คณะราษฎรกับการพิทักษ์ความเป็นธรรมในคิดดอกเบี้ยกู้ยืมเงิน

เมื่อคณะราษฎรเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตย คณะราษฎรมุ่งหมายที่จะบำบัดทุกข์บำรุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ และส่งเสริมให้ราษฎรมีสิทธิเสมอภาคกัน เป็นไปตามหลัก 6 ประการของคณะราษฎร  คณะราษฎรจึงได้วางหลักการรากฐานทางสังคม การเมือง และเศรษฐกิจของประเทศไทย ซึ่งเรื่องหนึ่ง ก็คือ การตรากฎหมายห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา

ความเป็นมาของกฎหมายห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา

เมื่อคณะราษฎรทำการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตย คณะราษฎรต้องการที่จะทำให้เกิดความยุติธรรมทางสังคม (Social Justice) และทำให้เกิดความเป็นปึกแผ่นของชาติ (National Solidarity)

ในบรรดาสิ่งทั้งหลายที่คณะราษฎรได้เข้ามาจัดทำ ก็คือ การตราพระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พุทธศักราช 2475 โดยมุ่งหวังจะบำรุงการกู้ยืมให้เป็นไปในทางที่ควร ไม่เกิดการเอารัดเอาเปรียบกันโดยการคิดดอกเบี้ยในอัตราที่สูง ซึ่งเจ้าหนี้ลูกหนี้ต่างร่วมใจร่วมมือกันหลีกเลี่ยงกฎหมาย เพราะฝ่ายหนึ่งอยากได้ อีกฝ่ายหนึ่งตกอยู่ภายใต้กฎความจำเป็นบังคับ ในที่สุดก็ได้ผลอันไม่พึงปรารถนา คือ “การเอารัดเอาเปรียบกัน”[1]

เพื่อป้องกันมิให้เกิดการเอารัดเอาเปรียบกันในการแสวงหาดอกเบี้ย คณะราษฎรจึงได้ตราพระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พุทธศักราช 2475 โดยกำหนดว่า บุคคลใดให้บุคคลอื่นยืมเงินโดยคิดดอกเบี้ยเกินกว่าอัตราที่กฎหมายกำหนดไว้ร้อยละ 15 ต่อปี[2] จะต้องได้รับโทษทางอาญาเป็นจำคุกไม่เกิน 1 ปี หรือปรับไม่เกิน 1,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ[3] ซึ่งอัตราดอกเบี้ยร้อยละ 15 ต่อปีนั้นในช่วงปี พ.ศ. 2475 เป็นเงินจำนวนมาก

พระราชบัญญัติฉบับนี้ได้รับการบังคับใช้มาอย่างต่อเนื่องจนกระทั่งในปี พ.ศ. 2560 ได้มีการประกาศใช้กฎหมายห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตราฉบับใหม่ คือ พระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พ.ศ. 2560 ซึ่งแทบไม่มีความแตกต่างจากพระราชบัญญัติฉบับเดิมเลย เว้นเสียแต่ในส่วนของโทษทางอาญาที่เพิ่มขึ้นจากเดิมที่จำคุกไม่เกิน 1 ปี และปรับไม่เกิน 1,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ มาเป็นจำคุกไม่เกิน 12 ปี หรือปรับไม่เกิน 200,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ ซึ่งสาเหตุของการประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับใหม่เกิดมาจากการที่พระราชบัญญัติฉบับเดิมนั้นใช้บังคับมาเป็นระยะเวลานาน ทำให้บทบัญญัติในพระราชบัญญัติดังกล่าวมีความไม่เหมาะสมและสอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน ทำให้เกิดการแก้ไขปรับปรุงอัตราโทษเสียใหม่[4]

เจตนารมณ์ให้ความเป็นธรรมในสังคม

ความมุ่งหมายสำคัญของคณะราษฎรในช่วงแรกนั้น คือ การแก้ไขปัญหาสภาพเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นในประเทศไทย ซึ่งจากการศึกษาของ คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน (Carle C. Zimmerman) ในปี พ.ศ. 2473 พบว่า ประชาชนโดยส่วนมากของประเทศเป็นชาวนาที่ในการทำนาแต่ละครั้งจำเป็นต้องใช้เงินลงทุนจำนวนมาก ทำให้ชาวนาจำเป็นต้องกู้ยืมเงินมาเพื่อใช้ในการทำนา  ทว่าผลตอบแทนที่ได้กลับมานั้นน้อยมาก ซึ่งเมื่ออัตราดอกเบี้ยสูงทำให้ชาวนาไม่สามารถใช้ดอกเบี้ยได้

