ปรีดี พนมยงค์กับการปฏิรูปที่ดินเกาะเมืองอยุธยา

สถาบันปรีดี พนมยงค์ 22 April 2026

(1) บทนำ: “อยุธยาเมืองเก่า” ของเรา (ไม่ใช่) แต่ก่อน...

เกาะเมืองอยุธยาเป็นแหล่งประวัติศาสตร์ที่แปลกประหลาดอยู่อย่างหนึ่งเมื่อเทียบกับเมืองประวัติศาสตร์ที่อื่น ๆ ชุมชนเมืองปัจจุบันตั้งอยู่ซ้อนทับกับพื้นที่ประวัติศาสตร์ เต็มไปด้วยโบราณสถานและแหล่งศิลปวัตถุ ไม่เหมือนอย่างเมืองเก่าสุโขทัย ศรีเทพ กำแพงเพชร ศรีสัชนาลัย กาญจนบุรีเก่า เวียงกุมกาม เชียงแสน ฯลฯ ในแง่ที่แหล่งโบราณสถานเมืองเก่าตั้งอยู่แยกห่างจากชุมชนเมืองใหม่ ไม่ได้ซ้อนทับปะปน หรือมีซ้อนทับปะปนบ้าง ก็ไม่หนาแน่นเท่าเกาะเมืองอยุธยา

ขณะเดียวกัน เมืองเก่าอยุธยาก็อยู่ภายใต้การบริหารจัดการโบราณสถานโดยอุทยานประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยา ภายใต้สังกัดกรมศิลปากร ควบคู่และทับซ้อนกับเทศบาลเมืองพระนครศรีอยุธยาและจังหวัดพระนครศรีอยุธยา แม้ช่วงหลังศาลากลางจังหวัดได้ย้ายที่ว่าการไปตั้งอยู่ริมถนนสายเอเชีย พร้อมกับมีแผนงานจะย้ายเมืองใหม่ไปที่บริเวณดังกล่าว แต่หน่วยงานราชการบริหารส่วนใหญ่ก็ยังคงตั้งอยู่ที่เกาะเมืองอยุธยาซ้อนกับแหล่งโบราณสถานดังเดิม

การอยู่คู่ปะปนกันระหว่างโบราณสถานกับวิถีชีวิตเมืองสมัยใหม่ จะมองว่าเป็นเอกลักษณ์โดดเด่นก็ได้ แต่โดยมากมองกันในแง่ลบ ฝ่ายคนรักโบราณสถานก็เห็นว่าคนไม่ควรอยู่กับโบราณสถานโดยเฉพาะอย่างยิ่งโบราณสถานประเภทวัดร้าง ฝ่ายคนรักความทันสมัยก็ต้องการให้อยุธยามีความเจริญรุ่งเรืองเหมือนอย่างเมืองอื่นเขา ทั้ง ๆ ที่อยู่ไม่ไกลจากกรุงเทพฯ แต่กลับขาดแคลนหลายสิ่งอย่าง เป็นต้นว่าไม่สามารถจะมีตึกรามสูงใหญ่โตได้ เพราะจะบดบังโบราณสถาน ทำอะไรทีก็ต้องระมัดระวังไปหมด เพราะทุกที่เป็นพื้นที่ประวัติศาสตร์ เช่น แต่ก่อนเมื่อมีการเลือกตั้งทีไร ผู้สมัครรายหนึ่งมักจะเอาป้ายหาเสียงมีภาพใบหน้าของตนแผ่หราไปตั้งไว้ที่สี่แยกเยื้องศาลหลักเมือง ประชาชนก็มักจะล้อขำขันว่า ผู้สมัครท่านนั้นถูกนำไปขึ้นตะแลงแกง เป็นต้น

อยุธยาเลยเหมือนเป็นเมืองที่ความทันสมัยต้องมาปะทะกับความเก่าแก่โบราณอยู่ร่ำไป แม้แต่จิ๊กโก๋วัยรุ่นตีกันยังต้องฟันดาบ ถึงมีปืน ก็ใช้ยิงไม่ได้ ยิงคือเสียเกียรตินักเลงกรุงเก่า แล้วจะถูกพวกเดียวกันประณามหยามเหยียดเป็นพวกไม่มีฝีมือ ขี้ขลาด และไม่ใช่ “กรุงเก่าแท้” ฟันดาบบางทีก็นานกว่าจะรู้ผลและได้แยกย้ายกัน แง่หนึ่งก็เข้าใจได้ที่กรณีที่เป็นข่าว มีหนุ่มน้อยควบมอเตอร์ไซค์คันแดงพุ่งเข้าไปในสมรภูมิเพื่อหมายจบศึกที่เพื่อนกำลังฟันดาบกันอยู่ ที่บางเพจโซเชียลนำเอาไปทำมีมล้อว่า “ถ้าเจ้าพวกนี้เกิดทันสมัยกรุงศรี กรุงคงไม่แตก” คงไม่จริง ตรงข้ามผู้เขียนกลับเห็นว่า ที่กรุงแตกส่วนหนึ่งก็เพราะอยุธยามีแต่คนเก่งกล้าสามารถเยี่ยงนี้นั่นแหละ เพราะเก่งจริงต้องหาวิธีชนะโดยไม่ต้องลงไม้ลงมือกัน ไม่ใช่ตีกันฟันดาบแล้ว ถึงค่อยคิดหาวิธี “ปิดเกม” ซึ่งสุดท้ายก็ปิดไม่ได้จริง

