ประมวลรัษฎากร : การปรับปรุงระบบภาษีอากรที่เป็นธรรม

ไม่เพียงแต่ผลงานในด้านการเมืองการปกครองเท่านั้น การปรับปรุงภาษีอากรเพื่อความเป็นธรรมของสังคมโดยยึดหลัก “มีมากเสียมาก มีน้อยเสียน้อย ใช้มากเสียมาก ใช้น้อยเสียน้อย” ตามหลักการเก็บภาษีอากรของประเทศในระบอบประชาธิปไตย[1] ก็เป็นภารกิจสำคัญอย่างหนึ่งของคณะราษฎร ที่ได้ลงมือทำหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตย

ระบบภาษีของสังคมไทยก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตย ประเทศสยามมีการจัดเก็บภาษีทางตรงจากประชาชนหลายอย่าง ซึ่งสร้างภาระแก่ประชาชนและเป็นต้นทุนแก่การประกอบอาชีพของประชาชน อาทิ ภาษีรัชชูปการ ซึ่งเป็นเงินช่วยราชการตามที่กำหนดโดยเรียกเก็บจากชายฉกรรจ์ที่มีอายุตั้งแต่ 18 - 60 ปี[2] (บรรลุนิติภาวะแล้ว) ที่มิได้รับราชการทหารหรือได้รับการยกเว้นเป็นรายบุคคล[3] โดยจะเก็บปีละ 4 บาท (บางภาคเสีย 6 บาท) โดยเงินค่ารัชชูปการนั้นเริ่มในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว  หรือ ภาษีสมพัตสร (อากรค่าสวน) ซึ่งเป็นเงินที่รัฐเก็บจากจำนวนพื้นที่ที่ปลูกไม้ล้มลุกบางประเภทและจำนวนไม้ผลยืนต้นบางประเภท (เช่น ขนุน เงาะ กระท้อน และมะไฟ เป็นต้น) โดยจะเก็บเป็นรายปี

"ระบบการจัดเก็บภาษี" แต่เดิมนั้นไม่ได้คำนึงถึงความสามารถในการเสียภาษีของผู้มีหน้าที่ต้องเสียภาษีแต่อย่างใด อาทิ ภาษีรัชชูปการ นั้น จัดเก็บกับบุคคลที่บรรลุนิติภาวะทุกคน ไม่ว่าจะเศรษฐีหรือยากจน ก็ต้องเสียภาษีรัชชูปการในอัตรา 4 บาทต่อปีเช่นกัน และหากบุคคลใดไม่เสียภาษีตามวันกำหนด นายอำเภอมีอำนาจที่จะยึดทรัพย์สมบัติของบุคคลนั้นเพื่อขายทอดตลาดเพื่อให้ได้เงินที่จะต้องเสียและค่าใช้จ่ายในการยึดทรัพย์ขายทอดตลาดด้วย แต่ถ้าบุคคลนั้นไม่มีทรัพย์สมบัติเพียงพอแก่การจะชำระภาษีรัชชูปการ นายอำเภอมีอำนาจที่จะสั่งให้เอาตัวบุคคลนั้นไปใช้งานโยธาตามที่ทางการกำหนดไว้เป็นระยะเวลา 30 วัน[4]

นอกจากภาษีรัชชูปการ หรือ ภาษีสมพัตสรแล้ว ยังมีภาษีอื่นๆ อีกเป็นจำนวนมากที่เก็บกับประชาชนในขณะนั้น เช่น อากรค่านา อากรสวน ภาษีไร่อ้อย และ ภาษีไร่ยาสูบ เป็นต้น ซึ่งภาษีแต่ละประเภทนั้น สร้างภาระให้กับประชาชนเป็นอย่างมาก โดยจากการสำรวจของ คาร์ล ซี. ซิมเมอร์แมน (Carle C. Zimmerman) ซึ่งรัฐบาลสยามจ้างให้สำรวจเศรษฐกิจในชนบทในปี พ.ศ. 2473 พบว่า ภาษีซ้ำซ้อนและไม่เป็นธรรมนั้นเป็นการซ้ำเติมให้ประชาชนโดยเฉพาะชาวนาที่มีความยากลำบากจากการทำนาที่มีรายได้น้อยอยู่แล้ว ยังต้องจ่ายภาษีให้กับรัฐบาลอีก ทำให้ความเป็นอยู่ของชาวนาและคนในชนบทยากลำบาก[5]

