ข้ามไปยังเนื้อหาหลัก
บทบาท-ผลงาน

ปาฐกถา: เรื่องพระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการ บริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. ๒๔๗๖

17
กรกฎาคม
2564
เมื่อประเทศสยามได้มีรัฐธรรมนูญแล้วก็เป็นการสมควรที่จะจัดการปกครองฝ่ายบริหารให้เป็นไปในทำนองระบอบรัฐธรรมนูญ คำอธิบายโดยสังเขปแห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. ๒๔๗๖ นั้น แจ้งอยู่ในปาฐกถาซึ่งปรากฏอยู่ในหนังสือเล่มนี้แล้ว

 

คำนำ

เมื่อประเทศสยามได้มีรัฐธรรมนูญแล้วก็เป็นการสมควรที่จะจัดการปกครองฝ่ายบริหารให้เป็นไปในทำนองระบอบรัฐธรรมนูญ คำอธิบายโดยสังเขปแห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. ๒๔๗๖ นั้น แจ้งอยู่ในปาฐกถาซึ่งปรากฏอยู่ในหนังสือเล่มนี้แล้ว

แต่มีข้อที่ควรจะกล่าวเพิ่มเติมเพื่อกันความเข้าใจผิดในเรื่องคำว่า “จังหวัด” กับคำว่า “เมือง” เมื่อได้มีพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. ๒๔๗๖ ซึ่งกล่าว ถึงเทศบาลต่างๆ และมิเทศบาลเมืองอยู่ด้วย ความเข้าใจผิดอาจเกิดขึ้นเมื่อได้มีประกาศกระทรวงมหาดไทยเรื่องทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้เปลี่ยนคำว่า “เมือง” เรียกว่า “จังหวัด” ใน พ.ศ. ๒๔๕๙ แล้ว ยิ่งอาจเข้าใจกันว่าคำว่า “เมือง” นั้นได้สูญสิ้นไป เช่นคนที่อยู่ในจังหวัดหนึ่งจะไปยังตำบลอันเป็นที่ตั้งศาลากลางจังหวัดนั้นเอง ซึ่งเคยเรียกว่า “เมือง” นั้นก็เปลี่ยนเรียกว่าไป “จังหวัด” ซึ่งคนนั้นเองก็อยู่ในจังหวัดนั้นแล้วดังนี้ เป็นต้น แต่ถ้าจะอ่านประกาศนั้นให้ดีจะเห็นได้ว่าประกาศนั้นได้อธิบายไว้ชัดว่า อย่างไรเรียกว่าจังหวัด อย่างไรเรียกว่าเมือง

จังหวัด (Province) คือ ท้องที่ซึ่งแต่เดิมเป็นส่วนหนึ่งของมณฑล บัดนี้ได้เลิกมณฑลแล้ว จังหวัด คือ ท้องที่ส่วนหนึ่งแห่งราชอาณาจักร์

เมือง (Town) ในประกาศนั้นให้คงใช้สำหรับเรียกตำบลที่อาณาประชาชนได้เคยเรียกมานานแล้วว่าเมือง เช่น เมืองพิษณุโลก หมายความว่า ตำบลที่อยู่ภายในกำแพงเมืองหรือติดต่อกันกำแพงเมืองเท่านั้น

ดั่งนี้ ก็พอจะเห็นได้ว่า ในครั้งกระนั้นท่านก็แยก จังหวัดไว้อย่างหนึ่ง เมือง อีกอย่างหนึ่ง และก็คงมีความดำริที่จะจัดการปกครองจังหวัดต่างหากจากการปกครองเมือง คือ "การปกครองแบบเทศบาล"

พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. ๒๔๗๖ ได้แยกจังหวัดกับเมืองให้เห็นเด่นชัดยิ่งขึ้น

คือการปกครองจังหวัดนั้นเป็นกิจการของ รัฐบาล ซึ่งได้แยกมาไว้ในส่วนภูมิภาค การปกครองเมืองเป็นกิจการของเทศบาล เมืองขึ้นกับจังหวัดและในจังหวัดหนึ่งๆ อาจมีหลายเมืองได้ ดูพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. ๒๔๗๖ มาตรา ๔๒ คือ เมืองอาจมีได้ ในเขตต์จังหวัดหนึ่งๆ ดั่งนี้

๑. เขตต์ชุมนุมชนในบรรดาตำบลหรือส่วนของตำบล อันเป็นที่ตั้งศาลากลางจังหวัด

๒. เขตต์ชุมนุมชนที่มีราษฎรตั้งแต่ ๓,๐๐๐ คนขึ้นไป และราษฎรเหล่านั้นอยู่หนาแน่น คิดเฉลี่ยได้ไม่ต่ำกว่า ๑,๐๐๐ คนต่อ ๑ ตารางกิโลเมตร์

ฉะนั้น ในกาลต่อไปอาจเห็นจังหวัดหนึ่งมีหลายเมืองได้และการปกครองจังหวัดกับการปกครองเมืองนั้นย่อมต่างกัน

ข้าพเจ้าขออนุโมทนาในการกุศล ซึ่งสำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทยบำเพ็ญในการที่ได้รับพระราชทานพระกฐิน พ.ศ. ๒๔๗๗ นี้

หลวงประดิษฐ์มนูธรรม

๑/๘/๗๗

 

ปาฐกถา

เรื่องพระราชบัญญัติระเบียบราชการ บริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช ๒๕๗๖

โดย

หลวงประดิษฐ์มนูธรรม

เมื่อวันอังคารที่ ๒ มกราคม พุทธศักราช ๒๔๗๖

แสดง ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม

 

ท่านทั้งหลาย

วันนี้เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร ได้ขอให้ข้าพเจ้ามาแสดงปาฐกถา ณ สำนักงานนี้ เรื่อง พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. ๒๔๗๖ 

การอธิบายพระราชบัญญัติเช่นนี้ อาจกระทำได้โดย ๒ วิธี คือ วิธีที่ ๑ โดยผู้อธิบายเก็บข้อความในพระราชบัญญัตินั้น แล้วอธิบายโดยนำหลักกฎหมายอันเกี่ยวกับเรื่องนั้นประกอบลำดับหมวดหมู่เพื่อให้เข้าใจตามวิชาครู ซึ่งเป็นการอธิบายระเบียบราชการบริหารไม่ใช่เป็นการอธิบายตัวพระราชบัญญัตินั้น วิธีนี้เป็นวิธีที่ผู้สอนกฎหมายได้อธิบายแก่นักเรียนกฎหมาย แต่ข้าพเจ้ามาแสดงปาฐกถาในที่นี้ไม่ใช่จะตั้งใจมาสอนกฎหมาย เพราะท่านผู้ฟังทั้งหลายก็เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรส่วนมาก และท่านย่อมจะมีความรู้ ในการปกครองบ้านเมืองอยู่แล้วเหมือนกัน

ฉะนั้นในการที่ข้าพเจ้าจะแสดงปาฐกถาต่อไปนี้ ข้าพเจ้าจึงเลือกวิธีอธิบายอย่างอื่น คืออธิบายตัวบทพระราชบัญญัตินั้นเอง เพื่อชี้แจงความหมายแห่งมาตรานั้นๆ และการใช้มาตรานั้นๆ ให้ท่านถือเสียว่า ปาฐกถาของข้าพเจ้าที่จะได้แสดงต่อไปนี้เป็นเสมือนหนึ่งคำชี้แจงของผู้ร่างพระราชบัญญัตินั้นคนหนึ่ง ขออย่าได้ถือว่าเป็นคำสอนของผู้สอนกฎหมายในโรงเรียนกฎหมายเลย ข้าพเจ้าจะได้เริ่มกล่าวถึงพระราชบัญญัตินั้น เรียงตามมาตราเป็นลำดับไป 

 

ความในตัวบทมาตรา ๑  มีว่า “พระราชบัญญัตินี้ให้เรียกว่าพระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการ บริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช ๒๔๗๖”

ข้อที่จะต้องพิจารณาในขั้นแรกก็มีอยู่ว่า เหตุใดเราจึงเรียกว่า "ระเบียบราชการบริหาร" ทั้งนี้ก็เพราะพระราชบัญญัตินี้เป็นพระราชบัญญัติที่จะกำหนดแต่เพียงว่า ราชการที่จะปฏิบัติตามอำนาจนิติบัญญัติหรืออำนาจตุลาการ หรือเรียกกันว่า ราชการบริหารนี้จะต้องจัดเป็นระเบียบหรือเป็นรูปโครงอย่างใด เช่นว่า จะแบ่งเป็นกระทรวงหรือทะบวงการเมืองอย่างไร และจะแบ่งท้องที่เป็นจังหวัดและอำเภออย่างไร และจะจัดการปกครองท้องถิ่นมีผู้บังคับบัญชาอย่างไร

