ก่อนวันที่ 24 มิถุนายน 2475 สังคมไทยไม่มีคำว่าสวัสดิการในความหมายที่รัฐต้องรับผิดชอบ ชาวนาแบกหนี้และภาษีรัชชูปการ กรรมกรทำงานไม่มีวันหยุดและไม่มีค่าชดเชยเมื่อเจ็บป่วยหรือประสบอุบัติเหตุ ไม่มีบำนาญ ไม่มีเงินช่วยยามว่างงาน คนแก่และคนพิการอยู่ในมือของครอบครัวล้วนๆ ประเทศเพิ่งผ่านภาวะเศรษฐกิจตกต่ำหลังสงครามโลกครั้งที่หนึ่งและวิกฤตเศรษฐกิจโลกปี 2472 ข้าราชการถูกปลด เงินเดือนถูกตัด ราษฎรส่วนใหญ่จึงเห็นตรงกันว่าความทุกข์ยากทางเศรษฐกิจไม่ใช่เรื่องเวรกรรมของปัจเจก แต่เป็นปัญหาที่รัฐต้องเข้ามาจัดการ
คณะราษฎรประกาศหลัก 6 ประการ ข้อที่ว่าด้วยเศรษฐกิจให้คำมั่นว่ารัฐจะจัดหางานให้ราษฎรทุกคนทำ วางโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ และไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก ปีต่อมา ปรีดี พนมยงค์ เสนอเค้าโครงการเศรษฐกิจที่คนรู้จักกันในชื่อสมุดปกเหลือง ขยายคำมั่นนั้นให้ชัดขึ้นว่ารัฐมีหน้าที่ดูแลราษฎรตั้งแต่เกิดจนตาย รวมถึงคนที่ทำงานไม่ได้ เอกสารฉบับนั้นถูกโจมตีหนักจนตกไป และปรีดีต้องเดินทางออกนอกประเทศ ไทยจึงไม่มีระบบประกันสังคมภาคบังคับใช้จริงจนถึงปี 2533 คือทิ้งช่วงจากคำมั่นแรกไปเกือบ 60 ปี
รายละเอียดของเอกสารเมื่อ 93 ปีก่อนย่อมล้าสมัยไปตามเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลง แรงงานวันนี้ไม่ได้เป็นแค่ชาวนาและกรรมกรในโรงงาน แต่มีไรเดอร์ ฟรีแลนซ์ และคนทำงานแพลตฟอร์มที่ไม่มีนายจ้างชัดเจน ส่วนเจตนารมณ์ที่ถือว่าความมั่นคงของชีวิตเป็นสิทธิของราษฎรและเป็นหน้าที่ของรัฐ ยังใช้ได้เต็มที่ และยังเป็นเจตนารมณ์ที่ทำไม่เสร็จ เพราะปัญหาที่คณะราษฎรและปรีดีชี้ไว้เมื่อ 2475 คือความไม่มั่นคงของชีวิตแรงงาน ยังเป็นปัญหาเดียวกับที่เราพูดถึงกันอยู่ทุกวันนี้ เพียงแต่เปลี่ยนหน้าตา จากชาวนาไม่มีที่ดิน มาเป็นไรเดอร์ไม่มีประกันอุบัติเหตุ จากกรรมกรไม่มีบำนาญ มาเป็นแรงงานนอกระบบที่ไม่มีเงินสงเคราะห์บุตรเท่าคนอื่น ผมจึงอยากเริ่มชุดบทความ 3 ตอนนี้ด้วยคำถามที่พื้นฐานที่สุด วันนี้เรามีสิทธิอะไรอยู่ในมือ และมีอะไรที่ยังขาดอยู่ ตอนที่ 1 ตอบเรื่องรายการสิทธิ ตอนที่ 2 ตอบว่าใครควรอยู่ในระบบและใครควรจ่าย ตอนที่ 3 ตอบว่าใครเป็นเจ้าของและเป็นผู้ควบคุม
แผนที่ว่าด้วยสวัสดิการวันนี้
กฎหมายประกันสังคมปี 2533 คุ้มครอง 7 กรณี ได้แก่ เจ็บป่วย คลอดบุตร ทุพพลภาพ ตาย สงเคราะห์บุตร ชราภาพ และว่างงาน ตัวเลขปี 2567 ของผู้ประกันตน ม.33 และ ม.39 บอกให้เห็นว่าเงินไปอยู่ที่ไหน ประโยชน์ทดแทนที่จ่ายออกไปรวม 135,586 ล้านบาท ใน 46.9 ล้านครั้ง ก้อนใหญ่ที่สุดคือเจ็บป่วย 59,212 ล้านบาท หรือ 43.7% ของทั้งหมด รองลงมาคือชราภาพ 43,370 ล้านบาท หรือ 32% จากนั้นเป็นสงเคราะห์บุตร 12,478 ล้านบาท ว่างงาน 9,849 ล้านบาท คลอดบุตร 6,129 ล้านบาท ตาย 2,986 ล้านบาท และทุพพลภาพ 1,559 ล้านบาท ใน 46.9 ล้านครั้งนั้น มีถึง 44 ล้านครั้งที่เป็นการรักษาพยาบาล