ประเด็นก็คือความซ้อนทับกันระหว่างความเป็นเมืองเก่ากับเมืองใหม่ ยังคงเป็นสิ่งที่มีอิทธิพลต่อวิถีชีวิต “คนยุดยา” มาจนถึงปัจจุบัน ครั้นพอหาสาเหตุ คำตอบที่มี มักจะพุ่งเป้าไปประเด็นที่ว่า เพราะอยุธยาไม่เคยร้าง หลังเสียกรุง 2310 ยังคงมีคนอาศัยอยู่ที่บริเวณนี้สืบเนื่องเรื่อยมา ไม่เหมือนเมืองอื่น ๆ ที่มีช่วงเวลาโดนทิ้งร้างอยู่กลางป่าเขามาเป็นเวลาหลายร้อยปี จนกระทั่งมีการก่อตั้งกรมศิลปากรขึ้นเมื่อ พ.ศ. 2477 (สมัยรัฐบาลพระยาพหลพลพยุหเสนา) ขึ้นแล้ว จึงได้มีการสำรวจ ขึ้นทะเบียนโบราณสถาน และจัดตั้งหน่วยงานรักษาดูแลบริหารในรูปแบบโบราณสถานหรือเมืองเก่าได้เต็มที่ ไม่มีเมืองใหม่ปะปน (ถ้านึกไม่ออก ก็ให้นึกถึงเมืองเก่าสุโขทัยที่มีแต่โบราณสถานกับต้นไม้)

ข้อเท็จจริงก็คือ อยุธยาบริเวณที่ว่าไม่เคยร้างนั้นคือย่านบริเวณตำบลหัวรอ ซึ่งเป็นชุมทางการค้า ย่านตลาด และที่ตั้งของพระราชวังจันทรเกษม และบริเวณป้อมเพชร-วัดสุวรรณดาราราม ซึ่งมีชุมชนและจวนผู้ว่าฯ ตั้งอยู่ นอกนั้นพื้นที่ส่วนใหญ่ต่างก็เคยร้าง ร้างจนเป็นป่ามาแล้วทั้งสิ้น แต่เหตุที่ร้างไปนั้นไม่ใช่เป็นมาตั้งแต่สมัย พ.ศ. 2310 เพิ่งจะร้างในสมัยรัชกาลที่ 5 เมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงประกาศให้ที่ดินเกาะเมืองอยุธยาเป็นที่สาธารณะและวัดร้าง ห้ามไม่ให้เอกชนจับจองเป็นเจ้าของหรือไม่ให้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน เมื่อมีกฎหมายหวงห้ามไว้เช่นนี้ ราษฎรที่แต่เดิมนิยมสร้างบ้านเป็นเรือนแพอยู่กับน้ำกันอยู่แล้ว ก็ยิ่งอยู่แพในน้ำกันมากขึ้น แต่การอยู่เรือนแพสมัยนั้นมันก็ไม่ใช่ “สุขจริง อิงกระแสธารา” เหมือนอย่างเพลงของคุณชรินทร์ นันทนาคร คนก็อยากมีที่ดินปลูกบ้านอยู่บนบกเหมือนอย่างที่อื่นเป็นธรรมดา

แม้ว่าพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจะทรงตั้งพระทัยในการออกกฎหมายหวงห้ามเช่นนั้น ก็เพื่อปกปักรักษาโบราณสถานวัดร้างให้อยู่คู่กรุงเก่า แต่สมัยนั้นประชากรก็ไม่มากเหมือนอย่างในช่วงหลัง ตลอดช่วงสมัยรัชกาลที่ 5-7 หรือก็คือช่วงก่อน พ.ศ. 2481 อยุธยากลายเป็นเมืองเก่าไม่ทันสมัยเหมือนอย่างเมืองอื่น ในขณะที่เมืองอื่นข้างเคียง ไม่ว่าจะเป็นอ่างทอง สิงห์บุรี สระบุรี ปทุมธานี นนทบุรี ล้วนพัฒนาไปตามยุคตามสมัย อยุธยาเหมือนกับถูกตรึงให้ไม่ต้องพัฒนา ผู้คนชาวเมืองกรุงเก่าส่วนหนึ่งมีความไม่พอใจ ต้องการจะเห็นอยุธยาเป็นเมืองทันสมัยเหมือนอย่างเมืองอื่น ๆ แต่ก็ทำอะไรไม่ได้ เพราะติดตรงกฎหมายที่ดิน