เพราะฉะนั้น พระราชบัญญัตินี้ยังไม่ใช่เป็นพระราชบัญญัติที่จะสำเร็จรูปโดยตนเอง กล่าวคือ เป็นแต่เพียงส่วนหนึ่งแห่งกฎหมายปกครองเท่านั้น ท่านย่อมทราบว่า กฎหมายปกครองนั้น ยังมีข้อความอีกหลายอย่าง เช่น การกระทำในทางปกครองและคดีปกครองที่จะต้องกล่าวกันต่อไป เหล่านี้ยังไม่ปรากฏอยู่ในพระราชบัญญัติระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม

อนึ่ง พระราชบัญญัตินี้ จะเป็นรูปขึ้นได้จะต้องอาศัยพระราชบัญญัติอีกฉะบับหนึ่ง คือ พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทะบวง กรม พ.ศ. ๒๔๗๖ ที่ได้ประกาศไปแล้วเหมือนกัน และจำเป็นจะต้องอาศัยพระราชกฤษฎีกาที่จะได้จัดแบ่งแยกส่วนต่างๆ ของกระทรวง ทะบวง กรม เหล่านั้น ออกเป็นกองและแผนกอย่างไร และนอกจากนั้น เราจักต้องอาศัยพระราชบัญญัติเทศบาลอีกฉะบับหนึ่ง ร่างพระราชบัญญัติเทศบาลก็ดี ร่างพระราชกฤษฎีกาจัดระเบียบส่วนราชการในกระทรวง ทะบวง กรมต่างๆ ก็ดี เป็นเรื่องที่คณะกรรมาธิการซึ่งรัฐบาลได้ตั้งขึ้นเพื่อพิจารณาธรรมนูญราชการ ฝ่ายพลเรือนกำลังรีบเร่งทำอยู่ในเวลานี้ และคงจะเสนอต่อคณะรัฐมนตรีได้ในไม่ช้า ต่อจากนี้ไป ข้าพเจ้าจะได้กล่าวถึงมาตรา ๒ ทีเดียว

 

ในมาตรา ๒ ความในตัวบทมีอยู่ว่า “ให้ใช้พระราชบัญญัตินี้ตั้งแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป” ในเรื่องนี้ก็ไม่มีอะไรพิศดารนอกจากเป็นเรื่องที่ตามธรรมดาเมื่อได้ออกกฎหมาย ก็จำเป็นจะต้องกำหนดวันที่จะต้องใช้

 

ในมาตรา ๓ ของพระราชบัญญัตินี้มีความว่า “ให้ยกเลิกบรรดากฎหมาย กฎและข้อบังคับอื่นๆ ซึ่งมีข้อความขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัตินี้” มาตรานี้เกี่ยวกับการที่จะยกเลิกกฎหมาย กฎข้อบังคับอื่นๆ ซึ่งในกฎหมายใหม่นี้ได้มีข้อความทับเสียแล้วหรือซึ่งขัดกับกฎหมายใหม่ ดั่งเช่น พระราชบัญญัติธรรมนูญราชการฝ่ายพลเรือน พ.ศ. ๒๔๗๖ เป็นต้น ที่จะต้องถูกยกเลิกไปโดยกฎหมายใหม่ฉะบับนี้

ข้าพเจ้าจะกล่าวต่อไปถึง มาตรา ๔ ของพระราชบัญญัตินี้ มาตรานี้เป็นมาตราที่สำคัญ เพราะเหตุว่าเป็นมาตราที่จะได้ชี้ให้เห็นว่าการแบ่งแยกระเบียบราชการบริหาร จะได้แบ่งแยกเป็นอย่างไร “ให้จัดระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม" ดั่งนี้

(๑) ราชการบริหารส่วนกลาง

(๒) ราชการบริหารส่วนภูมิภาค

(๓) ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น

และการที่เราจำเป็นที่จะต้องจัดระเบียบราชการบริหารออกเป็น ๓ ส่วน มีนามตามที่ได้กล่าวมาแล้ว ก็เพราะเหตุว่า ท่านทั้งหลายย่อมทราบอยู่ว่าราชการบริหารนั้นมีวงกว้าง และยิ่งในประเทศที่มีพลเมืองอยู่มากแล้ว พลเมืองในเขตต์ๆ หนึ่งหรือในส่วนหนึ่งแห่งราชอาณาจักร ย่อมจะมีส่วนได้เสียหรือผลประโยชน์เหมือนกันหมดก็มี หรือพลเมืองในท้องถิ่นหนึ่ง อาจมีส่วนได้เสียต่างกับพลเมืองในอีกท้องถิ่นหนึ่งก็มี

เหตุฉะนั้น จึงเป็นความจำเป็นอยู่เองที่เราจะรวมอำนาจบริหารมาไว้ในศูนย์กลาง เช่น ในกรุงเทพฯ แห่งเดียวเช่นนี้ย่อมจะทำไปไม่ได้ เพราะจะเป็นการเพิ่มความติดขัดและไม่สะดวกแก่ราชการ เหตุฉะนั้น จึงเป็นการจำเป็นที่จะต้องแยกราชการบริหารออกยื่นส่วนต่างๆ แต่ปัญหาการแบ่งแยกจะต้องแบ่งให้มีรูปโครงอย่างไร สำคัญมีว่า

เพราะเหตุว่า ในครั้งแต่ก่อน คือ เมื่อยังไม่มีพระราชบัญญัติธรรมนูญราชการฝ่ายพลเรือน หรือพระราชบัญญัติใหม่ฉะบับนี้ ราชการบริหารก็ได้ มีการแย่งแยกไปไว้ในท้องถิ่นแล้วเหมือนกัน แต่การแบ่งนั้นได้กระทำไปโดยที่ครั้งกระนั้นเราประสงค์ที่จะควบคุมอำนาจในท้องถิ่น และในส่วนภูมิภาคให้ยิ่งไปกว่าในเวลานี้ แต่ในเวลานี้เราได้ มีการปกครองแบ่งรัฐธรรมนูญแล้ว การแย่งราชการบริหารไปไว้ ในส่วนภูมิภาคหรือแบ่งแยกราชการบริหารให้ท้องถิ่นตัดทำเอง ย่อมจะนำมาซึ่งผลคิดแก่ราชการ เหตุฉะนั้นเราจึงได้มีระเบียบที่จะ

แบ่งแยกราชการบริหารนั้นออกเป็น ๓ ส่วน คือ

๑. ราชการบริหารส่วนกลาง อย่างหนึ่ง

๒. ราชการบริหารส่วนภูมิภาค อย่างหนึ่ง

๓. ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น อย่างหนึ่ง

ในต่อไปนี้ข้าพเจ้า จะขอแถลงถึงความหมายของคำว่า ราชการบริหารส่วนต่างๆ นี้ เป็นลำดับไป

ในประการแรกแห่งพระราชบัญญัตินี้ ท่านเรียกว่า “ระเบียบราชการบริหารส่วนกลาง” นี้ก็หมายถึงว่า “ระเบียบราชการบริหารส่วนกลาง” นี้ก็หมายถึงระเบียบราชการบริหารซึ่งจักใช้บังคับแก่พลเมืองทั่วไปในพระราชอาณาจักร ซึ่งแต่เดิมเรียกว่ารัฐบาลกลาง แต่ข้าพเจ้าเห็นว่าไม่เหมาะ เพราะเหตุว่า ประเทศสยามเราเป็นราชอาณาจักร เป็นประเทศที่ตามรัฐธรรมนูญเรียกว่า เป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกมิได้ ตามรัฐธรรมนูญหมายความว่า ประเทศเรานี้มีรัฐบาลอยู่รัฐบาลเดียวเท่านั้น เช่น อย่างจังหวัดเลย หรือ จังหวัดนครพนม เราจะมิรัฐบาลอีก ๒ รัฐบาลก็หาไม่ ตกลงเราคงมีอยู่แต่รัฐบาลเดียวเท่านั้น จะไปเรียกว่ารัฐบาลกลางหรือรัฐบาลท้องถิ่นนั้นไม่เหมาะ ซึ่งต่างกับประเทศที่มีรัฐบาลหลายรัฐบาล และประเทศนั้น ๆ