ประกันสังคมจึงทำงานหนักที่สุดกับสุขภาพและวัยชรา ส่วนความเสี่ยงอื่นของชีวิตได้เงินก้อนเล็กกว่ามาก ในปีเดียวกัน ประโยชน์ทดแทนที่จ่ายออกไปคิดเป็น 58.02% ของเงินสมทบที่เข้ามา ส่วนที่เหลือถูกสะสมเป็นเงินกองทุนและใช้เป็นค่าบริหารจัดการ เรื่องนี้ผมจะกลับมาพูดในตอนที่ 3
ภาพข้างต้นยังไม่ครบ เพราะคนทำงานอิสระต้องสมัครเป็นผู้ประกันตน ม.40 ซึ่งมี 3 ทางเลือก จ่ายเดือนละ 70 100 และ 300 บาท ทางเลือกแรกคุ้มครองเจ็บป่วย ทุพพลภาพ และเสียชีวิต ทางเลือกที่สองเพิ่มบำเหน็จชราภาพ ทางเลือกที่สามเงินสงเคราะห์บุตร ม.40 ไม่มีกรณีคลอดบุตรและว่างงานให้เลย ส่วนการรักษาพยาบาลของคนทั่วไปอยู่กับบัตรทอง และผู้สูงอายุได้เบี้ยยังชีพอีกทางหนึ่ง สวัสดิการไทยจึงเป็นโมเสกที่ต่อกันจากหลายระบบ แต่ละระบบมีรายการสิทธิของตัวเอง และมีรอยต่อที่คนตกหล่นได้ นี่คือร่องรอยของการที่คำมั่นเรื่องสวัสดิการถ้วนหน้าเมื่อ 2475 ไม่เคยถูกสร้างเป็นระบบเดียวตั้งแต่ต้น แต่ค่อยๆ ปะเป็นชิ้นๆ ตามแต่ว่าใครมีอำนาจต่อรองมากกว่ากันในแต่ละยุค
5 ช่องว่างที่ใหญ่ที่สุด
ช่องว่างแรกคือการดูแลระยะยาว ผู้สูงอายุ คนพิการ และผู้ป่วยติดเตียงต้องมีคนดูแลทุกวัน ครอบครัวไทยแบกภาระนี้เอง และคนที่แบกส่วนใหญ่คือผู้หญิงที่ต้องลดชั่วโมงงานหรือลาออก ในประกันสังคมยังไม่มีกรณีการดูแลระยะยาวเลย ทั้งที่สังคมไทยแก่ตัวเร็วขึ้นทุกปี เป็นภาระที่ตกอยู่กับครอบครัวไม่ต่างจากเมื่อ 90 กว่าปีก่อนที่ยังไม่มีรัฐสวัสดิการ
ช่องว่างที่สองคือการลาเลี้ยงดูบุตร ล่าสุดกฎหมายคุ้มครองแรงงานปรับให้ลูกจ้างหญิงลาคลอดได้ 120 วัน นายจ้างจ่ายค่าจ้าง 60 วัน มีผลตั้งแต่ 7 ธันวาคม 2568 และคู่สมรสลาช่วยดูแลได้ 15 วัน นี่เป็นความก้าวหน้าจริง แต่สิทธิเหล่านี้ผูกกับการมีนายจ้าง แม่ที่ขายของในตลาด ทำนา หรือรับงานออนไลน์อยู่ที่บ้านไม่มีนายจ้างที่ต้องจ่ายค่าจ้างระหว่างลา และถ้าเป็นผู้ประกันตน ม.40 ก็ไม่มีเงินคลอดบุตรจากประกันสังคมด้วย ความเหลื่อมล้ำเห็นชัดที่สุดเมื่อดูเงินสงเคราะห์บุตร ผู้ประกันตน ม.33 และ ม.39 ได้เดือนละ 1,000 บาทต่อบุตร 1 คน สูงสุด 3 คน จนบุตรอายุครบ 6 ปี ส่วนผู้ประกันตน ม.40 ทางเลือกที่ 3 ที่จ่ายเงินสมทบเดือนละ 300 บาท ได้เดือนละ 300 บาทต่อบุตร 1 คน สูงสุด 2 คน เด็กคนเดียวกัน ต้นทุนเลี้ยงดูเท่ากัน แต่เงินช่วยต่างกันสามเท่าเศษ ตามว่าพ่อแม่ทำงานอยู่ในสถานะไหน
