ถ้วนหน้าทั้งบน กลาง ล่าง: ฐานของสวัสดิการที่ทุกคนมีส่วนได้และส่วนจ่าย

คำว่าราษฎรทุกคนในประกาศคณะราษฎรปี 2475 ไม่ได้แปลว่าราษฎรที่จนพอจะพิสูจน์ได้ และไม่ได้แปลว่าราษฎรที่ทำงานอยู่ในสังกัดใดสังกัดหนึ่ง เค้าโครงเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์ ที่เสนอในปี 2476 วางรัฐเป็นผู้ประกันความเป็นอยู่ของราษฎรทุกคนตั้งแต่เกิดจนตาย มาก่อนรายงานของวิลเลียม เบเวอริดจ์ ในอังกฤษที่เสนอปี 2485 ราว 9 ปี ทั้งที่รายงานฉบับนั้นถูกยกให้เป็นจุดกำเนิดของรัฐสวัสดิการถ้วนหน้าในโลกตะวันตก คำถามที่ผมอยากชวนตั้งคือ ทำไมประเทศที่มีความคิดถ้วนหน้าเป็นประเทศแรก ๆ ในแถบยุโรป กลับสร้างระบบที่แบ่งคนเป็นกลุ่มๆ ตามอาชีพ และต้องพิสูจน์ความจนก่อนจะได้รับความช่วยเหลือ ตอนที่แล้วผมพูดถึงรายการสิทธิที่ยังขาด ตอนนี้ผมอยากถามอีกชั้นหนึ่งว่า ต่อให้เติมรายการจนครบ ถ้าฐานของระบบยังแบ่งคนตามอาชีพหรือตามฐานะ ความครบนั้นก็ไม่มีความหมายเท่าที่ควร เพราะคนละกลุ่มจะได้สิทธิไม่เท่ากันอยู่ดี

ระบบไทยวันนี้เป็นภาพแตกเป็นชิ้น เรามีระบบสุขภาพอย่างน้อย 3 ระบบซ้อนกัน สวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการดูแลคนราว 5 ล้านคน ด้วยงบประมาณเฉลี่ยประมาณ 20,000 บาทต่อคนต่อปี และเป็นงบที่ไม่มีเพดานตายตัว เบิกจ่ายตามจริง ส่วนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติหรือบัตรทองดูแลคนราว 47 ล้านคน ด้วยงบประมาณเฉลี่ยประมาณ 4,400 บาทต่อคนต่อปี คนละสามเท่ากว่าของอีกฝั่ง ประกันสังคมที่ผมพูดถึงในตอนที่แล้วเป็นอีกระบบหนึ่งซ้อนขึ้นมาอีกชั้น มีคนหลายกลุ่มตกอยู่ตรงรอยต่อระหว่างระบบเหล่านี้ เปลี่ยนงาน เปลี่ยนสถานะ ก็เปลี่ยนสิทธิ ความมั่นคงของชีวิตจึงขึ้นอยู่กับว่าใครทำงานอะไร ไม่ใช่ว่าใครเป็นพลเมืองของประเทศนี้ และเมื่อระบบแบ่งคนเป็นกลุ่มแบบนี้ ระบบที่คนกลุ่มใหญ่ที่สุดอยู่ในนั้นมักได้รับงบน้อยที่สุด เพราะไม่มีอำนาจต่อรองเท่ากลุ่มที่จัดตั้งได้แน่นกว่า