เรามักเรียกกันว่า รัฐผะสมหรือสหรัฐ เช่น สหปาลิรัฐอเมริกา เป็นต้น ในกรณีย์เช่นนี้เขามีหลายรัฐบาลได้หรืออย่างในประเทศอื่นๆ ที่มีการปกครองทำนองสหรัฐหรือที่มีหลายรัฐ เขารวมกันเข้าก็มีหลายรัฐบาลได้เหมือนกัน เหตุฉะนั้นในพระราชบัญญัติใหม่นี้แทนที่เราจะเรียกว่า รัฐบาลกลางเราจึงเรียกเสียว่า “ราชการบริหารส่วนกลาง” คำนี้เมื่อครั้งข้าพเข้าได้สอนที่โรงเรียนกฎหมายได้เคยเรียกว่า “มัธยภาค” ซึ่งคงหมายความอย่าง เดียวกัน แต่ในการสอนนั้น ข้าพเจ้าได้ใช้เป็นศัพท์ซึ่งบางทีศัพท์นั้นคงไม่คุ้นแก่ผู้ที่สนใจราชบัญญัติระเบียบราชการบริหาร ในพระราชบัญญัตินี้ได้ตกลงเรียกเป็นคำสามัญเพื่อให้เข้าใจง่าย

ต่อไปในประการที่ ๒ ที่พระราชบัญญัติเรียกว่า “ราชการบริหารส่วนภูมิภาค” คำนี้เป็นคำใหม่ ซึ่งหมายถึง ราชการของรัฐบาลที่ได้แบ่งแยกออกไปในส่วนต่างๆ ของพระราชอาณาจักรในเวลานี้ก็คือ ราชการจังหวัดและอำเภอ ข้อที่จะต้องสังเกตก็คือว่า ราชการส่วนภูมิภาคนี้ ไม่ใช่เป็นราชการท้องถิ่นนั้น เพราะเป็นราชการของรัฐบาลที่ได้แยกไปประจำอยู่ในส่วนนั้นๆ

เหตุฉะนั้น ข้อที่จะต้องพิจารณาในทางกฎหมาย ก็คือว่าราชการบริหารส่วนภูมิภาคนี้ ไม่ได้แยกออกเป็นนิติบุคคลต่างหากจากราชการส่วนกลาง คือ งบประมาณส่วนภูมิภาคก็คงใชังบประมาณของรัฐบาลนั่นเอง ไม่ได้มีงบประมาณหรือรายจ่ายรายได้ โดยเฉพาะและตามนัยนี้ ข้าราชการที่รับราชการในส่วนภูมิภาคต่างๆ เช่น ในจังหวัดและอำเภอคงเป็นราชการของรัฐบาล ในข้อนี้เราจะต้องแยกให้ต่างกันกับราชการบริหารส่วนท้องถิ่น หรือเทศบาลซึ่งจะได้กล่าวต่อไป ราชการบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นได้แยกออกเป็นนิติบุคคลต่างหากจากราชการบริหารส่วนกลาง เพราะฉะนั้น งบประมาณของท้องถิ่นก็อาจได้ โดยฉะเพาะ และอาจมีพนักงานของท้องถิ่นนั้นเอง ซึ่งไม่ใช่ข้าราชการของรัฐบาล และเมื่อเทศบาลทั้งหลายในจังหวัดนั้นรวมกันตั้งเป็นสหเทศบาลจังหวัด เพื่อประกอบกิจการของท้องถิ่นร่วมกันแล้ว สหเทศบาลนั้น อาจมีงบประมาณของตนได้ เพื่อประกอบกิจการของท้องถิ่นต่างหากจากงบประมาณของรัฐบาล

ในประการที่ ๓ ตัวบทเรียกว่า “ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น” ในที่นี้ หมายถึงราชการบริหารบางอย่างซึ่งจะได้ตัดแยกออกจากราชการบริหารส่วนกลาง มาให้ท้องถิ่นนั้นจัดทำเอง โดยมีคณะหรือบุคคลซึ่งราษฎรได้เลือกตั้งเป็นผู้จัดราชการ เราเรียกกันโดยทั่วๆ ไปว่า การปกครองแบบเทศบาล การปกครองหรือระเบียบราชการบริหารส่วนท้องถิ่นนี้ ย่อมแตกต่างกับระเบียบราชการบริหารส่วนภูมิภาคตามที่ได้กล่าวมาแล้วในตอนต้น ตามที่ปรากฏอยู่ในมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัตินี้

ท่านคงจะเห็นได้ว่าต่อไปนั้น เราจะได้ยกตำบลทุกๆ ตำบลให้มีสภาพเป็นเทศบาลขึ้นการปกครองท้องถิ่นคือ อาจมีสภาเทศบาลซงจำลองสภาผู้แทนราษฎรอย่างหนึ่ง  และอาจจะมีคณะเทศมนตรีซึ่งจำลองมาจากคณะรัฐมนตรีอีกอย่างหนึ่ง เพื่อทำให้ราชการอันเป็นส่วนของท้องถิ่นตามที่ได้กล่าวในมาตรา ๒๐ นั้น และเทศบาลต่างๆ ในจังหวัดอาจรวมกันตั้งเป็นสหเทศบาลเพื่อประกอบกิจการท้องถิ่นอันร่วมกัน โดยวิธีนี้ราษฎรในท้องถิ่นจะได้ทำประโยชน์แก่บ้านเมืองของตนได้อย่างเต็มกำลัง และนอกจากนั้นการปกครองแบบรัฐธรรมนูญซึ่งท่านทั้งหลายประสงค์ช่วยกันปลูกปักให้มั่นคงก็จะได้แผ่ไปทั่วพระราชอาณาจักร ราษฎรจะได้รู้สึกเห็นการปกครองชะนิดนี้ทางสภาของเทศบาลและทางคณะเทศมนตรีในท้องถิ่นของตน หรือจะกล่าวโดยย่อๆ ก็คือการปกครองท้องถิ่นนั้น ราษฎรจะได้เลือกผู้แทนเข้ามาอยู่ในสภานั้น และคงจะมีผู้บริหารหรือคณะเทศมนตรีในท้องถิ่นนั้นเอง ซึ่งใกล้ชิดติดต่อกับราษฎร เป็นการฝึกซ้อมในการที่จะใช้สิทธิของราษฎรตามรัฐธรรมนูญ

การที่จะอธิบายเรื่องเทศบาลนี้ต่อไป ข้าพเจ้าต้องของดไว้ก่อน เพราะเหตุว่า เรายังจะมีคำอธิบายลักษณะที่ว่าด้วยราชการบริหารแห่งท้องถิ่นอีก คือในลักษณะ ๓.

 

ต่อไปนี้จะได้กล่าวถึงลักษณะ ๑ คือ ว่าด้วยระเบียบราชการบริหารส่วนกลาง ตามความในตัวบท มาตรา ๕ มีอยู่ว่า “ให้จัดระเบียบราชการบริหารส่วนกลาง เป็นกระทรวง หรือเป็นทะบวงการเมืองซึ่งมีฐานะเทียบกระทรวง” ตามมาตรานี้เราได้จัดแยกราชการบริหารส่วนกลางออกเป็นกระทรวง แต่ว่าข้อที่จะต้องพิจารณาในปัญหาเรื่องคำ ก็คือว่า “ทะบวงการเมือง” ซึ่ง มาตรา ๕ ได้นำมาใช้มีความหมายอย่างไร คำว่าทะบวงการเมืองนั้น ผู้ที่ได้ร่างพระราชบัญญัตินี้ ได้มีความประสงค์ที่จะให้หมายถึงคำในภาษาอังกฤษว่า “Public Body” ซึ่งเคยใช้มาแล้วในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คือ หมายถึงส่วนราชการ ที่เป็นนิติบุคคล ดังเช่น กรม, กระทรวง, ทะบวงต่างๆ เหล่านี้จัดว่าเป็นส่วนราชการ ตามคำในกฎหมายนั้นเรียกว่ามีฐานะเป็นนิติบุคคล หมายความว่ากฎหมายยอมสมมติให้ว่า กระทรวงนั้นเป็นเหมือนอย่างบุคคลธรรมดาเรานี้คนหนึ่ง คล้ายกับว่ากฎหมายได้สมมติให้บริษัทเป็นนิติบุคคลฉะนั้น