ช่องว่างที่สามคือการดูแลเด็กเล็ก เด็กเกิดใหม่มีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่องและเงินช่วยอย่างเดียวไม่พอให้พ่อแม่ตัดสินใจมีลูก ถ้าไม่มีศูนย์เลี้ยงเด็กที่ไว้ใจได้ในราคาที่จ่ายไหว ช่วงอายุ 0 ถึง 3 ปีภาระตกอยู่กับครอบครัวเป็นหลัก และมักเป็นเหตุให้แม่ต้องออกจากงาน
ช่องว่างที่สี่คือรายได้ตอนตกงานของคนทำงานอิสระและแรงงานแพลตฟอร์ม กรณีว่างงานคุ้มครองเฉพาะผู้ประกันตน ม.33 ไรเดอร์ คนขายของออนไลน์ และฟรีแลนซ์ที่รายได้หายไปเพราะแพลตฟอร์มเปลี่ยนกติกาหรือลูกค้าหดหาย ไม่มีอะไรรองรับเมื่อรายได้ขาดช่วง ทั้งที่ความเสี่ยงของพวกเขาสูงกว่าลูกจ้างประจำ และมีจำนวนมากขึ้นทุกปีจนกลายเป็นแรงงานกลุ่มใหญ่ที่คำมั่นเรื่อง "งานทำและไม่อดอยาก" ของปี 2475 ยังไปไม่ถึง
ช่องว่างที่ห้าคือผู้ทุพพลภาพและการฟื้นฟู ปี 2567 กรณีทุพพลภาพมีผู้ได้รับสิทธิ 21,759 คน จ่ายรวม 1,559 ล้านบาท ตัวเลขระดับนี้ชวนให้ตรวจว่าเงื่อนไขการรับสิทธิเข้มเกินไปหรือไม่ และควรมีระบบที่ฟื้นฟูสมรรถภาพที่พาคนกลับเข้าสู่การทำงานได้อย่างกว้างขวาง และเพียงพอต่อความต้องการ ไม่หยุดอยู่ที่การจ่ายเงินรายเดือน
เอาเงินมาจากไหน
เสียงแรกที่ตามมาเสมอคือกองทุนจะล้ม ประเทศไม่มีเงิน ผมเห็นว่าเป็นคำถามที่ต้องตอบด้วยตัวเลข ก่อนถามว่าเงินพอหรือไม่ ต้องถามว่าเงินที่มีอยู่ถูกใช้อย่างดีที่สุดแล้วหรือยัง เงินในระบบไหลออกได้ 3 ทาง คือส่วนที่คืนเป็นประโยชน์ทดแทน ส่วนที่เป็นต้นทุนบริหารและการจัดซื้อ และส่วนที่นำไปลงทุน ทางที่สองและสามเป็นที่ที่เงินรั่วได้ ตัวอย่างที่ตรวจสอบได้คือสัดส่วนการจัดซื้อจัดจ้างที่มีความเสี่ยงสูงลดลงจากราว 11% เหลือ 1.59% ทุกบาทที่ไม่รั่วเป็นบาทที่ไปเป็นสิทธิประโยชน์ได้ และการลงทุนที่ตรวจสอบได้ก็ให้ผลตอบแทนที่คนทั้งระบบไว้ใจได้มากกว่า
การอุดงบประมาณที่รั่วไหลอย่างเดียวคงไม่พอสำหรับทุกรายการ บางรายการต้องอาศัยรายได้ใหม่ และต้องคำนวณต้นทุนให้ชัดก่อนเสนอ ความยั่งยืนของกองทุนชราภาพก็เป็นโจทย์จริงที่ต้องคำนวณควบคู่กันไป แต่การถามว่าเงินพอไหมโดยไม่ดูว่าเงินไปอยู่ตรงไหน ย่อมหาคำตอบไม่ได้ คำมั่นที่เขียนไว้กว้างๆ ว่าไม่ปล่อยให้ใครอดอยาก เรียกร้องได้ยาก สิทธิที่มีชื่อ มีตัวเลข และมีหน่วยงานรับผิดชอบ ตรวจสอบได้ว่ามีจริงหรือไม่ เมื่อรายการยังขาดตรงไหน ประชาชนก็ชี้ได้ว่าขาดตรงไหน และเรียกร้องให้เติมได้ คำว่าราษฎรทุกคนของ 2475 จึงเริ่มจากการตั้งชื่อความเสี่ยงของชีวิตให้ครบ และรับรองว่าทุกความเสี่ยงมีคนดูแล เก้าสิบสี่ปีผ่านไป สภาพสังคมเปลี่ยนจากชาวนาและกรรมกรมาเป็นไรเดอร์และฟรีแลนซ์ แต่คำถามพื้นฐานที่คณะราษฎรตั้งไว้ยังไม่ถูกตอบครบ นั่นคือใครบ้างที่รัฐรับรองว่าจะไม่ปล่อยให้อดอยากอยู่คนเดียว
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง
