลราศีแก่อาณาประชาชนตลอดจำเนียรกาลประวัติ นำประเทศไทยให้บริบูรณ์พูนพิพัฒน์ชัยมงคล อเนกศุภผลสกลเกียรติยศมโหฬาร ขอให้พระบรมราชวงศ์เธอนุวงศ์ และข้าราชการทั้งทหารพลเรือน ทวยอาณาประชาราษฎร จงมีความสมัครสโมสรในสามัคคีรสธรรมเป็นเอกฉันท์ ในอันที่จะปฏิบัติตามและรักษาไว้ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนี้ ให้ยืนยงคงอยู่คู่กับไทยราชราชสีมาตราบเท่ากัลปาวสาน สมดั่งพระบรมราชปณิธานทุกประการเทอญ”[14]
การเมืองไทยเมื่อ ณ พ.ศ. 2489 มี 4 พรรคการเมืองใหญ่ คือ:
- “พรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทย” (พคท.) เป็นพรรคการเมืองนอกสภา แม้จะยังไม่ใช้แนวทางปฏิวัติแบบชนบทล้อมเมือง ยังมีบทบาทเคลื่อนไหวฯ อยู่ในเมือง แต่อในที่นี้ต้องตัดออกจาการสมการ เพราะไม่ได้เกี่ยวข้องกับการร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2489
- “พรรคสหชีพ” เกิดจากการรวมกลุ่มกันของ ส.ส. อีสาน อาทิ นายทองอินทร์ ภูริพัฒน์ (ส.ส. อุบลราชธานี), นายเตียง ศิริขันธ์ (ส.ส. สกลนคร), นายถวิล อุดล (ส.ส. ร้อยเอ็ด), นายจำลอง ดาวเรือง (ส.ส. มหาสารคาม) เป็นพรรคในแนวทางเสรีนิยมผสมสังคมนิยม เข้าข้างขบวนการเสรีไทยและต่อต้านรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม จนสามารถโค่นรัฐบาลจอมพล ป. ลงได้สำเร็จ
- “พรรคแนวรัฐธรรมนูญ” เกิดจากการรวมตัวกันของกลุ่มอดตีสมาชิกคณะราษฎรสายพลเรือนและทหารเรือ มีหลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ กับ นายดิเรก ชัยนาม เป็นผู้นำ (หลวงธำรงนาวาสวัสดิ์เป็นผู้นำกลุ่มทหารเรือ นายดิเรก ชัยนาม เป็นผู้นำกลุ่มพลเรือน) กลุ่มนี้มีแนวคิดเสรีนิยม ต้องการให้การเมืองไทยดำเนินไปในแนวทางระบอบรัฐสภาเต็มที่
- “พรรคประชาธิปัตย์” เป็นพรรคการเมืองของฝ่ายอนุรักษ์นิยม-กษัตริย์นิยม มีนายควง อภัยวงศ์ กับ หม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช สลับกันเป็นหัวหน้าพรรค เดิมเป็นพรรคขนาดกลาง แต่เมื่อหม่อมราชวงศ์คึกฤทธิ์ ปราโมช ยุบพรรคก้าวหน้า มาเข้าร่วม ทำให้เกิดเป็นพรรคใหญ่ขึ้นมา
พคท. ไม่อยุ่งเกี่ยวในสมการนี้ตั้งแต่ต้น และไม่สนใจจะเป็นพรรคการเมืองในระบบรัฐสภา พรรคที่ 2-3 (พรรคสหชีพกับพรรคแนวรัฐธรรมนูญ) ต่างก็สนับสนุนนายปรีดี พนมยงค์ พรรคประชาธิปัตย์เป็นเสี่ยงส่วนน้อย ปรีดี พนมยงค์ ซึ่งเพิ่งพ้นจากตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแผ่นดินแทนพระองค์ จึงอยู่ในเกณฑ์เหมาะสมที่จะเป็นนายกรัฐมนตรี เพราะมีฐานสนับสนุนมากที่สุดในคณะนั้น ขณะที่พรรคประชาธิปัตย์ก็ทำหน้าที่ฝ่ายค้านไป[15] อย่างไรก็ตาม เนื่องมาจากพรรคประชาธิปัตย์และกลุ่มอนุรักษ์นิยมสมัยนั้นไม่ได้มีความเชื่อมั่นต่อระบอบประชาธิปไตยรัฐสภา ก็จึงเป็นธรรมดาที่พวกเขาจะเล่นการเมืองนอกสภาด้วย บางครั้งก็สมคบคิดกับจ้างชนไปตระโกนในโรงหนังใส่ร้ายป้ายสีฝ่ายรัฐบาลปรีดี ดังที่ทราบกัน
