อำนาจการรับเข้ามาของนโยบายทางเศรษฐกิจไทยในปี 2540

“อำนาจ” นั้นเป็นสิ่งที่ปรากฏอยู่รอบตัวมนุษย์เสมอ แม้ในทางเศรษฐกิจอำนาจก็ปรากฏอยู่ได้ในหลายรูปแบบ ซึ่งรูปแบบหนึ่งก็คือ “นโยบาย”

บ่อยครั้งนโยบายทางเศรษฐกิจในประเทศหนึ่ง ๆ นั้น มิได้มีปัจจัยมาจากภายในของประเทศแต่เพียงอย่างเดียว  ทว่า นโยบายนั้นอาจเกิดขึ้นจากการใช้อำนาจจากต่างประเทศเข้ามาเปลี่ยนแปลงนโยบายเศรษฐกิจภายในประเทศ หากพิจารณาการรับเข้ามาของนโยบายทางเศรษฐกิจไทยในปี 2540 แล้ว จะทำให้เห็นบริบทของการเข้ามาของนโยบายทางเศรษฐกิจภายในประเทศไทย

อำนาจและเศรษฐกิจ

การเปลี่ยนแปลงนโยบายทางเศรษฐกิจนั้น สามารถเกิดขึ้นได้จากทั้งปัจจัยภายในและปัจจัยภายนอกประเทศ  อย่างไรก็ตาม ภายใต้กระแสโลกาภิวัตน์และระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยม โครงสร้างทางเศรษฐกิจของประเทศต่าง ๆ ถูกเชื่อมโยงเข้าด้วยกันภายใต้กลไกตลาดโลก ซึ่งหากมองในเชิงการเมืองระหว่างประเทศ การรับเอานโยบายทางเศรษฐกิจหนึ่ง ๆ เข้ามานั้น ส่วนหนึ่งเกิดจากอำนาจที่เหนือกว่าของประเทศหนึ่งหรือองค์กรระหว่างประเทศหนึ่งเพื่อให้ประเทศนั้นรับเอานโยบายทางเศรษฐกิจมาเป็นของตนเอง

หากอธิบายถึง “อำนาจ” (Power) คืออะไร Joseph S. Nye นักวิชาการด้านรัฐศาสตร์ที่มีชื่อเสียงแห่งมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ได้อธิบายว่า “อำนาจ” คือ เรื่องของความสามารถที่ทำให้ได้มาซึ่งผลลัพธ์ที่เราต้องการ (the ability to get the outcomes one wants)[1] ซึ่งโดยทั่วไปแล้วเรามักจะพูดถึงอำนาจในบริบทของการใช้กำลังบังคับ อาทิ การใช้กำลังทหารบังคับข่มขู่เพื่อให้ทุกคนปฏิบัติตามความต้องการของคณะรัฐประหาร เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม การอธิบายบริบทของอำนาจในลักษณะนี้เป็นเพียงการปรากฏตัวของอำนาจในรูปแบบหนึ่งเท่านั้น ซึ่ง Nye เรียกอำนาจในลักษณะนี้ว่า “อำนาจอย่างแข็ง” (Hard Power) หากจะเปรียบแล้วก็คงเหมือนกับการใช้ไม้แข็งและไม้นวม (Sticks and Carrots)[2] นอกเหนือจากตัวอย่างข้างต้นแล้ว การใช้อำนาจอย่างแข็งอาจจะรวมถึงการใช้อำนาจทางเศรษฐกิจเพื่อให้ประเทศนั้นยอมปฏิบัติตาม

สิ่งที่ตรงข้ามกับอำนาจอย่างแข็งก็คือ “อำนาจอย่างอ่อน” (Soft Power) ซึ่งได้รับการอธิบายโดย Nye หมายถึงอำนาจที่ทำให้ประเทศอื่นปฏิบัติตามความต้องการโดยไม่จำเป็นต้องบังคับหรือมีข้อแลกเปลี่ยนใด ๆ การใช้อำนาจอย่างอ่อนจึงเป็นการใช้อำนาจเชิงดึงดูด (Attractive Power) เพื่อนำไปสู่การยอมรับและปฏิบัติตามโดยดุษฎี (Acquiescence)[3]

ความสำคัญของการใช้อำนาจอย่างอ่อนอยู่ที่การใช้อำนาจนั้นทำให้ประเทศอื่น ๆ ปฏิบัติตามความต้องการของเรา (Co-opt) โดยไม่จำเป็นต้องบังคับ (Coerce) หรือมีข้อแลกเปลี่ยนใด ๆ กล่าวคือ การใช้อำนาจอย่างอ่อนเป็นการทำให้บุคคลอื่นพึ่งพอใจที่จะเลือก (Preference) ให้สอดคล้องกับความต้องการของเรา ซึ่งมักจะปรากฏใน 3 ลักษณะ คือ วัฒนธรรม ค่านิยมทางการเมือง และนโยบายต่างประเทศ

ตัวอย่างของการใช้อำนาจอย่างอ่อน อาทิเช่น ในเชิงวัฒนธรรม ภาพยนตร์ฮอลลีวู้ด (Hollywood) ที่ทำให้ผู้ชมในประเทศจีนจำนวนหนึ่งเริ่มหันมาตระหนักในสิทธิที่ตนพึงมีตามกฎหมายมากขึ้น ซึ่งสอดคล้องกับแนวนโยบายของรัฐบาลและรัฐสภาอเมริกันที่พยายามเรียกร้องให้จีนปรับปรุงระบบกฎหมายและสร้างระบบนิติรัฐ (rule of law)[4] ซึ่งคล้าย คลึงกับการที่นายปรีดี พนมยงค์ พยายามสร้างภาพยนตร์เรื่องพระเจ้าช้างเผือกเพื่อสื่อสารให้กับประชาคมโลกเข้าใจถึงความเชื่อเรื่องสันติภาพและภราดรภาพของความเป็นมนุษย์ร่วมกัน เป็นต้น

เหตุใดเรื่องทางเศรษฐกิจจึงกลายเป็นการใช้อำนาจอย่างแข็งไปได้นั้น ทั้ง ๆ ที่เมื่อพูดถึงเศรษฐกิจแล้วจะเห็นว่าไม่ใช่เรื่องรุนแรงเมื่อเปรียบเทียบกับการใช้กำลังทางทหาร เหตุที่เป็นเช่นนั้นก็เพราะตามแนวทางของ Nye แล้ว สาระสำคัญอยู่ที่การใช้อำนาจนั้นเป็นการบังคับให้บุคคลต้องปฏิบัติตามความต้องการ ซึ่งการใช้อำนาจทางเศรษฐกิจมีลักษณะเช่นนั้น อาทิ การที่สหรัฐอเมริกาเคยคว่ำบาตรเศรษฐกิจเมียนมา เพื่อให้การสนับสนุนการปฏิรูปการเมือง และเพื่อแสดงการไม่สนับสนุนการละเมิดสิทธิมนุษยชนของรัฐบาลทหารเมียนมา มาตรการคว่ำบาตรเป็นไปเพื่อให้รัฐบาลทหารเมียนมาละเลิกการกระทำในลักษณะดังกล่าว

วิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 และ การรับนโยบายเศรษฐกิจ

ชุดนโยบายทางเศรษฐกิจของประเทศไทยมีการเปลี่ยนแปลงในหลายช่วงระยะเวลาด้วยกันในหน้าประวัติศาสตร์ แต่อาจจะแบ่งเป็นจุดใหญ่ ๆ ได้ประมาณ 4 จุดด้วยกัน คือ (1) เมื่อประเทศไทยลงนามในสนธิสัญญาเบาว์ริงกับสหราชอาณาจักร (2) เมื่อประเทศไทยปฏิรูปประเทศในสมัยรัชกาลที่ 5 (3) เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 (4) เมื่อเกิดวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 ซึ่งถือเป็นการเปลี่ยนแปลงของชุดนโยบายเศรษฐกิจครั้งสำคัญในลักษณะที่เปลี่ยนแปลงโครงสร้างของประเทศไทย

จากการศึกษาของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ได้วิเคราะห์สาเหตุของวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 นั้นเกิดขึ้นมาจากข้อบกพร่องของโครงสร้างระบบการบริหารการเงินและความไม่มีประสิทธิภาพในการตัดสินใจเชิงนโยบาย ซึ่งหากพิจารณาถึงสาเหตุของความบกพร่องดังกล่าวแล้ว[5] สามารถพิจารณาได้ 4 ขั้นตอน ดังนี้[6]