หลังจากเกิดการอภิวัฒน์ พ.ศ. 2475 หลวงประดิษฐ์มนูธรรมหรือปรีดี พนมยงค์ เป็นผู้นำในการพัฒนาเกาะเมืองอยุธยา ก็อยู่ในกลุ่มที่ต้องการพัฒนาเกาะเมือง แต่ขณะเดียวกัน ปรีดีก็จบการศึกษาจากประเทศฝรั่งเศส ซึ่งมีแนวคิดในการอนุรักษ์โบราณสถานและเห็นความสำคัญของศิลปวัตถุ ก็เลยนำมาสู่แนวคิดการอนุรักษ์ที่ต้องการคงความเก่าแท้ของโบราณสถานให้อยู่คู่กับผู้คนชาวเมือง คือพัฒนา 2 อย่างนี้ควบคู่กัน ไม่ได้ต้องเลือกเอาอย่างใดอย่างหนึ่ง ไม่จำเป็นจะต้องทำลายโบราณสถานเพื่อพัฒนาเมืองมาสู่ความทันสมัย

สิ่งแรกที่ปรีดีทำในการพัฒนาเกาะเมืองอยุธยา คือการออกกฎหมายเพื่อปฏิรูปที่ดินที่เรียกว่า “พระราชบัญญัติโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินซึ่งเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินและที่วัดร้าง ภายในกำแพงเมืองจังหวัดพระนครศรีอยุธยา ให้กระทรวงการคลัง พุทธศักราช ๒๔๘๑” จากนั้นได้สร้างศาลากลางหลังเก่าขึ้นที่บริเวณเกือบจะกึ่งกลางของเกาะเมือง ตัดถนนรอบเกาะ ย้ายโรงเรียนตัวอย่างมณฑลกรุงเก่ามาเป็น “โรงเรียนอยุธยาวิทยาลัย” (อยว.) ในที่ตั้งปัจจุบัน สร้างสะพานคอนกรีตเสริมเหล็กข้ามแม่น้ำป่าสักเข้าสู่เกาะเมืองคือ “สะพานปรีดี-ธำรง” สร้างโรงพยาบาลพระนครศรีอยุธยา ย้ายหน่วยงานต่าง ๆ เข้ามาบุกเบิกที่ดินเกาะเมือง เป็นต้น ทั้งนี้เพื่อกระตุ้นให้ประชาชนย้ายถิ่นฐานเข้ามาตั้งรกรากในเกาะเมือง

ศาลากลางหลังเก่า

เกาะเมืองอยุธยาบริเวณที่เคยร้างมาตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 กลับเป็นย่านที่มีความเจริญขึ้นมาตามลำดับ ที่ทำเช่นนั้นกันได้ ต้องย้อนกลับไปพิจารณากฎหมายเกี่ยวกับที่ดินในอยุธยา การที่ปรีดี พนมยงค์ ดำรงตำแหน่งเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมเมื่อต้นทศวรรษ 2480 นับว่าเป็นผลดีต่อโครงการพัฒนาเกาะเมืองเป็นอย่างยิ่ง เพราะได้โอนย้ายที่ดินเกาะเมืองมาเป็นของกระทรวงการคลัง ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการดูแลบริหารจัดการที่ดินที่เรียกว่า “ที่ราชพัสดุ” เพราะไม่เช่นนั้นที่ดินเกาะเมืองอยุธยาจะยังคงเป็นที่ดินที่ไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้ การณ์นี้ปรีดีได้ให้เหตุผลและมีการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับนี้ไว้อย่างไร ก่อนอื่นขอให้อ่านหลักฐานคือรายงานการประชุมสภาฯ ว่าได้มีการประชุมพิจารณากันอย่างไร

สะพานปรีดี-ธำรง ภาพถ่ายทางอากาศโดยปึเตอร์ วิลเลี่ยมส์ ฮันท์

(2) การประชุมสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาร่างฯ

“ร่างพระราชบัญญัติโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินซึ่งเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินและที่วัดร้าง ภายในกำแพงเมืองจังหวัดพระนครศรีอยุธยา ให้กระทรวงการคลัง พุทธศักราช ๒๔๘๑” ได้ถูกนำเข้าสู่ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันอังคารที่ 28 มีนาคม พ.ศ. 2481 (การประชุมครั้งที่ 29/2481 (สามัญ) สมัยที่ 2 ชุดที่ 3) ตามรายงานการประชุมสภาฯ ในวันดังกล่าว มีเนื้อความตามนี้ :

“ประธานสภาฯ : …ต่อไปให้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินและที่วัดร้างภายในกำแพงเมือง จังหวัดพระนครศรีอยุธยา ให้กระทรวงการคลัง พุทธศักราช ๒๔๘๑ ของรัฐบาล