เหตุฉะนั้น ส่วนราชการใดมีฐานะเป็นนิติบุคคลแล้ว เราเรียกส่วนราชการนั้นๆ ว่าเป็นทะบวงการเมือง คือเป็นคำรวมโดยทั่วๆ ไป ที่จะได้เรียกฐานะส่วนราชการนั้นฉะเพาะ ทะบวงการเมือง ซึ่งมีฐานะเทียบกระทรวงตามที่ได้กล่าวไว้ในมาตรา ๕ นี้ เรามีตัวอย่างคือ สำนักนายกรัฐมนตรีเป็นต้น ซึ่งถึงแม้ว่าเราจะไม่ได้เรียกว่าเป็นกระทรวงก็ดี แต่สำนักนายกรัฐมนตรีคงเป็นทะบวงการเมืองและมีฐานะดั่งกระทรวงเหมือนกัน เมื่อได้พูดพาดพิงถึงคำว่า “ทะบวงการเมือง” เช่นนี้ ข้าพเจ้าขอเตือนว่าอย่าปน “ทะบวงการเมือง” นี้กับคำว่า “ทะบวง” ซึ่งไม่มีคำว่า “การเมือง” ต่อท้าย ดังปรากฏในมาตรา ๗ ความต่างกันในระหว่างทะบวงการเมือง และ ทะบวง ที่ไม่มีการเมือง ต่อท้ายนั้น ข้าพเจ้าได้กล่าวต่อไปในมาตรา ๗ 

 

ต่อไปนี้จะกล่าวถึง มาตรา ๖ ความในตัวบทมีว่า “ทุกกระทรวงมีรัฐมนตรีคนหนึ่งเป็นผู้ว่าราชการบังคับบัญชารับผิดชอบ ถ้าจำเป็นจะมีรัฐมนตรีช่วยว่าการก็ได้” ในการที่ได้ร่างประราชบัญญัตินี้ขึ้น ก็โดยที่ได้ระลึกถึงว่าเวลานี้ ประเทศสยามเรายังมีรายได้ไม่เพียงพอที่จะขยายราชการออกไปเป็นหลายๆ กระทรวงได้ และเราจะเห็นได้จากพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทะบวง กรม ว่าเรามีจำนวนกระทรวงน้อยกว่าในประเทศอื่นๆ แต่แม้กระนั้นก็ดี บางกระทรวงอาจมีราชการสำคัญได้หลายอย่าง ซึ่งรัฐมนตรีคนเดียวจะว่าการไม่ได้เต็มที่

เหตุฉะนั้น เราจึงได้เปิดโอกาศให้มีรัฐมนตรีช่วยว่าการ ในเมื่อมีความจำเป็นคือแทนที่ เราจะแยกส่วนราชการตั้งขึ้นเป็นอีกกระทรวงหนึ่ง เราไม่แยกเพียงแต่ตั้งบุคคลขึ้นให้ช่วยว่าการ และอีกอย่างหนึ่งเราอาจมีความจำเป็นอย่างอื่น เช่น อย่างในเวลานี้ เรามีรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงธรรมการ เป็นต้น มีราชการบางอย่างซึ่งท่านอาจะเห็นได้ เช่น ราชการในกระทรวงมหาดไทย ถ้าหากว่าเราจะต้องขยายรูปการงานแล้ว ท่านที่ได้เคยเทียบเคียงกับการปกครองของประเทศอื่นๆ จะเห็นได้ว่า เราได้รวมราชการหลายอย่างไว้ในกระทรวงนี้ เช่น การสาธารณสุข เป็นต้น บางประเทศเขายกการสาธารณสุขเป็นกระทรวง แต่ในประเทศสยามเรายังไม่มีรายได้พอที่จะกระทำเช่นนั้น

ข้อที่ท่านจะต้องสังเกตอีกอย่างหนึ่งคือว่า รัฐมนตรีช่วยว่าการตามมาตรา ๖ นี้ มีหน้าที่ช่วยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงในราชการทั่วๆ ไป ไม่จำกัดฉะเพาะอย่างใดอย่างหนึ่ง ฉะนั้นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงในมาตรา ๖ นี้ จึงแตกต่างกับรัฐมนตรีว่าการทะบวงตามมาตรา ๗ ในมาตรา ๗ นั้น รัฐมนตรีว่าการทะบวงมีหน้าที่ช่วยรัฐนตรีว่าการกระทรวง บังคับบัญชารับผิดชอบในราชการส่วนของทะบวงนั้น ไม่ใช่การช่วยไปการทั่วไปไปทั้งกระทรวง

 

ข้าพเจ้าจะกล่าวต่อไปถึง มาตรา ๗ ความในตัวบทมีว่า "ถ้ากระทรวงใดมีราชการหลายอย่าง จะแยกกระทรวงนั้นๆ เป็น "ทะบวง" ก็ได้ ทะบวงหนึ่งมีรัฐมนตรีคนหนึ่งเป็นผู้ว่าการทะบวง มีหน้าที่ช่วยเหลือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงบังคับบัญชารับผิดชอบในราชการทะบวงนั้น" ในเรื่องนี้ ข้าพเจ้าได้กล่าวมาแล้วว่า ขออย่าให้ปนคำว่า "ทะบวง" ซึ่งไม่มี "การเมือง" ต่อท้าย กับคำว่า ทะบวงการเมือง ซึ่งมี การเมือง ต่อท้าย ดังที่ปรากฏอยู่ในมาตรา ๕ เพราะเหตุว่าคำว่า "ทะบวง" ในที่นี้ได้คิดขึ้นเพื่อให้ตรงกับกระทรวงน้อยของฝรั่งเศส คือในฝรั่งเศส นอกจากเป็นกระทรวงใหญ่แล้ว เขายังแยกออกเป็นกระทรวงน้อยอีก แต่ของเรามีคำหนึ่ง ซึ่งเคยได้เรียกขานโดนทั่วๆ ไปว่า ทะบวง คือหมายถึงส่วนราชการอย่างหนึ่ง

เหตุฉะนั้น เราจึงได้นำคำว่า "ทะบวง" นั้นมาเรียก กระทรวงน้อย ส่วนคำว่า "ทะบวงการเมือง" ซึ่งมีคำว่า "การเมือง" ต่อท้าย หมายถึงส่วนราชการที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล ดั่งกล่าวข้างต้น คือเป็นคำรวมของกระทรวง ทะบวง กรม เพราะฉะนั้น "ทะบวง" จึงเป็น "ทะบวงการเมือง" เสมอไป "แต่ทะบวงการเมือง" ไม่เป็น "ทะบวง" เสมอไป การที่เราให้มีทะบวงขึ้นหรือให้มีกระทรวงน้อยขึ้น ก็เพื่อประหยัดรายจ่ายให้น้อยลงอีก คือแทนที่จะตั้งส่วนราชการหนึ่งๆ เป็นกระทรวง เราอาจแยกไปตั้งเป็นทะบวงขึ้นก่อน และอีกประการหนึ่ง การที่เราไม่แยกเป็นทะบวงอิสสระ คือยังให้ขึ้นอยู่ในกระทรวงนั้น เราก็ปรารถนาที่จะประสานงานในระหว่างส่วนราชการที่คล้ายคลึงกัน เช่น ในกระทรวงเศรษฐการ ถ้าเราจะต้องขยายราชการแล้ว เราอาจจะต้องแยกราชการส่วนเกษตร์หรือราชการส่วนคมนาคม ตั้งเป็น "ทะบวง" แทนที่เราจะตั้ง "กระทรวงที่เดียว" 

ข้าพเจ้าจะกล่าวถึงใน มาตรา ๘ ความในตัวบทมีว่า "ในกระทรวงหนึ่งๆ ให้จัดระเบียบราชการ" ดั่งนี้

(๑) สำนักงานเลขานุการรัฐมนตรี

(๒) สำนักงานปลักกระทรวง

(๓) กรม หรือทะบวงการเมืองซึ่งมีฐานะเทียบกรม (เว้นแต่บางกระทรวงซึ่งไม่มีความจำเป็นที่ต้องต้องแยกราชการตั้งขึ้นเป็นกรม)

ส่วนการจัดระเบียบราชการในกระทรวงกลาโหมให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการจัดระเบียบป้องกันราชอาณาจักร

ข้าพเจ้าจะขอชี้แจงถึงรายละเอียดในมาตรานี้เป็นลำดับไปในชั้นต้น มาตรานี้ให้แยกกระทรวงออกเป็นสำนักงนเลขานุการรัฐมนตรีก่อน ทั้งนี้เราจะเห็นได้จากมาตรา ๑๐ ว่า สำนักงานเลขานุการรัฐมนตรี มีหน้าที่ทางการเมือง หมายความว่าสำนักงานนี้คงมีหน้าที่ช่วยรัฐมนตรีฉะเพาะในเรื่องที่เกี่ยวแก่การเมือง และอย่างไรเรียกว่าราชการประจำ ทั้งนี้ก็จะต้องอาศัยระเบียบ ซึ่งทางคณะกรรมาธิการได้กำลังดำริอยู่