ผู้ประกันตนในระบบประกันสังคมที่เป็นชนชั้นกลาง จ่ายเงินสมทบทุกเดือนแล้วยังต้องซื้อประกันสุขภาพเอกชนเสริม เพราะไม่ไว้ใจว่าสิทธิที่มีอยู่จะครอบคลุมพอเมื่อเจ็บป่วยหนัก ขณะเดียวกันฟรีแลนซ์ นักวิชาชีพอิสระ และเจ้าของกิจการขนาดเล็กที่มีรายได้ระดับชนชั้นกลาง กลับไม่มีระบบใดรองรับอย่างเหมาะสม เพราะรายได้สูงกว่าเกณฑ์บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ แต่ไม่มีนายจ้างที่จะพาเข้า ม.33 คนกลุ่มนี้จึงลอยอยู่กลางอากาศ ทั้งที่เป็นกำลังสำคัญของเศรษฐกิจ การมีส่วนได้ในระบบคือฐานเสียงที่ปกป้องสวัสดิการในระยะยาว ถ้าชนชั้นกลางรู้สึกว่าระบบนี้เป็นของตัวเอง ก็จะช่วยปกป้องเมื่อมีความพยายามตัดงบหรือลดสิทธิ ตัวอย่างที่เป็นรูปธรรมคือเกาหลีใต้ ซึ่งเริ่มหลักประกันสุขภาพภาคบังคับจากลูกจ้างในสถานประกอบการขนาดใหญ่ในปี 2520 แล้วค่อยๆ ขยายกลุ่มผู้มีสิทธิออกไปทุกปี จนครอบคลุมประชากรทั้งประเทศในปี 2532 ใช้เวลาราว 12 ปี เกาหลีใต้ตอนนั้นยังเป็นประเทศรายได้ปานกลางไม่ต่างจากไทยวันนี้มากนัก แสดงให้เห็นว่าการขยายจากระบบลูกจ้างไปสู่ระบบถ้วนหน้าเป็นเส้นทางที่ประเทศรายได้ปานกลางทำได้จริง ไม่ใช่ความฝันของประเทศรวยเท่านั้น

ส่วนที่มักถูกมองข้ามคือฝั่งบนสุด ระบบประกันสังคมปัจจุบันมีเพดานค่าจ้างที่ใช้คำนวณเงินสมทบ ทำให้ผู้มีรายได้สูงจ่ายเงินสมทบเท่ากับผู้มีรายได้ระดับเพดานเท่านั้น ผู้บริหารระดับสูงที่มีเงินเดือนหลักแสนจึงจ่ายเงินสมทบในสัดส่วนต่อรายได้ต่ำกว่าพนักงานทั่วไปมาก ระบบจึงถดถอยตรงปลายบน ทั้งที่ควรจะก้าวหน้าตามความสามารถในการจ่าย การให้ชนชั้นสูงร่วมจ่ายไม่จำเป็นต้องผ่านเพดานเงินสมทบเพียงอย่างเดียว ยังมีช่องทางอื่น เช่น ภาษีมรดกที่ปัจจุบันเก็บได้จริงในสัดส่วนต่ำมากเมื่อเทียบกับความมั่งคั่งที่ส่งต่อกันในแต่ละรุ่น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ภาษีกำไรจากการขายหลักทรัพย์ที่ไทยยังไม่จัดเก็บเป็นระบบเหมือนหลายประเทศ และการทบทวนสิทธิประโยชน์ทางภาษีที่เอื้อกับผู้มีรายได้สูงอยู่แล้ว ทั้งหมดนี้เป็นแหล่งรายได้ที่ป้อนเข้าฐานถ้วนหน้าได้ โดยไม่ต้องเพิ่มภาระให้แรงงานรายได้น้อยและปานกลาง

ความมั่งคั่งของชนชั้นสูงไม่ได้เกิดขึ้นลอยๆ แต่สร้างขึ้นบนแรงงาน โครงสร้างพื้นฐาน และความมั่นคงทางสังคมที่ทุกคนร่วมกันรักษาไว้ เมื่อสังคมมั่นคง ธุรกิจก็ดำเนินไปได้ราบรื่น ข้อโต้แย้งที่มักตามมาคือ ชนชั้นสูงออกไปใช้บริการเอกชนอยู่แล้ว จะให้จ่ายเข้าระบบรัฐไปทำไม คำตอบมีสองชั้น ชั้นแรกคือทำให้บริการของรัฐดีพอจนเป็นทางเลือกที่มีคุณภาพจริง ไม่ใช่แค่ทางเลือกสำหรับคนที่ไม่มีทางเลือก ชั้นที่สองคือหลักประกันภัยทางสังคมไม่ได้อยู่บนฐานว่าใครใช้บริการมากน้อยแค่ไหน แต่อยู่บนฐานว่าทุกคนมีส่วนรับผิดชอบร่วมกันต่อความเสี่ยงของสังคมโดยรวม เหมือนที่ทุกคนจ่ายภาษีบำรุงถนนแม้จะไม่ได้ขับรถทุกวัน