(6) “ข้า...ชาวนา” กับ บทบัญญัติว่าด้วย “อำนาจสูงสุด (เป็นของ/มาจาก) ราษฎร”
บทบัญญัติมาตราแรก ๆ ในรัฐธรรมนูญ เป็นตัวบทสำคัญที่จะบ่งชี้ว่าฝ่ายใดตรารัฐธรรมนูญฉบับนั้น ๆ ประเทศอยู่ในช่วงการปกครองระบอบใด ยืนยันและรับรองให้อำนาจอธิปไตยสูงสุดแก่ราษฎรหรือประชาชนหรือไม่ ในรัฐธรรมนูญฉบับแรก (27 มิถุนายน 2475) ได้ระบุไว้อย่างชัดเจนว่า “มาตรา ๑ อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” ส่วนมาตรา 2 ซึ่งต้องระบุถึงอำนาจอธิปไตยสูงสุดนั้นได้ระบุว่า “อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม”
ในการประชุมพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญเมื่อพ.ศ. 2489 ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรได้มีการเสนอยัตติให้แก้ไขคำว่า อำนาจอธิปไตย “มาจาก” (ราษฎร) ในรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 กลับไปเป็น “เป็นของ” (ราษฎร) ตามรัฐธรรมนูญฉบับ 27 มิถุนายน 2475 แต่สมาชิกสภาประเภท 2 โดยเฉพาะหม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช, นายควง อภัยวงศ์, หม่อมราชวงศ์คึกฤทธิ์ ปราโมช และหม่อมหลวงกรี เดชาติวงศ์ แสดงความไม่เห็นด้วยและอภิปรายโต้แย้งอย่างแข็งขัน เมื่อเห็นฝ่ายสมาชิกสภาประเภทที่ 2 ไม่เห็นด้วย ฝ่ายสมาชิกสภาประเภทที่ 1 จึงยอมถอย ไม่แก้ไขตัวบทดังกล่าวนี้[16]
อย่างไรก็ตาม บางท่านอาจเห็นว่า คำว่า “เป็นของ” กับ “มาจาก” ความหมายอย่างเดียวกัน แต่ที่จริงแล้ว ความหมายต่างกันลิบ ผู้ที่อธิบายเรื่องนี้ได้ชัดเจนที่สุด คือ สุพจน์ ด่านตระกูล ซึ่งได้เปรียบเทียบให้เห็นความแตกต่างกันระหว่าง “ข้าวเป็นของชาวนา” กับ “ข้าวมาจากชาวนา”[17]
กล่าวคือตามมุมมองเปรียบเทียบของสุพจน์ คำว่า “ข้าวเป็นของชาวนา” นั้นชาวนามีสิทธิ์อย่างสมบูรณ์ที่จะจัดการอย่างใดกับข้าวของตนนั้นก็ได้ แต่กรณี “ข้าวมาจากชาวนา” นั้นเมื่อถูกลำเลียงไปอยู่ในไซโลของพ่อค้าส่งออก ข้าวนั้นก็ต้องถือเป็นสิทธิ์ของพ่อค้าส่งออก พ่อค้าส่งออกข้าวเยี่ยงสามารภจะจัดการกับข้าวนั้นต่อไปอย่างใดก็ได้ โดยที่ชาวนาไม่มีสิทธิยุ่งเกี่ยวแต่อย่างใดทั้งสิ้น แม้ว่าข้าวนั้นจะเป็นผลผลิตมาจากที่นาของชาวนาก็ตาม เพราะข้าวนั้นไม่ได้ “เป็นของ” ชาวนาอีกต่อไปแล้ว หากแต่ “เป็นของ” พ่อค้าส่งออกข้าว
นอกจากนี้ สุพจน์ ด่านตระกูล ยังเคยชี้ให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 บิดเบือนหลักการของระบอบประชาธิปไตย จนผิดไปกว่าที่เคยปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับแรก (27 มิถุนายน 2475) เช่นว่า :