ส่วนราชการต่อไปคือ สำนักงานปลัดกระทรวง ในที่นี้ก็หมายความว่า ถึงส่วนราชการที่จะเกี่ยวแก่ราชการประจำของกระทรวงเท่านั้น และในการต่อไปสำนักงานปลัดกระทรวงก็คงมีฐานะอยู่เหนือกรมทั้งหลาย ซึ่งไม่เหมือนแต่ก่อน เช่น ตามธรรมนูญราชการฝ่ายพลเรือนมีฐานะเท่ากับกรมอื่น ๆ ของกระทรวงนั้นเหมือนกัน ในสมันที่เราได้มีรัฐธรรมนูญนี้แล้ว เราควรจะแยกราชการในกระทรวงออกเป็นราชการเกี่ยวกับการเมืองอย่างหนึ่ง และราชการประจำอีกอย่างหนึ่ง รัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้ว่าการกระทรวงนั้น ก็จะได้มีหน้าที่แต่ในทางการเมืองที่จะดำริหรือที่จะออกนโยบายอย่างใดๆ ที่จะบำรุงประเทศให้เจริญรุ่งเรือง และมีหน้าที่ควบคุมดูแลส่วนราชการที่จัดว่าเป็นราชการประจำนั้น ให้ทำราชการไปโดยเรียบร้อย และทางฝ่ายสำนักงานปลัดกระทรวงนั้น ก็จะได้มีหน้าที่ทำราชการประจำ คือไม่เกี่ยวแก่นโยบายหรือแก่ราชการทางการเมือง และควรให้สำนักปลัดกระทรวงอยู่เหนือกรมทั้งหลายในกระทรวงอย่างอื่น แทนที่จะเรียกว่ากรม เราเรียกว่า "สำนักปลัดกระทรวง"

ส่วนราชการต่อมา ในกระทรวงหนึ่ง นอกจากจะมีสำนักงานเลขานุการรัฐมนตรี สำนักปลัดกระทรวงแล้ว ก็อาจจะจัดส่วนราชการตั้งขึ้นเป็นกรม ส่วนในบางกระทรวงไม่มีความจำเป็นที่จะต้องตั้งเป็นกรม ดั่งเช่นกระทรวงยุติธรรม เป็นต้น กระทรวงนี้ไม่ได้แยกออกเป็นกรม คงมีแต่กองซึ่งขึ้นตรงสำนักงานปลัดกระทรวงเท่านั้น

ความในตอนท้ายแห่งมาตรานี้ ได้ยกเว้นไว้ว่า คือว่าการจัดระเบียบราชการในกระทรวงกลาโหมนั้นให้เป็นไปตามกฎหมาย ว่าด้วยการจัดระเบียบป้องกันราชอาณาจักร เพราะเหตุว่า ราชการในกระทรวงกลาโหมนั้น เป็นราชการพิเศษ เหตุฉะนั้นจึงได้แยกไปกล่าวไว้อีกในพระราชบัญญัติหนึ่ง ซึ่งท่านจะได้พบในพระราชบัญญัติระเบียบป้องกันราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. ๒๔๗๖

 

มาตรา ๙ มีความว่า "ในทะบวงหนึ่งๆ ให้จัดระเบียบราชการ" ดั่งนี้

(๑) สำนักเลขานุการรัฐมนตรี

(๒) กรม (เว้นแต่บางทะบวงซึ่งไม่มีความจำเป็นที่จะต้องแยกราชการตั้งขึ้นเป็นกรม)

สำนักงานปลัดกระทรวงทำหน้าที่ปลัดทะบวงด้วย แต่ถ้ามีความจำเป็นก็ให้มีสำนักงานปลัดทะบวงในทะบวงนั้นด้วย

การจัดระเบียบสำนักงานเลขานุการรัฐมนตรี สำนักงานปลัดทะบวงและกรมของทะบวง ให้เป็นไปโดยนัยเช่นเดียวกับที่กล่าวในมาตรา ๑๐, ๑๑, ๑๒, ๑๓, ๑๔,”

ในเรื่องที่เกี่ยวกับสำนักงานเลขานุการรัฐมนตรี และกรมของทะบวงนั้น ก็มีความหมายเหมือนดังกับในสำนักงานเลขานุการรัฐมนตรี และกรมในกระทรวงตามที่ได้กล่าวมาแล้ว แต่ว่า ความแตกต่างกัน มีอีกอย่างหนึ่งคือ ในเรื่องสำนักงานปลัดทะบวง ซึ่งตามมาตรานี้ เราได้วางเป็นระเบียบไว้ว่า ตามธรรมดา ให้สำนักงานปลัดกระทรวงนั้น ทำหน้าที่ปลัดทะบวงด้วย คือประสงค์ว่า ถ้าหากไม่มีความจำเป็นแล้ว เราไม่ควรจัดราชการขึ้นเป็นสำนักอีกสำนักหนึ่งซึ่งจะต้องเพิ่มงานไปโดยใช่เหตุ คือเราให้สำนักงานปลัดกระทรวงนั้นเอง ซึ่งมีหน้าที่เกี่ยวกับราชการประจำคงทำหน้าที่เกี่ยวแก่ราชการประจำของทะบวงนั้นๆ ด้วย เว้นไว้แต่เมื่อมีความจำเป็นเช่นราชการในทะบวงหนึ่ง มีเพิ่มมากขึ้น ซึ่งสำนักงานปลัดกระทรวงแต่แห่งเดียวแล้วจะไม่สามารถที่จะทำราชการของทะบวงนั้นให้ได้เต็มที่ ในกรณีย์เช่นนั้นเราจึงจะจัดให้มีสำนักงานปลัดทะบวงขึ้น

ความตอนท้ายของมาตรานี้ ว่าด้วยการจัดระเบียบสำนักงานเลขานุการรัฐมนตรี สำนักงานปลัดทะบวง และกรมของทะบวง ให้เป็นไปตามนัยที่กล่าวใน มาตรา ๑๐, ๑๑, ๑๒, ๑๓, ๑๔, นี้ก็หมายความว่า สำนักงานเลขานุการรัฐมนตรีก็ดี หรือสำนักงานของปลัดทะบวงก็ดี หรือกรมของทะบวงก็ดี การที่จะจัดแบ่งออกเป็นส่วนราชการอย่างไรนั้น ก็จำเป็นจะต้องอนุโลมให้เข้าเป็นรูปเดียวกับส่วนราชการของกระทรวงตามที่ได้กล่าวมาแล้ว

 

มาตรา ๑๐ ความในตัวบทมีว่า “สำนักงานเลขานุการรัฐมนตรีมีหน้าที่เกี่ยวกับราชการทางการเมือง มีเลขานุการรัฐมนตรีมีหน้าที่เกี่ยวกับราชการทางการเมือง มีเลขานุการรัฐมนตรีเป็นผู้บังคับบัญชาขึ้นตรงต่อรัฐมนตรีนั้นๆ”

รัฐมนตรีเป็นผู้บังคับบัญชาราชการของกระทรวง และราชการของกระทรวงนี้ย่อมมีราชการที่เกี่ยวกับการเมืองอย่างหนึ่ง และที่เกี่ยวกับราชการประจำอีกอย่างหนึ่ง ราชการใดที่เกี่ยวแก่การเมือง คือหมายความว่า ราชการที่เกี่ยวกับนโยบายในการที่รัฐมนตรีคิดดำริจะบำรุงบ้านเมืองให้เจริญก็ดี ราชการที่รัฐมนตรีจะติดต่อกับสภาผู้แทนราษฎร คณะรัฐมนตรีก็ดี ตกเป็นหน้าที่ของสำนักงานนี้ที่จะต้องทำ และหน้าที่อื่นๆ ที่จะได้มีระเบียบแบบแผนมอบอำนาจให้

เมื่อสำนักงานเลขานุการรัฐมนตรีมีหน้าที่เกี่ยวกับราชทางการเมืองแล้ว ตำแหน่งเลขานุการรัฐมนตรีก็เป็นตำแหน่งการเมือง คือ หมายความว่า ถ้าหากรัฐมนตรีต้องออกจากตำแหน่ง เลขานุการรัฐมนตรีก็ต้องออกจากตำแหน่งตามไปด้วย ซึ่งแตกต่างกับข้าราชการประจำ ในเรื่องนี้คณะกรรมาธิการดังกล่าวข้างต้น กำลังร่าง และพิจารณาถึงระเบียบข้าราชการพลเรือน และคงจะกล่าวไว้ในพระราชบัญญัตินั้น ว่าตำแหน่งการเมืองนั้นได้แก่ตำแหน่งอย่างไรบ้าง และข้าราชการนั้นจะเข้ารับตำแหน่งและจะต้องออกจากตำแหน่งอย่างไร

 