หลวงประดิษฐ์มนูธรรม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง : เรื่องนี้นั้นเดิมทีเดียว ท่านทั้งหลายก็ย่อมทราบกันดีอยู่แล้วว่า ที่ในกำแพงเมืองโบราณอยุธยานั้นเป็นที่ซึ่งได้หวงห้ามเอาไว้ อีกประการหนึ่ง วัดในอยุธยานั้นก็มีอยู่มากมายก่ายกอง จนกระทั่งว่าเราจะแยกว่าที่ไหนเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินและที่วัดเป็นการยากเหลือเกิน แม้ว่าจะทราบก็เป็นการยาก เพราะเหตุว่าบางที่มีแต่เพียงมูลดินอยู่เท่านั้น ต่อมาทางจังหวัดอยุธยาแต่เดิมก็ไม่สามารถที่จะให้ใครเข้าไปอยู่ในนั้นได้ เพราะเหตุว่าถ้าเกี่ยวกับตามหลักของกฎหมายว่าด้วยที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินและว่าด้วยที่วัดร้าง เทศบาลจะขยายเขตต์ออกไปไม่ได้ เพราะว่าไม่มีคนอยู่หรือมีอยู่ก็เป็นป่า และไม่ได้ทำประโยชน์อันใด ได้มีความคิดกันว่าจะโอนที่นี้ให้แก่เทศบาล แต่เราก็ทำไม่ได้ในทุก ๆ ทาง เมื่อเป็นเช่นนั้นก็มีอยู่ทางเดียวที่จะยกให้เป็นราชพัสดุ เมื่อจะทำเป็นที่ราชพัสดุแล้ว ก็จะเป็นที่ราษฎรอยู่อาศัยแล้ว ให้ราษฎรไปอยู่ และ develop ที่ดินให้เจริญ และเมื่อมีรายได้ขึ้นแล้ว รายได้ของแผ่นดินก็จะมากมายขึ้น และเทศบาลก็จะขยายเขตต์เทศบาล ก็เท่ากับว่าขยายเขตต์เข้าไปในป่า เพราะฉะนั้นในการที่จะโอนที่ดินมาให้กระทรวงการคลังนี้ ความประสงค์ที่จะขยายเช่นนี้ก็เพื่อความจริงและก็จะ develop ในการนี้รัฐบาลได้พยายามที่จะคำนึงถึงเรื่องหลักกฎหมาย และโดยเฉพาะเรื่องที่เกี่ยวกับวัด ก็ไปหาท่านเจ้าคณะมณฑลอยุธยาเป็นคนแรกว่าที่นี้จะกระทำอย่างใด ท่านเองก็ไม่เห็นไปในทางขัดข้อง และให้คนได้เข้าไปอยู่อาศัย วัดที่คงอยู่ก็จะได้ทำนุบำรุง และวัดในทุกวันนี้อยู่ในจังหวัดพระนครศรีอยุธยาก็นับว่าร่วงโรยไปทุก ๆ วัน ด้วยเหตุว่าวัดติด ๆ กัน และราษฎรกระจายไปเสีย ถ้าหากว่าเราได้จัดให้ราชพัสดุนี้ให้เป็นประโยชน์แล้ว ราษฎรจะเข้าไปอยู่ วัดนี้ก็จะได้ทำนุบำรุงให้ดีขึ้น และในเรื่องนี้ก็ได้ปรึกษาผู้แทนราษฎรทั้งสองท่านแล้วก็เห็นว่าการที่จะทำอย่างนี้ไม่เห็นเป็นการเดือดร้อนอย่างไรเลย เป็นการตรงกันข้าม เพื่อจะเปิดโอกาสให้ราษฎรเข้าไปอยู่อาศัย และเพื่อจะเปิดบ้านเปิดเมืองต่อไปในภายหน้า และเทศบาลก็จะได้ขยายเขตต์เข้าไปในเขตต์นั้นได้ เพราะฉะนั้นก็หวังว่าสภาฯ นี้คงจะรับหลักการไว้พิจารณาด้วยดี

นายฟื้น สุพรรณสาร (พระนครศรีอยุธยา) : เรื่องนี้ตามที่ท่านรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้อภิปรายมาแล้ว ก็ไม่น่าจะมีปัญหาอะไรที่จะโต้เถียงกันอีก แล้วอีกประการหนึ่งในเรื่องพระราชบัญญัติเช่นนี้ก็ได้เคยมีในสภาผู้แทนราษฎร คือ เมื่อ ๒-๓ วันนี้ที่วัดก็ได้มีการโอนกัน เพราะฉะนั้นข้าพเจ้าจึงขอให้ลงมติ

มีสมาชิกรับรอง

ประธานสภาฯ : ข้าพเจ้าจะขอให้ที่ประชุมนี้วินิจฉัย ผู้ใดเห็นควรรับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัตินี้ไว้พิจารณา ขอได้โปรดยกมือขึ้น

สมาชิกยกมือเป็นส่วนมาก

ประธานสภาฯ : ผู้ใดไม่เห็นด้วย ขอได้โปรดยกมือขึ้น

ไม่มีสมาชิกยกมือ

ประธานสภาฯ : เป็นอันว่ารับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัตินี้ไว้พิจารณาต่อไป

หลวงประดิษฐ์มนูธรรม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง : เรื่องนี้มีน้อยมาตรา เพราะฉะนั้นขอเสนอให้พิจารณารวดเดียว

ประธานสภาฯ : เมื่อไม่มีผู้ใดมีความเห็นเป็นอย่างอื่น ข้าพเจ้าถือว่าที่ประชุมนี้อนุมัติ ขอให้เลขาธิการสภาฯ อ่าน”

(3) พระราชบัญญัติโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินเกาะเมืองอยุธยาให้กระทรวงการคลัง

จากนั้น เลขาธิการสภาฯ ได้อ่านเนื้อความร่างพระราชบัญญัติดังความต่อไปนี้ :

ร่างพระราชบัญญัติโอนกรรมสิทธิ์ที่ดิน
ซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินและที่วัดร้างภายในกำแพงเมือง
จังหวัดพระนครศรีอยุธยา ให้กระทรวงการคลัง
พุทธศักราช ๒๔๘๑

____________

..............................................
..............................................
..............................................
..............................................

โดยที่สภาผู้แทนราษฎรลงมติว่า สมควรโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และที่วัดร้างภายในกำแพงเมือง จังหวัดพระนครศรีอยุธยา ให้กระทรวงการคลัง เพื่อประโยชน์แห่งราชการ

....................................................................................................................................................................................................................................................................................

มาตรา ๑ พระราชบัญญัตินี้ให้เรียกว่า “พระราชบัญญัติโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และที่วัดร้าง ภายในกำแพงเมือง จังหวัดพระนครศรีอยุธยา ให้กระทรวงการคลัง พุทธศักราช ๒๔๘๑”

มาตรา ๒ ให้ใช้พระราชบัญญัตินี้ ตั้งแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป

มาตรา ๓ ให้โอนกรรมสิทธิ์ที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน และที่วัดร้าง ภายในกำแพงเมือง จังหวัดพระนครศรีอยุธยา มีเนื้อที่ ๔,๕๐๐ ไร่ ปรากฏแนวเขตต์ตามแผนที่ท้ายพระราชบัญญัตินี้ให้กระทรวงการคลัง

มาตรา ๔ ให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง มีหน้าที่รักษาการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัตินี้

ประธานสภาฯ : หมดวาระที่ ๒ แล้ว ต่อไปพิจารณาในวาระที่ ๓ ผู้ใดเห็นว่าร่างพระราชบัญญัตินี้ควรออกใช้เป็นกฎหมายได้ ขอได้โปรดยกมือขึ้น

สมาชิกยกมือเป็นส่วนมาก

ประธานสภาฯ : ผู้ใดไม่เห็นด้วย ขอได้โปรดยกมือขึ้น

ไม่มีสมาชิกยกมือ

ประธานสภาฯ : เป็นอันว่าร่างพระราชบัญญัตินี้ออกประกาศใช้เป็นกฎหมายได้”

(4) พระราชบัญญัติฉบับจริงตามประกาศเป็นทางการ

เมื่อที่ประชุมสภาฯ รับรองร่างพระราชบัญญัตินี้และเห็นชอบให้ประกาศใช้เป็นกฎหมายได้แล้ว ก็ได้มีการประกาศลงใน ราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 24 เมษายน พ.ศ. 2482 เล่มที่ 56 หน้า 399-402 มีเนื้อความฉบับเต็มดังต่อไปนี้ :

(ตราสัญลักษณ์)

พระราชบัญญัติ
โอนกรรมสิทธิ์ที่ดินซึ่งเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน
และที่วัดร้าง ภายในกำแพงเมืองจังหวัด
พระนครศรีอยุธยา ให้กระทรวงการคลัง
พุทธศักราช ๒๔๘๑

______________

ในพระปรมาภิไธยสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดล
คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์
(ตามประกาศประธานสภาผู้แทนราษฎร
ลงวันที่ ๔ สิงหาคม พุทธศักราช ๒๔๘๐)
อาทิตย์ทิพย์อาภา
พล. อ. เจ้าพระยาพิชเยนทรโยธิน
ตราไว้ ณ วันที่ ๑๙ เมษายน พุทธศักราช ๒๔๘๒
เป็นปีที่ ๖ ในรัชชกาลปัจจุบัน

จึงมีพระบรมราชโองการให้ตราพระราชบัญญัติขึ้นไว้ โดยคำแนะนำและยินยอมของสภาผู้แทนราษฎร ดังต่อไปนี้

ผู้รับสนองพระบรมราชโองการ
พิบูลสงคราม
นายกรัฐมนตรี

หน้าแรกของเอกสารพระราชบัญญัติฯ

อนึ่ง ความข้างท้ายพระราชบัญญัตินี้ยังได้แนบท้ายแผนที่ชื่อ “แผนที่บริเวณเกาะเมืองกรุงเก่า” ซึ่งเป็นหลักฐานอ้างอิงแนวเขตที่ดินเกาะเมืองตามประกาศพระราชบัญญัติข้างต้นนี้ จะเห็นได้ว่าบริเวณที่ระบุตามแผนที่ว่า “ที่สาธารณสมบัติ์ของแผ่นดินและที่วัดร้าง” นั้นเป็นเนื้อที่ส่วนใหญ่ของเกาะเมืองอยุธยา นอกนั้นเป็นสถานที่ราชการและตลาดการค้าที่ตำบลหัวรอ บริเวณพระราชวังโบราณ-วัดพระศรีสรรเพชญ์ วัดตึก และบริเวณป้อมเพชร-วัดสุวรรณดาราราม เป็นต้น

บริเวณป้อมเพชร

สมัยนั้นยังนับเริ่มต้นปีใหม่ที่เดือนเมษายน ดังนั้น เดือนมีนาคม พ.ศ. 2481 กับเดือนเมษายน พ.ศ. 2482 (ที่มีการประกาศใช้พระราชบัญญัตินี้) จึงไม่ได้มีระยะเวลาห่างกันเป็นปี ทั้งนี้การเริ่มนับวันที่ 1 มกราคม เป็นวันขึ้นปีใหม่ เริ่มเมื่อเดือนธันวาคม พ.ศ. 2483 โดยให้มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2484 ฉะนั้น ระยะเวลาจากวันที่ 28 มีนาคม พ.ศ. 2481 (วันที่มีการประชุมสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินี้) ถึงวันที่ 24 เมษายน พ.ศ. 2482 (วันที่ประกาศบังคับใช้ลงในราชกิจจานุเบกษา) จึงห่างกันเพียง 27 วันเท่านั้นเอง

(5) การโอนกรรมสิทธิ์-ปฏิรูปที่ดินสาธารณะ ที่อื่น ๆ

ตรงนี้จำเป็นต้องชี้ให้เห็นด้วยว่า ถึงแม้อยุธยากรุงเก่าจะเป็นพื้นที่พิเศษ แต่ทว่าการปฏิรูปที่ดินที่ปรีดีทำที่อยุธยานี้ก็ไม่ใช่เรื่องใหม่ เพราะที่อื่นก็มีการปฏิรูปเปลี่ยนแปลงเช่นเดียวกันอยู่ก่อนแล้ว กรณีเกาะเมืองอยุธยาออกจะล่าช้ากว่าใครเพื่อนไปเสียอีก ดังจะเห็นได้ว่า ช่วง 2475-2480 รัฐบาลระบอบใหม่ (พระยาพหลฯ-หลวงพิบูลฯ) กับสภาผู้แทนราษฎรได้พิจารณาออกกฎหมายปฏิรูปที่ดินสาธารณะทั้งในกรุงเทพฯ ปริมณฑล และหัวเมืองต่างจังหวัด มาแล้วหลายแห่งด้วยกัน ตามลำดับดังนี้ :

(1) การประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 20 วันที่ 26 สิงหาคม พ.ศ. 2475

- ร่างพระราชกฤษฎีกาโอนที่ดินซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตำบลวงเวียน 22 กรกฎาคม อำเภอป้อมปราบปรามศัตรูพ่าย จังหวัดพระนคร ให้สภากาชาดสยาม พ.ศ. 2475

(2) การประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 13 วันที่ 10 สิงหาคม พ.ศ. 2476

- ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการโอนที่ดินซึ่งเป็นสาธารณะสมบัติของแผ่นดินตำบลบางเมือง อำเภอสมุทรปราการ จังหวัดสมุทรปราการ ให้สุขาภิบาลเมืองสมุทรปราการ พ.ศ. 2476

(3) การประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 20 วันที่ 28 กันยายน พ.ศ. 2476

- ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการขายที่ดินซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตำบลสำราญราษฎร์ อำเภอพระนคร (กรุงเทพมหานคร) พ.ศ. 2476

(4) การประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 31 วันที่ 5 มีนาคม พ.ศ. 2477

- ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินบริเวณโรงทหารกองพันทหารราบที่ 4 ตำบลท่าพระจันทร์ แก่มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง พ.ศ. 2477

(5) การประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 53 วันที่ 23 มีนาคม พ.ศ. 2477

- ร่างพระราชบัญญัติโอนที่ดิน ซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตำบลสามเสนใน อำเภอบางซื่อ จังหวัดพระนคร ให้กระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2477

(6) การประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 5 วันที่ 11 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2478

- ร่างพระราชบัญญัติโอนที่ดินซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตำบลลำภูญไชย อำเภอสัมพันธวงศ์ จังหวัดพระนคร ให้แก่บริษัทบ้วนฮั่วเสงจำกัด พ.ศ. 2478