“คำว่า “อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” ที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑ แห่งธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช ๒๔๗๕ นั้น หายถึง ราษฎรมีอำนาจสูงสุดในสังคมอย่างครบถ้วนตามโครงสร้างสังคม กล่าวคือ สังคมประกอบขึ้นด้วยโครงสร้าง ๓ ส่วน คือ เศรษฐกิจ การเมือง และวัฒนธรรม อำนาจสูงสุดในสังคม จึงหมายถึงอำนาจทางเศรษฐกิจ อำนาจทางการเมือง อำนาจทางวัฒนธรรม เป็นของราษฎรทั้งหลาย ซึ่งตรงกันข้ามกับระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่อำนาจสูงสุดตามโครงสร้างของสังคมดังกล่าวนี้ เป็นของพวกเจ้าศักดินาที่มีกษัตริย์เป็นศูนย์กลาง”
“แต่รัฐธรรมนูญฉบับ ๑๐ ธันวาคม ๒๔๗๕ ที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพอพระทัยมากนั้น กลับบิดเบือนอำนาจสูงสุดของสังคมดังกล่าวมาเป็นโครงสร้างอำนาจทางการบริหารราชการแผ่นดิน ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒-๓-๔ ในหมวดว่าด้วยพระมหากษัตริย์ว่า พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติทางสภาผู้แทนราษฎร ทรงใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี และทรงใช้อำนาจตุลาการทางศาล อันเป็นการแบ่งแยกอำนาจการบริหารตามความเห็นของมองเตสกิเออ นักเขียนชาวฝรั่งเศสในคริสต์ศตวรรษ ๑๘-๑๙ ที่แบ่งอำนาจบริหารออกเป็นสามฝ่าย คือฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ ซึ่งเป็นแต่เพียงวิธีการของระบอบการปกครองไม่ใช่ตัวระบอบการปกครอง ตัวของระบอบการปกครองประชาธิปไตยคือ อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย ซึ่งหมายถึง อำนาจทางเศรษฐกิจ อำนาจทางการเมือง และอำนาจทางวัฒนธรรม”[18]
ในส่วนนี้ก็เห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 เหิมจึงใจเลี่ยงใช้คำอื่น ไม่ใช้คำว่า “เป็นของ” และพอมาตรา 1 มีคำว่า “ราชอาณาจักร” ก็ยังชวนให้คิดเห็นกันไปว่าสยามยังอยู่ภายใต้ระบอบการปกครองแบบเก่าที่ทุกสิ่งอย่าง “เป็นของ” ชนชั้นนำ ไม่ใช่ราษฎรหรือประชาชน แต่ในทางปฏิบัติ กระบวนการอภิวัฒน์ได้ส่งผลเปลี่ยนประเทศจาก “ราชสมบัติ” มาสู่ “รัชประชาชาติ” ไปแล้ว
(7) “พฤฒสภา” ฝ่ายในรธน. 2489 คนละเรื่องและไม่ต่อเนื่องกับ “วุฒิสภา” ในช่วงหลัง
การต่อรองระหว่าง 2 กลุ่มอำนาจใหญ่ คือ กลุ่มอนุรักษ์นิยม-กษัตริย์นิยม ฝั่งหนึ่ง กับ อีกฝั่งหนึ่ง คือ คณะราษฎร และโดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อจะดำเนินการการปกครองกันในระบอบรัฐสภาแบบอังกฤษ ซึ่งมี 2 สภา ประกอบด้วย “สมาชิกสภาประเภท 1” มีสมาชิกมาจากการเลือกตั้งของประชาชน กับ “สมาชิกสภาประเภท 2” มาจากการแต่งตั้ง