การยกเลิกและปรับปรุงภาษีที่ไม่เป็นธรรมต่าง ๆ

เมื่อคณะราษฎรได้เข้ามาบริหารประเทศไปช่วงระยะเวลาหนึ่ง ก็ได้มีนโยบายที่จะปรับปรุงภาษีต่างๆ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมมากขึ้น ซึ่งในขณะนั้น นายปรีดี พนมยงค์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง มีดำริจะยกเลิกภาษีที่ไม่เป็นธรรมต่างๆ โดยกระทรวงการคลังได้ออกแถลงการณ์เพื่อให้ประชาชนทราบในการยกเลิกภาษีบางประเภทและเสนอร่างประมวลรัษฎากรอันเป็นหลักการเก็บภาษีใหม่[6]

โดยภาษีที่รัฐบาลเสนอยกเลิกนั้น ได้แก่ ภาษีรัชชูปการ อากรค่านา อากรค่าสวน ภาษีไร่อ้อย และ ภาษีไร่ยาสูบ ซึ่งภาษีแต่ละประเภทนั้นสร้างรายได้ให้แก่รัฐบาลเป็นจำนวนมาก (ตารางที่ 1) แต่ภาษีดังกล่าวเป็นการเก็บจากประชาชนทางตรงหลายอย่างซึ่งเป็นภาระแก่ประชาชน[7] และได้มีการปรับปรุงภาษีบางประเภทให้มีลักษณะเหมาะสมขึ้นและมีประสิทธิภาพมากขึ้น เพื่อให้รัฐบาลมีแหล่งรายได้ที่มีประสิทธิภาพและไม่ทำให้ประชาชนเดือดร้อน (ตารางที่ 2)

ที่มา :  รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17/2481, น. 950.

ที่มา :  รายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 17/2481, น. 950.

แม้จะยังมีเงินขาดอยู่อีกบ้างจากการยกเลิกและปรับปรุงภาษีไป รัฐบาลในขณะนั้นได้ตระหนักถึงข้อนี้ดี และได้หาวิธีการชดเชยภาษีที่เสียไป โดยรัฐบาลได้ดำเนินวิธีการหาภาษีอากรที่เก็บจากทางอ้อมเป็นส่วนใหญ่เพื่อชดเชย และรัฐบาลได้ดำเนินวิธีการหาภาษีทางตรงที่เก็บใหม่ ซึ่งก็คือ “อากรมหรสพ” ซึ่งรัฐบาลจัดเก็บตามอัตราค่าเข้าดูการมหรสพจากผู้เข้าดูมหรสพนั้นๆ จะเก็บภาษีเป็นรายได้เพิ่มขึ้นได้อีกราวปีละ 200,000 บาท และรัฐบาลจะได้มีการพิจารณาเพิ่มภาษีอากรประเภทค่าธรรมเนียมบางชนิดซึ่งจะได้เสนอเป็นพระราชบัญญัติต่อไป[8]

หลักการของการจัดเก็บภาษีใหม่ตามประมวลรัษฎากร

หลักการใหม่ของประมวลรัษฎากรนั้น นายดิเรก ชัยนาม รัฐมนตรีในฐานะตัวแทนของรัฐบาล ได้แถลงไว้ต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า