ขั้นตอนแรก ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) สามารถเลือกที่จะไม่ให้เปิดตลาดเงินทุนเสรีตั้งแต่ปี 2533 ได้ แต่ในความเป็นจริงได้เลือกที่จะดำเนินนโยบายดังกล่าว ซึ่งการตัดสินใจดังกล่าวนับว่าเป็นผลพวงของแนวนโยบายที่เป็นมาโดยต่อเนื่องเป็นระยะยาว และสอดคล้องกับความต้องการของฝ่ายการเมืองในขณะนั้น ซึ่งนำไปสู่นโยบายการเปิดวิเทศธนกิจ[7]

ขั้นตอนที่สอง เมื่อ ธปท. เลือกที่จะเปิดตลาดเงินทุนให้เสรี แต่ไม่ได้ปรับเปลี่ยนอัตราแลกเปลี่ยนให้ยืดหยุ่นมากกว่านี้ โดย ธปท. ตัดสินใจที่จะรักษาช่วงของอัตราแลกเปลี่ยนที่แคบมากไว้ ซึ่งกว่าจะเริ่มพิจารณาเปลี่ยนอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราให้ยืดหยุ่นมากขึ้นในช่วงเดือนเมษายน 2539 ซึ่งสายเกินแล้ว

ขั้นตอนที่สาม ด้วยเหตุที่ ธปท. เลือกที่จะรักษาอัตราแลกเปลี่ยนเอาไว้ ทำให้นโยบายทางด้านอุปสงค์รวมจะต้องมีความระมัดระวัง (Conservative) เป็นพิเศษโดยเฉพาะในช่วงปี 2537 เป็นต้นมา ซึ่งแม้ว่านโยบายการคลังจะเป็นเรื่องของรัฐบาลและรัฐสภา แต่ปัญหาคือ ธปท. ไม่ได้ส่งสัญญาณให้รัฐบาลมีนโยบายการคลังแบบเกินดุลซึ่งจำเป็นในช่วงนั้น และ ธปท. ก็ไม่สามารถใช้นโยบายการเงินดึงปริมาณเงินในประเทศ เพราะถูกลบล้างด้วยเงินกู้จากต่างประเทศที่ไหลเข้ามาอย่างต่อเนื่อง

ขั้นตอนที่สี่ เมื่อ ธปท. ไม่สามารถใช้นโยบายการคลังหรือการเงินได้ และไม่สามารถปิดกั้นการไหลเข้ามาของเงินกู้ของต่างประเทศเข้ามาในประเทศได้ แม้จะได้พยายามดำเนินการแล้วแต่ก็สายเกินไป

เมื่อข้อบกพร่องดังกล่าวเกิดขึ้นและแม้ ธปท. จะได้พยายามอย่างเต็มที่แล้ว แต่ก็ไม่สามารถแก้ไขได้ทันท่วงที ซึ่งเมื่อสภาพเศรษฐกิจเป็นไปในลักษณะดังกล่าวแล้ว เมื่อรัฐบาลพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ ประกาศลอยตัวค่าเงินบาทและตัดการอ้างอิงสกุลเงินดอลลาร์สหรัฐ หลังจากพยายามทั้งหมดเพื่อรักษาเสถียรภาพของค่าเงินบาทเอาไว้ สถานการณ์ดังกล่าวทำให้รัฐบาลต้องขอรับความช่วยเหลือจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund; IMF) ด้วยการกู้เงินฉุกเฉินเพื่อเติมทุนสำรองระหว่างประเทศ

การให้ความช่วยเหลือจาก IMF นั้นมีผลสำคัญประการหนึ่งคือ ประเทศไทยต้องยอมรับอำนาจของเงื่อนไขของ IMF กำหนดขึ้น จึงอาจเรียกได้ว่าในสภาวะนี้ประเทศไทยตกอยู่ภายใต้อำนาจบังคับของ IMF และทำให้ประเทศไทยสูญเสียอธิปไตยในการกำหนดนโยบาย เพราะ IMF จะเข้ามากำหนดนโยบายที่ประเทศผู้กู้ต้องปฏิบัติ (Policy Conditionalities) ภายใต้การเจรจาร่วมกันระหว่างรัฐบาลไทยกับ IMF ซึ่งหากประเทศผู้กู้ไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขการดำเนินนโยบายที่ได้เจรจากันไว้ และเมื่อมีการทบทวนผลการปฏิบัติตามแล้ว IMF จะตัดความช่วยเหลือทางการเงินโดยทันทีดังเช่นที่เคยตัดเงินกู้ฉุกเฉินของประเทศในปี 2525[8]

ภายใต้เงื่อนไขการดำเนินนโยบายเงินกู้ฉุกเฉินในครั้งนั้น ประเทศไทยจะต้องดำเนินการปรับโครงสร้างอุปสงค์มวลรวม (Demand-Side Structural Adjustment)[9] ซึ่งนำมาสู่พันธกรณีให้รัฐบาลต้องปฏิบัติตามชุดของนโยบายดังกล่าวโดยจำเป็นต้องตรากฎหมายขึ้นมาเพื่อแก้ไขวิกฤตการณ์เศรษฐกิจรวม 11 ฉบับ[10] เพื่อขอความเห็นชอบจากรัฐสภา ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการปรับโครงสร้างอุปสงค์มวลรวม ซึ่งหากไม่แก้ไขโครงสร้างทางกฎหมายแล้วย่อมไม่สามารถแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจได้

นอกจากการตรากฎหมายข้างต้นเพื่อเปิดทางให้สามารถเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางเศรษฐกิจของประเทศได้นั้น รัฐบาลได้ดำเนินการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจขนานใหญ่หลายประการ ดังนี้

1. รัฐบาลแยกบริษัทเงินทุนที่ดีออกจากบริษัทเงินทุนที่มีปัญหา ทำให้มีการปิดสถาบันการเงินที่อ่อนแอลงราว ๆ 56 แห่ง
2. รัฐบาลใช้นโยบายเปิดเสรีทางการค้า ซึ่งรวมไปถึงการเปิดโอกาสให้เกิดการลงทุนจากต่างชาติโดยเพิ่มสัดส่วนการถือหุ้นของต่างชาติ และราคาหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ถูกลดลงมาครึ่งหนึ่งทำให้ต่างชาติสามารถเข้ามาลงทุนในประเทศไทยได้ เช่น ในธุรกิจโทรคมนาคม ธุรกิจการเงิน และธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ เป็นต้น
3. การกำหนดให้ต้องมีการเปิดเผยธุรกรรมต่อ ธปท. เนื่องจากก่อนหน้าปี 2540 นั้น ธปท. มีปัญหาด้านความโปร่งใสในสถาบันการเงินเนื่องจากขาดมาตรฐานความเป็นสากล ส่งผลให้ตลาดการเงินไทยขาดความน่าเชื่อถือ  ดังนั้น เพื่อให้เกิดความโปร่งใสทุก ๆ ธุรกรรมจึงต้องมีการเปิดเผยต่อ ธปท.
4. การปรับเปลี่ยนดำเนินโนยบายการเงินแบบเข้มงวด โดยมีการขึ้นดอกเบี้ยเพื่อไม่ให้ค่าเงินบาทลดลงไปมากกว่าเดิม และป้องกันไม่ให้เกิดการแข่งขันกันลดค่าเงินเพื่อแย่งชิงการส่งออก
5. การปรับนโยบายการคลังให้เข้มงวด โดยใช้นโยบายการคลังแบบเกินดุลและมีการขึ้นภาษีหลายตัวด้วยกันไม่ว่าจะเป็นภาษีสรรพสามิตน้ำมัน สุรา บุหรี่นำเข้า น้ำหอม ป้ายรถยนต์ และผ้าขนสัตว์ และกำหนดให้กรมที่ดินเก็บภาษีธุรกิจเฉพาะการขายอสังหาริมทรัพย์แทนกรมสรรพากร
6. การตั้งสถาบันการเงินใหม่ ๆ เช่น สถาบันประกันเงินฝาก และสถาบันการเงินกันเงินสำรองและเพิ่มทุน เป็นต้น ซึ่งมีวัตถุประสงค์ในการสร้างความเชื่อมั่นและความมั่นคงของสถาบันการเงินเอกชน
7. การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (Privatization) เพื่อให้เป็นองค์กรธุรกิจของเอกชน
8. การใช้นโยบายอัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัว (Float Exchange Rate)

การเปลี่ยนแปลงนโยบายและโครงสร้างทางเศรษฐกิจนี้ จึงเป็นอิทธิพลมาจากการรับเอานโยบายของ IMF มาปรับใช้ ซึ่งเป็นผลมาจากอำนาจของ IMF เหนือประเทศไทยอันเนื่องมาจากความจำเป็นในการกู้ยืมเงิน