แต่จะบอกว่าเป็นรัฐสภาแบบอังกฤษเป๊ะ ก็ไม่ใช่เสียทีเดียว เพราะเมื่อรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 ระบุไว้ในมาตรา 1 ว่า สยามเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว แบ่งแยกไม่ได้ ก็ทำให้เกิดแนวคิดว่าสยามต้องใช้ระบอบสภาเดียว แต่มีสมาชิก 2 ประเภท คือ “สภาผู้แทนราษฎร” แต่สมาชิกสภามีที่มาจาก 2 ประเภท ประเภทที่ 1 มาจากการเลือกตั้ง ประเภทที่ 2 มาจากการแต่งตั้ง
สมาชิกประเภทที่ 2 นี้แม้าจะเรียกว่า “ผู้แทนราษฎร” แต่แท้ที่จริง หาได้เป็นตัวแทนจากราษฎรจริงไม่ เพราะมาจากการแต่งตั้ง ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง ปัญหานี้ได้รับการแก้ไขในรัฐธรรมนูญฉบับ 9 พฤศจิกายน 2489 โดยกำหนดให้มี 2 สภา คือ “สภาผู้แทนราษฎร” กับ “พฤฒสภา” โดยทั้งสองสภาต่างมีประธานสภาของตนเอง เรียกรวมทั้งสองสภานี้ว่า “รัฐสภา” และให้ประธานพฤฒสภาเป็นประธานรัฐสภา (โดยตำแหน่ง)
“พฤฒสภา” นี้นับเป็นนวัตกรรมใหม่ที่ไม่เคยมีมาก่อนรัฐธรรมนูญฉบับ 9 พฤศจิกายน 2489 ไม่ปรากฏมีมาก่อนหน้าน้า และไม่มีอีกเลยหลังจากสิ้นสุดการบังคับใช้รัฐธรรมนูญฉบับ 9 พฤศจิกายน 2489
เนื่องจากเป็นสภาที่ไม่ แยกจากสภาผู้แทนราษฎร ไม่ได้มีมาก่อนหน้า จึงได้มีการพิจารณาหาถ้อยคำ มีหลายคำที่ถูกนำเสนอ อาทิ “มหาสภา”, “สภาอาวุโส”, “สหสภา”, “สมัชชา” ฯลฯ แรกคำว่า “สภาอาวุโส” เป็นที่เห็นพ้องต้องกัน แต่ต่อมานายเกษม บุญศรี ผู้แทนราษฎรจังหวัดนครสวรรค์ ได้เสนอคำว่า “พฤฒสภา” โดยให้เหตุผลสั้น ๆ ดังนี้ :
“ข้าพเจ้าขอแก้สภาอาวุโสว่า พฤฒสภา ซึ่งมีความหมายในทางที่เป็นผู้หลักผู้ใหญ่ และในทางที่เป็นสภาใหญ่ ข้าพเจ้าได้ถามท่านผู้รู้ภาษาต่างประเทศว่า คำซึ้งจะแปลจากสภาอาวุโสนี้ได้ความว่าอะไร ก็ได้ความว่า เซเนต เมื่อเช่นนี้แล้วความหมายก็ตรงกันดีทีเดียวกับพฤฒสภา ที่ข้าพเจ้าขอแปรญัตติไป เพราะฉะนั้นหากว่าเราจะแก้สภาอาวุโสเป็นพฤฒสภาได้ ก็จะได้ความในภาษาและในทางรูปคำที่จะมาบัญญัติไว้เช่นนี้ด้วยประการทั้งปวง”[19]
คำว่า “พฤฒสภา” ตามที่นายเกษม บุญศรี เสนอนี้ พระเจ้าวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าวรรณไวทยากร (พระยศสมัยนั้น) กรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2489 และยังเป็นผู้เชี่ยวชาญทางภาษา ได้แสดงความเห็นพ้องและสนับสนุนข้อเสนอของนายเกษม บุญศรี แม้ว่าจะทรงเห็นว่าคำนี้เสียงไม่ไพเราะ แต่ก็ไม่ได้ติดขัด เมื่อมีการลงมติ เสียงส่วนใหญ่ก็เห็นชอบ ให้ใช้คำว่า “พฤฒสภา” แทนคำว่า “สภาอาวุโส”