มาตรา ๑๑ ความในตัวบทมีว่า “สำนักงานปลัดกระทรวง มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการประจำทั่วไปของกระทรวง มีปลัดกระทรวงเป็นผู้บังคับบัญชา สำนักงานปลัดกระทรวง แบ่งราชการเป็นส่วนต่างๆ มีหัวหน้าส่วนนั้นๆ เป็นผู้บังคับบัญชา ส่วนต่างๆ เหล่านี้จะเป็นกอง แผนก หรือหมวดก็แล้วแต่ปริมาณและคุณภาพของราชการแห่งส่วนนั้นๆ”

ข้าพเจ้าได้กล่าวมาแล้วในตอนต้นว่า สำนักงานปลัดกระทรวงนั้นมีหน้าที่เกี่ยวกับราชการประจำทั่วไปของกระทรวง ซึ่งในกาลต่อไปนี้ สำนักงานปลัดกระทรวงคงจะมีฐานะอยู่เหนือกรมทั้งหลาย และปลัดกระทรวงก็คล้ายกับเป็นรองรัฐมนตรี แต่มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการประจำทั่วไปของกระทรวงเท่านั้นเอง

ส่วนความต่อมา คือ ในเรื่องที่เกี่ยวกับการแบ่งแยกส่วนราชการ ในตัวบทก็ได้กล่าวไว้แล้ว คือหมายความว่าราชการส่วนนั้นๆ มีมากน้อยเพียงใดที่เราจะแยกให้เป็นกองหรือจะให้เป็นแต่เพียงแผนก หรือเป็นหมวด และอีกอย่างหนึ่งราชการส่วนนั้น จะมีความสำคัญหรือที่เรียกว่าคุณภาพตามมาตรา 11 นี้อย่างไร ในเรื่องนี้ท่านคงจะได้รายละเอียดพิจารณา เมื่อมีพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการจัดระเบียบสำนักงานปลัดกระทรวงและกรมต่างๆ ในกระทรวงนั้น

 

ความใน มาตรา ๑๒ มีว่า “กรมซึ่งขึ้นต่อกระทรวงนั้นให้ มีฐานะเป็นนิติบุคคล มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการส่วนหนึ่งส่วนใดของกระทรวงซึ่งได้แยกมาให้เป็นหน้าที่ของกรม ทุกกรมมีอธิบดีเป็นผู้บังคับบัญชา"

ในกรมหนึ่งๆ ให้จัดระเบียบราชการดั่งนี้

(๑) สำนักงานเลขานุการกรม

(๒) ส่วนต่างๆ ซึ่งจะเป็นกอง แผนก หรือหมวด ก็แล้วแต่ปริมาณและคุณภาพของราชการแห่งส่วนนั้นๆ”

การที่จะพิจารณามาตรา ๑๒ นี้ จะต้องอ่านควบกับ มาตรา ๑๓ ที่ว่าด้วยสำนักงานเลขานุการกรมไปพร้อมกัน คือ ความในตัวบทมาตรา ๑๓ มีว่า “สำนักงานเลขานุการกรมมีหน้าที่เกี่ยวกับราชการทั่วไปของกรม มีเลขานุการกรมเป็นผู้บังคับบัญชา” ใน ๒ มาตรานี้ เราจะเห็นได้ว่า เมื่อได้มีพระราชบัญญัติใหม่นี้แล้ว คำว่ากรมนั้นในทางกระทรวงพลเรือน เราจะใช้เรียกหน่วยราชการที่มีอธิบดีเป็นผู้บังคับบัญชา หรือในกาลก่อนนี้เราได้เรียกกันทั่วๆไปว่า "กรมใหญ่"

ส่วน "กรมน้อย" ซึ่งแต่ก่อนมีเจ้ากรมเป็นผู้บังคับบัญชานั้น เราจะเปลี่ยนเรียกว่า กอง ทั้งนี้เพื่อป้องกันไม่ให้มีกรมซ้อนกรม ดังเช่นแต่ก่อนเรามีกรมการเมือง ซึ่งขึ้นต่อกรมลำพัง การแบ่งแยกส่วนราชการในกรมหนึ่งๆ นั้นในประการแรกจะต้องมีว่าสำนักงานเลขานุการกรม คือ หมายความถึงราชการของสำนักงานปลัดกระทรวงนั้น คือ หากว่าราชการส่วนนั้นๆ เป็นราชการที่จะต้องทำการมากมายมีจำนวนมากหรือสำคัญมาก ราชการส่วนนั้น ก็อาจที่จะแบ่งเป็นกอง เป็นแผนก หรือเป็นหมวดก็ได้ และการที่จะพิจารณาส่วนราชการเหล่านี้ ในรายละเอียดลงไป ก็จำเป็นที่จะต้องพิจารณาในเมื่อมีพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการจัดระเบียบส่วนราชการต่างๆ ของกระทรวง ทะบวง กรมนั้น

 

มาตรา ๑๔ ความมีว่า “การตั้งกระทรวง ทะบวง หรือ กรม จะทำได้ก็แต่โดยบทพระราชบัญญัติ การแบ่งราชการออกเป็นส่วนต่างๆ ในสำนักงานปลัดกระทรวงและกรม จะทำได้ก็แต่โดยบทพระราชกฤษฎีกา”

ในเรื่องนี้ ได้มีข้อที่แปลกจากที่ได้ปฏิบัติในครั้งก่อนๆ คือในครั้งก่อนๆ นั้น เราอาจตั้งกรมโดยมีประกาศก็ได้ พระราชบัญญัติก็ได้ พระราชกฤษฎีกาก็ได้ แต่ในกาลต่อไปนี้ การที่จะตั้งเป็นกระทรวงทะบวงกรมนั้นจะใช้อย่างอื่นไม่ได้เลยนอกจากพระราชบัญญัติ ทั้งนี้ก็เพราะเหตุว่า กระทรวงเหล่านี้ก็ดี หรือทะบวง หรือกรม เมื่อได้ตั้งขึ้นแล้วมีสภาพเป็นนิติบุคคล คือหมายความว่า กฎหมายได้สมมุติว่าส่วนราชการนั้น มีสภาพเหมือนบุคคลธรรมดาคนหนึ่ง สามารถมีกองทรัพย์สินได้และมีสิทธิเป็นโจทย์จำเลยในนามของกระทรวงทะบวงกรมได้ ใช่แต่เท่านั้นยังมีความสำคัญอีกคือพระราชบัญญัติงบประมาณ

เราได้ดำริจะวางรูปการให้แปลกออกไปกว่าที่ได้เคยปฏิบัติมาแล้ว แต่ก่อนงบประมาณแผ่นดินสำเร็จได้โดยบทพระราชบัญญัติ ๑ มาตราเท่านั้น เช่น กล่าวแต่เพียงว่า รายได้ ๗๒ ล้านบาท รายจ่าย ๗๒ ล้านบาท แล้วนำมาเสนอสภาผู้แทนราษฎร ท่านที่เป็นผู้แทนราษฎรก็ไม่มีโอกาสที่จะพิจารณางบประมาณของแผ่นดินนั้นได้เต็มที่ ว่ารายได้รายจ่ายนั้นสมควรเพียงไร

เหตุฉะนั้นในกาลต่อไป พระราชบัญญัติงบประมาณประจำปีที่จะได้เสนอต่อสภานั้น รัฐบาลคงจะได้เสนอเป็นรูปอีกอย่างหนึ่ง คือจะได้แยกประเภทรายได้ไว้ในพระราชบัญญัติ และรายจ่ายก็จะได้แยกออกเป็นกรมๆ แสดงให้ปรากฏว่า กรมนั้นจะต้องใช้จ่ายเป็นเงินเดือนเท่าใด เป็นค่าใช้สอยเท่าใดเป็นการจรเท่าใด การแยกเป็นกรมๆ นี้ก็สมกับที่กรมมีฐานะเป็นนิติบุคคล มีกองทรัพย์สินโดยฉะเพาะเมื่อเป็นเช่นนี้แล้ว การที่จะตั้งกรมก็ดี กระทรวงก็ดี จะควรทำเป็นพระราชบัญญัติ คือให้อยู่ในอำนาจควบคุมดูแลของสภาผู้แทนราษฎร แทนที่ฝ่ายบริหารจะไปตั้งขึ้นเอง ส่วนการที่แบ่งราชการออกเป็นส่วนต่างๆ ในสำนักงานปลัดกระทรวงทะบวงกรมนั้น เป็นเรื่องข้าราชการบริหารจะต้องพิจารณาให้ราชการดำเนินไปโดยดี จะแบ่งอย่างไรจึงจะเหมาะ เช่น จะแบ่งแยกราชการออกเป็นกอง แผนก หมวดนั้น เหล่านี้ เราควรให้ทำได้เพียงแต่โดยบทพระราชกฤษฎีกาเท่านั้น ไม่จำเป็นต้องทำเป็นพระราชบัญญัติ