สภาพดังกล่าวเป็นวัฏจักร เพราะชาวนายังคงต้องทำนาทุกปี ซึ่งเมื่อจะทำนาก็ต้องกู้เงินมาเพื่อลงทุน แต่ผลประกอบการที่ได้มาน้อยเกินกว่าจะชำระดอกเบี้ยที่สูงได้  ดังนั้น เมื่อคณะราษฎรเข้ามาเปลี่ยนแปลงการปกครอง จึงประสงค์ที่จะแก้ไขสถานการณ์ดังกล่าว เพราะเห็นว่า “...ถ้าดอกเบี้ยเรียกแรงเกินไปแล้ว ลูกหนี้ได้ผลไม่พอที่จะใช้ดอกเบี้ยได้ ย่อมต้องย่อยยับไปด้วยกันทั้ง 2 ฝ่าย…”[5] คณะราษฎรจึงได้วางนโยบายของรัฐบาลเพื่อกำหนดแนวทางของการกู้ยืมเงินที่ไม่เป็นการแสวงหาผลประโยชน์กันจนเกินไป อันเป็นการตอบสนองต่อหลักปรัชญาภราดรภาพนิยมที่เน้นว่า “มนุษย์ในสังคมควรเกื้อกูลกัน” นอกจากกฎหมายฉบับนี้แล้วคณะราษฎรยังได้ตราพระราชบัญญัติว่าด้วยการยึดทรัพย์สินของกสิกร พุทธศักราช 2475 ซึ่งห้ามมิให้เจ้าหนี้ของกสิกรยึดทรัพย์สินบางอย่างของกสิกร เช่น พืชผลที่ยังไม่ถึงเวลาเกี่ยวเก็บ พืชพันธุ์ที่จะใช้ในปีต่อไปตามปริมาณอันสมควรโดยเทียบเคียงกับเนื้อที่ซึ่งกสิกรได้ทำในปีที่แล้วมา พืชผลที่เก็บไว้สำหรับเลี้ยงตัวและครอบครัวตามฐานานุรูปสำหรับปีหนึ่ง และสัตว์และเครื่องมืออันประกอบการอาชีพที่มีไว้พอควรแก่การดำเนินอาชีพต่อไป[6]

ผลกระทบของกฎหมาย

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าหลักการและเจตนารมณ์ของกฎหมายฉบับนี้จะเป็นสิ่งที่ดีที่มุ่งป้องกันและลงโทษผู้ที่แสวงหาประโยชน์จากการปล่อยเงินกู้ในอัตราดอกเบี้ยที่สูงกว่ากฎหมายกำหนด เพื่อส่งเสริมให้เกิดความยุติธรรมในสังคมและความเป็นปึกแผ่นของชาติ แต่ในแง่ผลกระทบของกฎหมายนั้น เมื่อเวลาเปลี่ยนแปลงไป กฎหมายฉบับนี้อาจไม่มีความสอดคล้องกับสภาพสังคมในปัจจุบัน กฎหมายฉบับนี้จึงกลายมาเป็นปัญหาเสียมากกว่า โดยสามารถสรุปปัญหาได้ใน 4 ประการ ดังนี้

ประการแรก กฎหมายฉบับนี้ไม่ได้กำหนดอัตราดอกเบี้ยเอาไว้ เนื่องจากอัตราดอกเบี้ยขั้นสูงที่กฎหมายกำหนดเอาไว้ คือ ร้อยละ 15 ต่อปีนั้นกำหนดเอาไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งในช่วงปี พ.ศ. 2475 นั้นเป็นอัตราดอกเบี้ยที่ค่อนข้างสูงมากในขณะนั้น แต่เมื่อเวลาเปลี่ยนแปลงไปและปัจจัยทางเศรษฐกิจต่าง ๆ ทั้งภาวะเงินเฟ้อที่เกิดขึ้นทำให้อัตราดอกเบี้ยดังกล่าวไม่สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจในปัจจุบัน ดังนั้น แม้จะได้มีการแก้ไขกฎหมายในปี พ.ศ. 2560 แล้วก็ตาม แต่ก็ไม่มีการเปลี่ยนแปลงในตัวอัตราดอกเบี้ยตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ทำให้อัตราดอกเบี้ยนั้นไม่สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจในปัจจุบัน

ประการที่สอง กฎหมายฉบับนี้ทำให้ไม่เกิดการแข่งขันการในตลาดอัตราดอกเบี้ย เนื่องจากพระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พุทธศักราช 2475 นั้นกำหนดอัตราดอกเบี้ยขั้นสูงผู้ให้กู้ยืมสามารถเรียกได้จากผู้กู้ยืมทำให้เกิดการจำกัดการแข่งขั้นกันในตลาดเงินกู้ เพราะบุคคลทุกคนย่อมที่จะคิดอัตราดอกเบี้ยขั้นสูงที่กฎหมายกำหนดไว้ด้วยกันทั้งหมดทำให้กลไกตลาดของอัตราดอกเบี้ยไม่ทำงานเป็นเหตุให้ไม่เกิดการแข่งขันกันในตลาดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ กล่าวคือ การที่กฎหมายกำหนดอัตราดอกเบี้ยขั้นสูงเอาไว้ทำผู้ให้กู้ยืมเงินไม่แข่งขันกันกำหนดอัตราดอกเบี้ยให้ต่ำกว่ากัน เพื่อจูงใจให้ผู้กู้ยืมเงินจากตนเอง

ประการที่สาม การทำให้ขาดแรงจูงใจในการประกอบกิจการ ในทางตรงกันข้าม การไม่สามารถกำหนดอัตราดอกเบี้ยได้อย่างอิสระ ทำให้ผู้ให้กู้ยืมเงินขาดแรงจูงใจที่จะประกอบกิจการให้กู้ยืมเงิน  อย่างไรก็ตาม การกำหนดห้ามเรียกอัตราดอกเบี้ยเกินกว่าร้อยละ 15 ต่อปีนี้ไม่นำมาใช้กับสถาบันการเงิน[7] ทำให้สถาบันการเงินอาจกำหนดอัตราดอกเบี้ยเกินกว่าร้อยละ 15 ต่อปีได้ แต่อยู่ภายใต้กรอบที่กำหนดไว้โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง แต่โดยลักษณะการปล่อยกู้ของสถาบันการเงินนั้นมีข้อจำกัดที่ทำให้บุคคลธรรมดาสามารถเข้าถึงแหล่งเงินกู้ได้ยาก

ประการที่สี่ การเกิดตลาดมืดของธุรกิจการกู้ยืมเงิน ผลของการที่กฎหมายกำหนดอัตราดอกเบี้ยขั้นสูงที่จะสามารถเก็บได้ตามกฎหมายทำให้ผู้ให้กู้ยืมเงินที่คิดอัตราดอกเบี้ยเกินกว่าที่กฎหมายกำหนดเป็นการประกอบการภายในตลาดมืด[7] ซึ่งโดยสภาพของการปล่อยเงินกู้นั้นผู้ให้กู้ต้องคิดอัตราดอกเบี้ยในอัตราที่สูงเพื่อให้เกิดความมั่นใจได้ว่า หากไม่ได้รับเงินคืนจะต้องสูญเสียเงินต้นให้น้อยที่สุด แต่เมื่อกฎหมายไม่ให้คิดดอกเบี้ยเกินอัตราที่กฎหมายกำหนดไว้ ผลที่เกิดขึ้น คือ การปล่อยเงินกู้ในอัตราสูงกว่าที่กฎหมายกำหนดนั้นยังคงมีอยู่ แต่กฎหมายไม่ให้ความคุ้มครองให้เจ้าหนี้จึงต้องเข้าใช้กำลังบังคับเพื่อให้ได้เงินกู้คืนมา ทำให้เกิดการทวงหนี้เถือน

ข้อพึงสังเกตคือ การกู้ยืมเงินในอัตราดอกเบี้ยที่แพงกว่ากฎหมายกำหนดนั้นยังมีอยู่นั้นก็เป็นเพราะประชาชนไม่สามารถเข้าถึงบริการของสถาบันการเงินได้ อันเนื่องมาจากหลักเกณฑ์ของสถาบันการเงิน เพราะฉะนั้นลูกหนี้จึงยังต้องยอมตกลงเข้าทำสัญญากู้ยืมเงินในอัตราดอกเบี้ยเกินกว่าที่กฎหมายกำหนดอยู่ดี

กล่าวโดยสรุปนั้น แม้หลักการและเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พุทธศักราช 2475 (ปัจจุบันพระราชบัญญัติห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตรา พ.ศ. 2560) จะมุ่งสร้างความเป็นธรรมและส่งเสริมให้เกิดความเป็นปึกของชาติ โดยไม่มุ่งให้เกิดการแสวงหาดอกเบี้ยในเชิงเอารัดเอาเปรียบซึ่งกันและกัน แต่ในความเป็นจริงการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้สร้างผลกระทบใน 4 ประการดังได้กล่าวมาแล้วในข้างต้น ซึ่งทำให้เกิดการตั้งคำถามว่า เมื่อสถานการณ์เปลี่ยนแปลงไปกฎหมายฉบับนี้ยังจำเป็นอยู่หรือไม่