(7) การประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 23 วันที่ 27 มีนาคม พ.ศ. 2478

- ร่างพระราชบัญญัติโอนกรรมสิทธิ์ที่วัดโคก ตำบลบ้านเกาะ อำเภอกรุงเก่า จังหวัดพระนครศรีอยุธยาให้กระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2478 และร่างพระราชบัญญัติโอนที่ดินซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตำบลคลองตัน อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร ให้แก่พระอโศกมนตรี พ.ศ. 2478

(8) การประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 19 วันที่ 17 มีนาคม พ.ศ. 2478

- ร่างพระราชบัญญัติโอนที่ดินซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตำบลคลองตัน อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร ให้แก่พระอโศกมนตรี พ.ศ. 2478

(9) การประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 5 วันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2480

- พระราชบัญญัติโอนกรรมสิทธิ์ที่วัดเหนือท่า จังหวัดอุบลราชธานี ให้แก่สภากาชาดสยาม พ.ศ. 2480

- ร่างพระราชบัญญัติโอนกรรมสิทธิ์ที่วัดสารพัดนึกและวัดกุรัตน์ จังหวัดอุบลราชธานี ให้แก่กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. 2480

- ร่างพระราชบัญญัติโอนกรรมสิทธิ์ที่วัดไผ่ล้อม จังหวัดนครสวรรค์ ให้แก่กระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2480

(10) การประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 10 วันที่ 18 มกราคม พ.ศ. 2480

- ร่างพระราชบัญญัติโอนกรรมสิทธิ์ที่วัดสารพัดนึกและที่วัดกุรัตน์ ตำบลในเมือง จังหวัดอุบลราชธานี พ.ศ. 2480

- ร่างพระราชบัญญัติโอนกรรมสิทธิ์ที่วัดไผ่ล้อม ตำบลนครสวรรค์ออก จังหวัดนครสวรรค์ ให้แก่กระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2480

(11) การประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 7 วันที่ 10 กรกฎาคม พ.ศ. 2480

- ร่างพระราชบัญญัติโอนที่ดินซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตำบลระแหง อำเภอลาดหลุมแก้ว จังหวัดปทุมธานี ให้แก่ นายเฉีย แซ่หลิม พ.ศ. 2480

- ร่างพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ อำเภอบางเขน จังหวัดพระนคร อำเภอลำลูกกา จังหวัดปทุมธานี พ.ศ. 2480

(12) การประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 3 วันที่ 1 กรกฎาคม พ.ศ. 2480

- ร่างพระราชบัญญัติโอนที่ดินซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตำบลเจ้าพระยาภานุวงศ์ อำเภอบางยี่เรือ จังหวัดธนบุรี ให้แก่นางสาวลับ แสงชูโต นางสาวหลง แสงชูโต และนางสาวยิ้ม แสงชูโต พ.ศ. 2480

- ร่างพระราชบัญญัติโอนที่ดินซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตำบลระแหง อำเภอลาดหลุมแก้ว จังหวัดปทุมธานี ให้แก่นายเฉีย แซ่หลิม พ.ศ. 2480

(13) การประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 27 วันที่ 14 สิงหาคม พ.ศ. 2480

- ร่างพระราชบัญญัติโอนที่ดินซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตำบลช้างม่อย อำเภอเมืองเชียงใหม่ จังหวัดเชียงใหม่ ให้แก่นายกิมไล้ นิ่มเส็งเฮง พ.ศ. 2480

(14) การประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 10 วันที่ 17 กรกฎาคม พ.ศ. 2480

- ร่างพระราชบัญญัติโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตำบลเจ้าพระยาภานุวงษ์ อำเภอบางยี่เรือ จังหวัดธนบุรี ให้แก่นางสาวลับ แสงชูโต นางสาวหลง แสงชูโต และนางสาวยิ้ม แสงชูโต พ.ศ. 2480

จากลำดับข้างต้น จะเห็นได้ว่า การประชุมสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณา “ร่างพระราชบัญญัติโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินซึ่งเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินและที่วัดร้าง ภายในกำแพงเมืองจังหวัดพระนครศรีอยุธยา ให้กระทรวงการคลัง พุทธศักราช ๒๔๘๑” ก็คือการประชุมเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติปฏิรูปที่ดินยุคคณะราษฎรครั้งที่ 15 โดยตราบังคับใช้กฎหมายประเภทนี้เป็นฉบับที่ 20 นั่นเอง

(6) บทสรุปและส่งท้าย

การปฏิรูปนี้เกิดขึ้นและเป็นไปตามหลักการข้อใหญ่ของการอภิวัฒน์ 2475 ที่ว่า “ประเทศเป็นของราษฎร” เพราะฉะนั้นราษฎรจึงมีสิทธิเหนือที่ดินและเป็นเจ้าของเกาะเมืองอยุธยาด้วย อีกทั้งยังเป็นการทำตามความคาดหวังของราษฎรในพื้นที่ โดยในการประชุมสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาผ่านร่างพระราชบัญญัตินี้ นายฟื้น สุพรรณสาร ผู้แทนราษฎรจังหวัดพระนครศรีอยุธยา ได้สนับสนุนและอภิปรายเห็นชอบด้วย