ระบบที่ผมเสนอวางเป็น 3 ชั้นซ้อนกัน ชั้นฐานเป็นสวัสดิการถ้วนหน้าที่มาจากรายได้ภาษีทั่วไปของรัฐ ให้ทุกคนโดยไม่ต้องพิสูจน์รายได้หรือพิสูจน์อาชีพ ชั้นที่สองเป็นเงินสมทบตามรายได้ที่ปรับเพดานให้สูงขึ้นและก้าวหน้ากว่าเดิม สำหรับความเสี่ยงเฉพาะของแต่ละกลุ่มอาชีพ และชั้นที่สามเป็นสวัสดิการเสริมภาคสมัครใจสำหรับคนที่ต้องการความคุ้มครองเพิ่มเติมนอกเหนือจากฐานที่รัฐรับรอง โจทย์ที่ตามมาคือระบบที่มีอยู่แล้ว ทั้ง ม.33 ม.39 ม.40 บัตรทอง และสวัสดิการข้าราชการ จะเข้ามาบรรจบกันตรงไหนในโครงสร้าง 3 ชั้นนี้ ส่วนหนึ่งอาจยุบรวมเป็นชั้นฐานเดียวกัน ส่วนหนึ่งอาจกลายเป็นชั้นเสริมสำหรับความเสี่ยงเฉพาะทาง รายละเอียดตรงนี้ต้องออกแบบอย่างรอบคอบ เพราะกระทบคนหลายสิบล้านคนที่ผูกสิทธิของตัวเองไว้กับระบบเดิมมานาน จุดที่สำคัญที่สุดคือทิศทาง ต้องเดินไปทางลดจำนวนระบบที่ซ้อนกันและลดความแตกต่างของสิทธิระหว่างกลุ่มอาชีพ ไม่ใช่เพิ่มระบบใหม่ซ้อนขึ้นไปอีก

ข้อโต้แย้งเรื่องภาระการคลังจะตามมาแน่ ผมตอบไว้บางส่วนแล้วในตอนที่ 1 ว่าต้องดูก่อนว่าเงินที่มีอยู่ถูกใช้อย่างมีประสิทธิภาพแล้วหรือยัง และการมีชนชั้นสูงร่วมจ่ายผ่านภาษีที่เป็นธรรมกว่าเดิมคือส่วนหนึ่งของคำตอบ ไม่ใช่การเพิ่มภาระให้คนที่แบกอยู่แล้ว สวัสดิการที่แบ่งคนตามอาชีพเหมือนสวัสดิการข้าราชการ หรือสวัสดิการที่ต้องพิสูจน์ความจนเหมือนบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ล้วนขัดกับหลักราษฎรทุกคนตั้งแต่ต้น เพราะระบบแรกกันคนส่วนใหญ่ออกไปโดยอัตโนมัติ ส่วนระบบที่สองบังคับให้คนต้องพิสูจน์ว่าตัวเองต่ำต้อยพอจึงจะได้รับความช่วยเหลือ ทั้งที่หลักการเดิมของคณะราษฎรไม่เคยตั้งเงื่อนไขว่าต้องจนแค่ไหนหรือทำงานอะไร

สวัสดิการที่ทุกคนถือหุ้นร่วมกัน ไม่ว่าจะเป็นข้าราชการ ลูกจ้างเอกชน คนขับแท็กซี่ หรือเจ้าของบริษัท คือรูปธรรมของคำว่าราษฎรทุกคนที่คณะราษฎรประกาศไว้เมื่อ 2475 ตอนต่อไปผมจะพูดเรื่องที่คนมักมองข้าม คือถ้าเงินก้อนใหญ่ขนาดนี้เป็นของราษฎรทุกคนจริง ใครควรเป็นผู้ตัดสินใจว่าจะใช้เงินก้อนนี้อย่างไร