          “รัฐบาลได้แถลงไว้ว่าจะปรับปรุงภาษีให้เป็นธรรมแก่สังคมนั้น...รัฐบาลได้ถือหลักโดยคำนึงถึงความสามารถในการเสียภาษีของราษฎรตามส่วนซึ่งราษฎรจะเสียได้ หลักในเรื่องความแน่นอน หลักความสะดวก และหลักประหยัดค่าใช้จ่าย และคำนึงถึงความรู้สึกของประชาชนในทางการเมืองเป็นสิ่งประกอบการพิจารณา ด้วยความรู้สึกของประชาชนนั้นมิใช่จะคำนึงถึงความรู้ของคนชั้นเดียว ได้พยายามนึกถึงความรู้สึกของคนทุกชั้น สิ่งใดที่จะคิดเก็บภาษีก็เป็นไปในทำนองซึ่งหวังว่า ผู้ซึ่งสามารถเสียภาษีได้นั้น คงจะเสียสละเพื่อความเจริญของท้องที่และของประเทศชาติ”

จากคำกล่าวของ นายดิเรก ชัยนาม จะเห็นได้ว่า เจตนารมณ์ของรัฐบาลในขณะนั้นโดยเฉพาะ นายปรีดี พนมยงค์ ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ปรารถนาที่จะให้ระบบภาษีใหม่นี้มีหลักการคำนึงถึงความสามารถในการจ่ายภาษี (Ability to pay) ของประชาชนผู้รับภาระภาษี ซึ่งระบบภาษีก่อนหน้าการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบบภาษีที่ไม่ได้คำนึงถึงหลักการดังกล่าว แต่มุ่งใช้ภาษีในลักษณะของการสร้างความมั่งคั่งให้กับรัฐบาล

กล่าวคือ ในอดีตการจัดเก็บภาษีหลายประเภทจึงไม่มุ่งคำนึงว่า ผู้รับภาระภาษีมีความสามารถที่จะเสียภาษีดังกล่าวหรือไม่ ดังเช่น ภาษีรัชชูปการ ที่บังคับเก็บจากชายฉกรรจ์วัย 18-60 ปี ทุกคนในพระราชอาณาจักร แต่เมื่อเปลี่ยนมาใช้ระบบภาษีตามประมวลรัษฎากรนั้น ภาษีเงินได้ที่ได้รับการปรับปรุงทำให้มีผู้ต้องเสียภาษีน้อยลงจากเดิม 3 ล้านคน ตามพระราชบัญญัติลักษณการเก็บเงินรัชชูปการ พุทธศักราช 2463 มาเป็นเพียง 2 หมื่นคน จากจำนวนประชาชนทั้งสิ้น 14 ล้านคน[9]

ดังนั้น เมื่อเปรียบเทียบแล้วแม้จำนวนผู้เสียภาษีจะลดลง และรัฐได้รับเงินภาษีลดลง แต่เมื่อเปรียบเทียบกับความเป็นธรรมในสังคมแล้ว การจัดเก็บภาษีตามระบบใหม่นั้นย่อมดีกว่าแน่นอน ในส่วนของรายได้ของรัฐบาลที่ขาดไปนั้น รัฐบาลได้ใช้วิธีสร้างภาษีประเภทใหม่และเก็บภาษีจากฐานอื่นแทน เช่น ภาษีทางอ้อม และ ภาษีมรดก เป็นต้น

ในท้ายที่สุดนี้ ผลของการริเริ่มปฏิรูประบบภาษีของคณะราษฎรในวันนั้นยังคงเป็นรากฐานสำคัญของระบบภาษีของประเทศไทยในปัจจุบัน ประมวลรัษฎากรที่ได้ร่างไว้ในครั้งนั้นยังคงใช้สืบเนื่องกันมาผ่านการปรับปรุงแก้ไขให้สอดคล้องกับยุคสมัยในปัจจุบัน สิ่งนี้เป็นข้อยืนยันถึง “ผลของการที่ก่อสร้างไว้ดีแล้ว ย่อมไม่สูญหาย”