 

ความใน มาตรา ๑๕ มีว่า “ให้ข้าหลวงใหญ่ซึ่งจะได้ประกาศตั้งเป็นคราวๆ มีอำนาจหน้าที่ตรวจ ควบคุม และแนะนำชี้แจงราชการบริหารทั่วไปตามกฎหมายและระเบียบแบบแผน ข้าหลวงใหญ่นี้ขึ้นตรงต่อรัฐมนตรี”

ท่านคงจะเห็นได้จากลักษณะ ๒ ว่า มณฑลทั้งหลายนั้นจะต้องยุบหมด เมื่อเป็นเช่นนี้แล้ว จังหวัดต่างๆ ก็คงจะขึ้นตรงต่อกระทรวงทีเดียว แต่ว่าในประเทศเรา ที่มีอาณาเขตต์กว้างมากเราจำเป็นต้องให้มีข้าหลวงใหญ่ คือ หมายความถึงผู้ที่จะไปตรวจราชการ ไม่ใช่แต่ว่าตรวจราชการบริหารทั่วไป เป็นผู้ที่ทำการเป็นหูเป็นตาของคณะรัฐมนตรี ในกาลก่อนสมุหเทศาภิบาลได้ขึ้นกับกระทรวงมหาดไทย หรือบางครั้งขึ้นต่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวโดยตรง แต่ในครั้งนั้นมณฑลก็ยังเป็นราชการส่วนภูมิภาค ซึ่งมีท่านที่เคยชำนาญในการนั้นได้แนะนำและออกความเห็นว่าการยุบมณฑลเสียทีเดียวนั้นจะไม่สะดวก และอ้างตัวอย่างที่ให้มีสมุหเทศาภิบาลขึ้นตรงต่อสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวมาครั้งหนึ่งแล้วจึงได้ ให้ความเห็นแนะนำไม่ควรจะยุบมณฑลลง

เมื่อคณะกรรมาธิการได้พิจารณาแล้ว มีความเห็นว่าการที่จะให้มีมณฑลอยู่นั้น นอกจากจะเพิ่มงานให้ชักช้าลงไปแล้ว สมุหเทศาภิบาลก็คงมีหน้าที่ๆ จะดูแล ควบคุมราชการในจังหวัดนั้นๆ เมื่อเป็นเช่นนี้แล้ว เราควรจะคิดถึงทางที่จะทำให้ราชการดำเนินไปโดยรวดเร็วไม่ชักช้า คณะกรรมาธิการจังปรึกษากันเห็นว่า ไม่มีทางใดดีไปกว่าที่จะยุบมณฑลลงเสีย คือ หมายความว่า กระทรวงจะได้สั่งตรงไปยังจังหวัดทีเดียว ซึ่งบางมณฑลนั้น การคมนาคมนั้นผ่านจังหวัดไปก่อน ถึงจะไปมณฑล แล้วมณฑลก็สั่งย้อนมายังจังหวัด ตามทางคมนาคมนั้น เมื่อเราได้ยุบมณฑลตามพระราชบัญญัตินี้แล้ว อาจมีความจำเป็นที่จะต้องให้มีข้าหลวงใหญ่เป็นผู้ที่จะเป็นหูเป็นตาสำหรับจะตรวจและควบคุมแนะนำคำชี้แจงเท่านั้น ไม่ใช่มีอำนาจถึงกับสั่งการงานเหมือนสมุหเทศาภิบาลในครั้งก่อน

 

มาตรา ๑๖ มีว่า “ถ้ากระทรวง ทะบวง กรมใด เห็นมีความจำเป็นจะตั้งข้าหลวงตรวจการในเขตต์ใดๆ ก็ให้ตั้งได้ ข้าหลวงตรวจการมีอำนาจที่จะตรวจ ควบคุมและแนะนำชี้แจงราชการอันเดี่ยวกับกระทรวง ทะบวง กรม ซึ่งตนเป็นผู้แทนนั้นตามกฎหมายและระเบียบแบบแผน”

ทั้งนี้ก็เนื่องจากเมื่อยุบมณฑลแล้ว เจ้าหน้าที่ของกรมต่างๆ ก็ไม่มี แต่กระทรวงทะบวงกรมเหล่านั้น อาจตั้งข้าหลวงตรวจการในเขตต์ต่างๆ ได้ เช่นให้มีข้าหลวงตรวจการในเขตต์กลายจังหวัดตามความสะดวกแก่ข้าราชการ และในเรื่องนี้ไม่จำเป็นจะต้องเหมือนกับเขตต์ของกรมมหาดไทย คือจะต้องพิจารณาถึงว่าราชการชะนิดนั้นมีปริมาณ และมีคุณภาพอย่างไรๆ วิธีนี้เราเปิดโอกาสให้กรมหรือกระทรวงต่างๆ ได้พิจารณาให้เหมาะสมแก่งานของตน ซึ่งในครั้งเมื่อมีมณฑลนั้นเราย่อมจะต้องมีหัวหน้าไปประจำตามมณฑล แต่ต่อไปนี้ไม่จำเป็นจะต้องมีผู้ที่เป็นผู้แทนของกรมหรือกระทรวงนั้นไปประจำในท้องที่ คือกรมกระทรวงอาจให้ข้าหลวงมานั่งทำการอยู่ในกระทรวงและไปตรวจการเป็นครั้งคราวก็ได้

ข้าพเจ้าจะได้กล่าวต่อไปถึงลักณะ ๒ ที่ว่าด้วยระเบียบราชการบริหารส่วนภูมิภาค ตามความใน มาตรา ๑๗ มีว่า "ให้จัดระเบียบราชการบริหารส่วนภูมิภาค" ดังนี้

(๑) จังหวัด

(๒) อำเภอ

เมื่อท่านเห็นมาตรานี้แล้ว ก็คงจะเห็นได้ว่ามณฑลได้ยุบลงหมด ตามที่ได้กล่าวมาแล้ว ราชการส่วนภูมิภาคคงมีแต่จังหวัดและอำเภอเท่านั้น การที่ยุบมณฑลลง ถ้าจะกล่าวอีกอย่างหนึ่งว่าสร้างมณฑลก็เหมือนกัน คืออำนาจทั้งหลายของมณฑลก็ไปตกอยู่ที่จังหวัด หรือแทนที่จะเรียกว่ายุบมณฑล เราจะเรียกว่าสร้างมณฑลแทนจังหวัดก็ได้ เราจะเห็นได้ต่อไปอีกว่าอำนาจสมุหเทศาภิบาลแต่ก่อนนี้ ต่อไปนี้ก็ได้เป็นอำนาจของข้าหลวงประจำจังหวัด ข้อที่จะต้องสังเกตอีกอย่างหนึ่งคือว่า มาตรานี้เราไม่ได้กำหนดถึงตำบลหรือหมู่บ้านว่าเป็นราชการส่วนภูมิภาคเข้าด้วย

ทั้งนี้เพราะเหตุว่าตามพระราชบัญญัติใหม่ เรามีความประสงค์ที่จะยกตำบลเป็นเทศบาล เมื่อเป็นเช่นนี้แล้ว การปกครองตำบลต่อไปมีลักษณะต่างกับในพระราชบัญญัติปกครองท้องที่ พ.ศ. ๒๔๕๗ ซึ่งเมื่อครั้งยังไม่ประกาศใช้พระราชบัญญัติฉะบับนี้ตำบลและหมู่บ้านก็จัดเป็นราชการส่วนภูมิภาคได้ แต่ต่อไปนี้เราไม่ได้ดำเนินการวิธีนั้น เหตุฉะนั้นจึงไม่ได้นำเอาตำบลและหมู่บ้านเข้ามากล่าวไว้ในส่วนนี้ด้วย แต่ได้กล่าวไว้ในลักษณะ ๓ ว่าด้วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น

 

หมวด ๑ จังหวัด

มาตรา ๑๘ มีความว่า “ให้มีกรมการจังหวัดขึ้นคณะหนึ่งมีหน้าที่บริหารราชการแผนดินในจังหวัดนั้น" ดั่งนี้

(๑) บริหารราชการแผ่นดินตามกฎหมายและระเบียบแบบแผน

(๒) บริหารราชการแผ่นดินตามคำสั่งของกระทรวง ทะบวง กรมต่างๆ 

(๓) บริหารราชการแผ้นดินตามคำแนะนำชี้แจงของข้าหลวงผู้มีหน้าที่ตรวจการ ในเมื่อไม่ขัดต่อกฎหมายหรือระเบียบแบบแผนของกระทรวง ทะบวง กรมต่างๆ