“พฤฒสภา” มักถูกเข้าใจผิดเพี้ยนว่าเป็นสภาเดียวกับ “วุฒิสภา” ในช่วงหลังมานี้ แต่แท้ที่จริงแล้ว เป็นคนละอย่างกัน สมาชิกพฤฒสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับ 9 พฤศจิกายน 2489 มาจากการเลือกตั้ง และต้องไม่เป็นข้าราชการประจำด้วย (ตามความในมาตรา 96) ส่วนวุฒิสภามาจากการแต่งตั้ง แถมส่วนใหญ่ยังมาจากข้าราชการประจำด้วย โดยหลักการแล้วสมาชิกภาพต้องมาจากการเลือกตั้งเท่านั้น (จะเป็นการเลือกตั้งทางอ้อมหรือทางตรงก็ตาม) ถึงจะขึ้นชื่อว่าเป็น “ผู้แทน (ของ) ราษฎร”
แม้ว่าในรัฐธรรมนูญบางฉบับ (เช่น ฉบับ 2540) จะกำหนดให้วุฒิสภามาจากการเลือกตั้งเช่นเดียวกับพฤฒสภา แต่วิธีการเลือกตั้งของพฤฒสภาเป็นการเลือกตั้งทางอ้อม โดยมีข้อตกลงร่วมกันอย่างกว้าง ๆ ว่า ต่อไปอาจเปลี่ยนเป็นการเลือกตั้งทางตรงได้ แต่ก็ไม่ได้มีการแก้ไขตามข้อตกลงร่วมนี้แต่อย่างใด เพราะรัฐธรรมนูญฉบับนี้ถูกยกเลิกไปโดยการรัฐประหารเมื่อพ.ศ. 2490
ที่มาของความเข้าใจคลาดเคลื่อนที่ว่า “วุฒิสภา” มาจาก “พฤฒสภา” หรือ “พฤฒสภา” เป็นชื่อเดิมก่อนจะมาเปลี่ยนเป็น “พฤฒสภา” นั้น คาดว่ามาจากกการอ้างความชอบธรรมของวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับ 2540 “วุฒิสภา” ยิ่งเป็นคนละเรื่องกับ “พฤฒสภา” มากขึ้นไปอีก เมื่อมีการกำหนดให้วุฒิสภาที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งมีสิทธิ์โหวตเลือกนายกรัฐมนตรี อย่างที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับ 2560
อย่างไรก็ตาม โดยหลักการ การมี 2 สภา (ไม่ว่าจะเรียกว่าอะไร) โดยให้ทั้งสองสภานี้มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งเริ่มต้นในรัฐธรรมนูญฉบับ 2489 นั้นย่อมถือเป็นหมุดหมายสำคัญตรงตามหลักของระบอบการเมืองการปกครองที่อำนาจอธิปไตยสูงสุดเป็นของประชาชน ประชาชนเป็นผู้กำหนดทั้งผู้แทนฝ่ายอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจฝ่ายบริหาร ผ่านการเลือกตั้ง แม้สมัยนั้นจะเป็นการเลือกตั้งทางอ้อมก็ตาม
การให้ความสำคัญกับการเลือกตั้ง ใช้การเลือกตั้งเป็นที่มาของสมาชิกสภาทั้งสองสภา ทำให้รัฐธรรมนูญฉบับ 2489 เป็นที่กล่าวขานมาจนทุกวันนี้ว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่มีความเป็นประชาธิปไตยมากที่สุด ถึงแม้ว่าพฤฒสภาอาจไม่ใช่ยางเดียวกับวุฒิสภา แต่การมีสองสภาที่มาจากการเลือกตั้งเหมือนกัน ทำให้สมาชิกทั้งสองสภามีเกียรติยศและศักดิ์ศรีเท่ากัน และเป็นเหตุผลที่ช่วยให้สภาที่มีอาวุโสที่นิติบัญญัติและตรวจสอบฝ่ายบริหาร สามารถกระทำหน้าที่ได้อย่างสมภาคภูมิธรรมและสง่างาม
บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับแรก (27 มิถุนายน พ.ศ. 2475)
(8) บทสรุปและส่งท้าย : ปรีดี พนมยงค์ คือ “บิดาแห่งรัฐธรรมนูญไทย” ที่แท้ทรู!!!