ถึงแม้ว่าปัญหาการซ้อนทับระหว่างคนกับโบราณสถาน จะเป็นประเด็นสำคัญที่เกี่ยวแก่มาจนถึงยุคสมัยที่เมืองเก่าอยุธยาได้รับการยกย่องขึ้นทะเบียนเป็นมรดกโลกไปแล้วเมื่อ พ.ศ. 2534 แต่จะโทษว่าเป็นปัญหาเริ่มมาจากการปฏิรูปสมัยปรีดีก็ไม่ได้ ในเมื่อเป็นความเรียกร้องต้องการของราษฎรในสมัยนั้น ไม่งั้นเกาะเมืองอยุธยาก็อาจจะยังเป็นป่า ไม่ได้มีการพัฒนาให้ราษฎรได้มีสิทธิใช้ประโยชน์จากที่ดินรกร้างนั้น หรือไม่กว่าจะสามารถพัฒนาเป็นเมืองใหม่ทันยุคสมัยกับเขา ก็คงใช้เวลานานหลังจากนั้นมา

อยุธยาที่เป็นเมืองเก่า เคยรุ่งเรือง เป็นราชธานี เมื่อมาเห็นเป็นป่า ก็ไม่น่าอภิรมย์ ยิ่งเป็นเมืองต้อนรับแบบ “แขกไป-ไทยมา” ชาวต่างชาติที่เข้ามาต่างปรารถนาจะได้มาเที่ยวชม เพราะเป็นเมืองปรากฏในหนังสือตำราต่าง ๆ มากมายทั่วโลก คนรุ่นโน้นจึงคิดการปฏิรูปแก้ไข แล้วออกมาในรูปการณ์ตราพระราชบัญญัติดังกล่าวนี้ ดังที่ปรีดีได้อธิบายเหตุผลต่อสภาผู้แทนราษฎรไว้ในการประชุมเมื่อวันที่ 28 มีนาคม พ.ศ. 2481 ดังมีใจความสำคัญที่ว่า :

“เพราะว่าไม่มีคนอยู่หรือมีอยู่ก็เป็นป่า และไม่ได้ทำประโยชน์อันใด ได้มีความคิดกันว่าจะโอนที่นี้ให้แก่เทศบาล แต่เราก็ทำไม่ได้ในทุก ๆ ทาง เมื่อเป็นเช่นนั้นก็มีอยู่ทางเดียวที่จะยกให้เป็นราชพัสดุ เมื่อจะทำเป็นที่ราชพัสดุแล้ว ก็จะเป็นที่ราษฎรอยู่อาศัยแล้ว ให้ราษฎรไปอยู่ และ develop ที่ดินให้เจริญ และเมื่อมีรายได้ขึ้นแล้ว รายได้ของแผ่นดินก็จะมากมายขึ้น และเทศบาลก็จะขยายเขตต์เทศบาล ก็เท่ากับว่าขยายเขตต์เข้าไปในป่า”

เมื่อยุคสมัยเปลี่ยน บ้านเมืองต้องการความศิวิไลซ์ จะไปตอกตรึงให้หยุดการพัฒนา ย่อมเป็นไปไม่ได้ และไม่ควรทำ เพียงแต่จะทำอย่างไรให้การพัฒนาเมืองเก่าไม่ต้องกระทำโดยการที่ต้องเลือกเอาอย่างใดอย่างหนึ่งในระหว่าง “คน” กับ “โบราณสถาน” ให้ทั้งสองดำรงอยู่คู่กัน โดยหลักการก็ต้องเป็นไปตามนี้

ไม่ใช่ว่าเมืองเก่าทุกเมืองจะต้องเป็นที่รกร้างอยู่กลางป่า ไว้รอหน่วยงานราชการเข้าไปบูรณปฏิสังขรณ์ขึ้นใหม่ในรูป “แหล่งท่องเที่ยวทางประวัติศาสตร์” ได้ไปเสียหมด อันนั้นต่างหากล่ะ! ที่มันประหลาด แต่สังคมเมืองไทย อยู่กับความแปลกประหลาดมากเข้า ก็มักจะเอาความแปลกประหลาดนั้นมาเป็นไม้บรรทัดชี้วัดตัดสินให้ “ถูก” กลับกลายเป็น “ผิด” ไปอยู่เรื่อย และผู้ที่ทำคุณให้แก่ผู้คน กลับโดนด่า ขณะที่คนที่ไม่เคยทำประโยชน์อย่างใด กลับได้รับการยกย่อง (ก็เป็นกันเสียแต่อย่างนี้... พี่น้องเรานี่หนา!!!)

อ้างอิง