แม้ว่านักรัฐศาสตร์และประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทยจะเห็นตรงกันว่า รัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 นั้นยังมีข้อบกพร่องอยู่มาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่ยังไม่ได้ให้สิทธิเสรีภาพแก่ราษฎรตามหลักการแห่งระบอบประชาธิปไตย เพราะได้ยกเลิกบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับแรก (27 มิถุนายน 2475) ที่ว่า “อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” ส่วนมาตรา 2 ซึ่งต้องระบุถึงอำนาจอธิปไตยสูงสุดนั้นได้ระบุว่า “อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม” และรัฐธรรมนูญฉบับ 2489 คือได้ว่าเป็นพัฒนาการขั้นสูงสุดของการเมืองไทยภายใต้ระบอบรัฐสภา[20] เนื่องจากการแก้ไขข้อบกพร่องนี้โดยการสมาชิกสภาที่มาจากการแต่งตั้ง แล้วกำหนดให้มีสภาใหม่แยกจากสภาผู้แทนราษฎร คือ “พฤฒสภา” และให้มีที่มาจากการเลือกตั้ง
แต่อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับ 2489 เป็นฉบับที่สมบูรณ์ได้ชี้ว่ามีนี้เนื้อหาประชาธิปไตยมากที่สุด กลับเป็นรัฐธรรมนูญที่มีอายุการใช้งานสั้นเป็นอันดับต้น ๆ เพียง 1 ปีเศษ ขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 ที่ปรีดี พนมยงค์ คณะราษฎร ตลอดจนฝ่ายก้าวหน้าในยุคสมัยเดียวกันนั้น ต่างก็เห็นว่ายังมีข้อบกพร่องและไม่ได้เป็นประชาธิปไตยอยู่มาก (เพราะไม่ได้ยืนยันรับรองให้อำนาจอธิปไตยสูงสุดเป็นของราษฎรดังที่กล่าวแล้ว) กลับเป็นรัฐธรรมนูญที่มีอายุการใช้งานยาวนานที่สุดกว่า 14 ปี (พ.ศ. 2475-2489)
นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 ยังเป็นรัฐธรรมนูญที่ได้รับความนิยมจากฝ่ายนิยมระบอบเผด็จการอยู่มาก ดังจะเห็นได้จาก พ.ศ. 2495-2500 ได้มีการนำเอารัฐธรรมนูญฉบับนี้กลับมาใช้ใหม่ โดยเขียว่าฉบับพ.ศ. 2490 (ฉบับใต้ตุ่ม) เป็นฉบับชั่วคราว ทำนองเดียวกับฉบับ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2475 แต่เนื้อหาต่างกันลิบ ต้องยอมรับอยู่อย่างหนึ่งว่า เมื่อเทียบกันแล้ว รัฐธรรมนูญฉบับเผด็จการมักมีอายุใชงานในสังคมประเทศไทยยาวนานกว่ารัฐธรรมนูญฉบับที่มีเนื้อหาทางประชาธิปไตย เรื่องนี้่นับว่าสะท้อนสภาพทางสังคมการเมืองของไทยอยู่มาก
แม้รัฐธรรมนูญฉบับ 2489 เป็นรัฐธรรมนูญหนึ่งที่ใช้ระยะเวลาในการพิจารณาร่างยาวนาน (อย่างน้อยก็นานกว่าสองฉบับก่อนหน้า) แต่ทว่าสิ่งที่ส่อแววว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ร่วมถึงรัฐบาลภายใต้การนำของปรีดี พนมยงค์ จะไปไม่รอด ก็เพราะในเวลาหลังจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ผ่านไปได้เพียง 1 เดือน ก็เกิดเหตุการณ์กรณีสวรรคตของในหลวงรัชกาลที่ 8 ขึ้นเมื่อวันที่ 9 มิถุนายน พ.ศ. 2489 ส่งผลให้ฝ่ายอนุรักษ์นิยม-กษัตริย์นิยมมีเสี่ยงที่ดังมากกว่ากลุ่มอื่น ๆ และนำเอาข้อความคลุมเครือของคดีสวรรคตไปใช้ในทางการเมืองโจมตีร้ายป้ายสีฝ่ายปรีดี จนกระทั่งเกิดเป็นเงื่อนไขนำไปสู่การรัฐประหารล้มระบบประชาธิปไตยที่ดำเนินมาได้เพียง 15 ปี เมื่อ พ.ศ. 2490
อย่างไรก็ตาม จากที่ปรีดี พนมยงค์ เป็นผู้มีบทบาทในการร่างรัฐธรรมนูญที่มีการนำเอามาบังคับใช้ในช่วงระยะแรกของการเปลี่ยนผ่านหลัง 2475 เป็นจำนวนกว่า 3 ฉบับ ปรีดี พนมยงค์ จึงคู่ควรแก่การได้รับความยกย่องในฐานะ “บิดาแห่งรัฐธรรมนูญไทย” อย่างแท้จริง ไม่เพียงแต่เป็นผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกอย่างรัฐธรรมนูญฉบับ 27 มิถุนายน 2475 และมีส่วนร่วมในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม 2475 แล้ว ยังมีบทบาทในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ได้ชื่อว่ามีเนื้อหาและการปฏิบัติบัติตามหลักการของระบอบประชาธิปไตยมากที่สุดอย่างรัฐธรรมนูญฉบับ 9 พฤศจิกายน 2489 อีกด้วย
หมายเหตุ: ขอขอบคุณ จตุชัย สิทธิเกียรติปพัช สำหรับการช่วยตอบคำถามและตรวจเช็คข้อมูลที่สำคัญและจำเป็นสำหรับการเรียบเรียงบทความชิ้นนี้ไว้ ณ ที่นี้ด้วย
เชิงอรรถ
[1] ปรีดี พนมยงค์. “ประชาธิปไตยและรัฐธรรมนูญเบื้องต้นกับการร่างรัฐธรรมนูญ” ใน ผู้กำเนิดรัฐธรรมนูญไทย ปรีดี พนมยงค์ ข้อเขียนและบทวิเคราะห์รัฐธรรมนูญสามฉบับแรก. (กรุงเทพฯ: สนพ.แม่คำผาง, 2553), หน้า 71-111.
[2] สุพจน์ ด่านตระกูล. ความรับผิดชอบของคณะราษฎร (๒๔ มิ.ย. ๒๔๗๕-๑๐ พ.ค. ๒๔๘๙). (นนทบุรี: สถาบันวิทยาศาสตร์สังคม, 2535), หน้า 89-96.
[3] รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 15 (สมัยวิสามัญ) วันที่ 28 กันยายน 2485.
[4] ดูรายละเอียดใน กำพล จำปาพันธ์. “การเมืองของการสมมตินามประเทศ: จากสยามและไทยกลายเป็นไทย (ระหว่างทศวรรษ 2430-2480)” วารสารอักษรศาสตร์ มหาวิทยาลัยศิลปากร. ปีที่ 26 ฉบับที่ 1 (มิถุนายน-พฤศจิกายน 2548), หน้า 58-148.
[5] ปรีดี พนมยงค์. “ประชาธิปไตยและรัฐธรรมนูญเบื้องต้นกับการร่างรัฐธรรมนูญ” อ้างแล้ว, หน้า 73.
[6] ดูรายละเอียดใน กำพล จำปาพันธ์. “ปรีดี พนมยงค์ และ พ.ร.บ. ว่าด้วย “การเลือกตั้ง” ยุคแรกเริ่ม (พ.ศ.2475-2477)” https://pridi.or.th/th/content/2026/01/2759 (เผยแพร่เมื่อวันที่ 26 มกราคม 2569).
[7] ราชกิจจานุเบกษา. เล่มที่ 49 (วันที่ 10 ธันวาคม 2475), หน้า 550.
[8] Matthew Philips. “If not ‘Great’, then what? Rethinking Thainess in post-war Bangkok” in Thailand in the Cold War. (New York: Routledge, 2017), pp. 82-116.
[9] สรศักดิ์ งามขจรกุลกิจ. ขบวนการเสรีไทยกับความขัดแย้งทางการเมืองภายในประเทศไทยระหว่าง พ.ศ.2481-2492. (กรุงเทพฯ: สถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2531), หน้า 269-270.
[10] Pridi Banomyong. “Establishment of the Anti-Japan Resistance Movement and Seri Thai (1981)” in Pridi by Pridi: Selected Writings on Life, Politics, and Economy. Translated by Chris Baker and Pasuk Phongpaichit, (Chiangmai: Silkworm Books, 2000), pp. 199-201.
[11] รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 7/2489 (สมัยสามัญ) วันพฤหัสบดีที่ 21 กุมภาพันธ์ พุทธศักราช 2489.
[12] ราชกิจจานุเบกษา. เล่มที่ 49 (วันที่ 10 ธันวาคม 2475), หน้า 529-533.
[13] ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 49 (วันที่ 27 มิถุนายน 2475), หน้า 166.
[14] ราชกิจจานุเบกษา. ตอนที่ 30 เล่ม 63 (วันที่ 9 พฤษภาคม 2489), หน้า 318-324.
[15] ชาญวิทย์ เกษตรศิริ. ประวัติศาสตร์การเมืองไทย 2475-2500. (กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2544), หน้า 339-441.
[16] รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 8/2489 (สมัยสามัญ) วันจันทร์ที่ 25 กุมภาพันธ์ พุทธศักราช 2489.
[17] สุพจน์ ด่านตระกูล. “หมาเหตุเกี่บวกับรัฐธรรมนูญสามฉบับ” ใน กำเนิดรัฐธรรมนูญไทย ปรีดี พนมยงค์ ข้อเขียนและบทวิเคราะห์รัฐธรรมนูญสามฉบับแรก. อ้างแล้ว, หน้า 131-132.
[18] สุพจน์ ด่านตระกูล. ปรีดีคิด-ปรีดีเขียน. (กรุงเทพฯ: คณะกรรมการดำเนินงานฉลอง 100 ปี ชาตกาล นายปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโส, 2543), หน้า 23-24.
[19] รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 23/2489 (สมัยสามัญ) วันจันทร์ที่ 15 เมษายน พุทธศักราช 2489.
[20] ตัวอย่างผู้ที่แสดงความคิดเห็นไว้เช่นนี้ อาทิ เสน่ห์ จามริก. การเมืองไทยกับพัฒนาการรัฐธรรมนูญ. (กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2540), หน้า 141-142; นรนิติ เศรษฐบุตร. เกิดมาเป็นนายก. (กรุงเทพฯ: สนพ. มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2545), หน้า 118-119.
[21] ดูรายละเอียดใน ลิขิต ธีรเวคิน. วิวัฒนาการการเมืองการปกครองของไทย. กรุงเทพฯ: สนพ. มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2548.
[22] ดูรายละเอียดใน สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ. สายธารประวัติศาสตร์ประชาธิปไตยไทย. กรุงเทพฯ: สนพ. 6 ตุลารำลึก, 2551.