(๔) ควบคุมดูแลราชการแผ่นดินอันเป็นอำนาจและหน้าที่ของรัฐบาล ซึ่งเจ้าหน้าที่ต่างๆ ของรัฐบาลในจังหวัดนั้นปฎิบัติ

ในการนี้ให้มีอำนาจตรวจตราชี้แจงแสดงความเห็น สั่งและแนะนำให้เจ้าหน้าที่ในจังหวัดนั้นปฏิบัติเมื่อการนั้นไม่ขัดต่อกฎหมายระเบียบแบบแผน คำสั่ง คำวินิจฉัยของกระทรวง ทะบวง กรม

(๕) ควบคุมดูแลเทศบาลในจังหวัดนั้นตามกฎหมาย

ในตอนต้นจะเห็นได้ว่าเราประสงค์ที่จะให้ราชการส่วนต่างๆ ในส่วนภูมิภาคที่อยู่ในจังหวัดนั้น ได้รวมกันเป็นคณะที่เรียกว่ากรมการจังหวัดเป็นผู้บริหารราชการ ทั้งนี้

(๑) บริหารราชการแผ่นดินตามกฎหมายและระเบียบแบบแผน

(๒) บริหารราชการแผ่นดินตามคำสั่งของกระทรวง ทะบวง กรมต่างๆ

(๓) บริหารราชการแผ่นดินตามคำแนะนำชี้แจงของข้าหลวงผู้มีหน้าที่ตรวจการ ในเมื่อไม่ขัดต่อกฎหมาย หรือระเบียบแบบแผนของกระทรวง ทะบวง กรมต่างๆ

(๔) ควบคุมดูแลราชการแผ่นดินอันเป็นอำนาจและหน้าที่ของรัฐบาล ซึ่งเจ้าหน้าที่ต่างๆ ของรัฐบาลในจังหวัดนั้นนั้นปฏิบัติ

ในการนี้ให้มีอำนาจตรวจตราชี้แจงแสดงความเห็น สั่งและแนะนำให้เจ้าหน้าที่ในจังหวัดนั้นปฏิบัติเมื่อการนั้นไม่ขัดต่อกฎหมายระเบียบแบบแผน คำสั่ง คำวินิจฉัยของกระทรวง ทะบวง กรม

(๕) ควบคุมดูแลเทศบาลในจังหวัดนั้นตามกฎหมาย ในตอนต้นจะเห็นได้ว่าเราประสงค์ที่จะให้ราชการส่วนต่างๆ ในภูมิภาคที่อยู่ในจังหวัดนั้น ได้ร่วมกันเป็นคณะที่เรียกว่า กรมการจังหวัดเป็นผู้บริหารราชการ ทั้งนี้เพื่อประสงค์จะให้ราชการส่วนต่างๆ ที่อยู่ในจังหวัดได้มีการประสานราชการกันให้สนิทสนมยิ่งขึ้น หน้าที่ของกรมการจังหวัดในเบื้องต้น คือ บริหารราชการแผ่นดินตามกฎหมายและระเบียบแบบแผน ในที่นี้หมายความถึงว่า ระเบียบแบบแผนที่จะได้กำหนดไว้ให้กรมการจังหวัดเป็นผู้ปฏิบัติ เราจะต้องสังเกตว่ากรมการจังหวัดต่างกับกรมการอำเภอ คือ กรมการอำเภอนอกจากจะบริหารราชการแผ่นดินตามกฎหมายและระเบียบแบบแผน กรมการอำเภอยังจะต้องปฎิบัติการให้เป็นไปตามพระราชกำหนดกฎหมายอื่นๆ ซึ่งถึงแม้ว่าจะไม่ได้กำหนดไว้ว่าเป็นหน้าที่ของผู้ใด

หน้าที่ที่ ๒ ของกรมการจังหวัดคือ “การบริหารราชการแผ่นดินตามคำสั่งของกระทรวง ทะบวง กรมต่างๆ” ตามคำมาตรานี้ย่อมส่อให้เห็นชัดแล้วว่า กระทรวง ทะบวง กรม สั่งงานตรวจไปยังจังหวัดทีเดียว ไม่ต้องสั่งผ่านไปยังข้าหลวงใหญ่ การที่ให้สั่งตรงไปเช่นนี้ ความจริงทางกระทรวงมหาดไทยก็ได้เคยทำมา ดังเช่นในกฎหมายเลือกตั้ง ดังท่านทั้งหลายเคยทราบแล้ว แต่ปัญหาอันสำคัญที่เราจะต้องวินิจฉัยต่อไปนี้คือระเบียบแห่งการที่จะทรวงจะสั่งราชการไปยังจังหวัดนั้น จะดำเนินโดยวิธีใด จะสั่งตรงไปยังจังหวัดทีเดียว เดี๋ยวจะสั่งไปยังหัวหน้า ในการนี้ทางคณะกรรมาธิการก็กำลังจะพิจารณา และวางระเบียบการเหล่านี้ให้เป็นบันทัดฐานต่อไป

หน้าที่ ๓ คือ “บริหารราชการแผ่นดินตามคำแนะนำชี้แจงของข้าหลวงผู้มีหน้าที่ตรวจการ ในเมื่อไม่ขัดต่อกฎหมาย” ในข้อนี้ก็จำเป็นที่กรมการจังหวัดจะต้องปฏิบัติตามคำแนะนำชี้แจงซึ่งได้กล่าวมาแล้วในตอนต้น แม้คำแนะนำชี้แจงของข้าหลวงผู้มีหน้าที่ตรวจการจะไม่ใช่เป็นคำสั่งแต่เป็นคำแนะนำชี้แจงที่ไม่ขัดต่อกฎหมาย

หน้าที่ ๔ คือ “การดูแลควบคุมราชการแผ่นดินอันเป็นอำนาจและหน้าที่ต่างๆ ของรัฐบาลซึ่งเจ้าหน้าที่ต่างๆ ของรัฐบาลในจังหวัดนั้นปฏิบัติ” ในการนี้ ก็คือว่ากรมการจังหวัดนั้นนอกจากจะเป็นผู้บริหารราชการแล้วยังเป็นผู้ที่ควบคุมดูแลและเป็นผู้ที่ตรวจตราราชการในจังหวัดนั้นด้วย ดังเช่นกับราชการของอำเภอ เป็นต้น กรมการจังหวัดอาจตรวจตราชี้แจงและแสดงความเห็นได้ในเมื่อการนั้นไม่ขัดต่อกฎหมายระเบียบแบบแผน คำสั่ง คำวินิจฉัยของกระทรวง ทะบวง กรมนั้น

หน้าที่ ๕ “ควบคุมดูแลเทศบาลในจังหวัดนั้นตามกฎหมาย” ในเรื่องนี้จะต้องคอยพระราชบัญญัติเทศบาลและจัดเป็นการปกครองท้องถิ่นซึ่งให้เสรีภาพแก่ท้องถิ่นนั้นโดยมากที่สุดก็ดี แต่รัฐบาลยังจำเป็นที่จะต้องควบคุมดูแลเทศบาลนั้นๆ แต่ว่าจะตัดอิสรภาพให้ไปอยู่ในอำนาจและหน้าที่ของเทศบาลหรือของท้องถิ่นนั้น โดยที่ไม่ได้มีการควบคุมดูแลก็เท่ากับจะแยกประเทศสยามออกเป็นส่วนเล็กน้อย เหตุฉะนั้น ไม่ว่าในประเทศใดที่ได้มีการปกครองแบบเทศบาลเจริญถึงขีดแล้วก็ตาม อำนาจของประเทศที่จะต้องควบคุมดูแลเทศบาลนั้น คงจะยังมีอยู่เสมอ

 

มาตรา ๑๙ มีความว่า “ในการบริหารราชการแผ่นดินดังกล่าวแล้ว กรมการจังหวัดแต่ละคนจะต้องรับผิดชอบในหน้าที่ของตนต่อกระทรวง ทะบวง กรมซึ่งตนสังกัด และจะต้องรับผิดชอบร่วมกันในราชการทั่วไปต่อรัฐบาล”

ในเรื่องนี้ก็ได้วางหลักที่ว่ากรมการจังหวัดแต่ละคนจะต้องรับผิดชอบอย่างไรบ้าง ในเบื้องต้นจะต้องรับผิดชอบโดยฉะเพาะอย่างหนึ่ง กล่าวคือรับผิดชอบในการงานอันเกี่ยวด้วยหน้าที่ของตน เช่น อัยการจังหวัดจะต้องรับผิดชอบในส่วนราชการอัยการของจังหวัดนั้น และอีกอย่างหนึ่งนอกจากในของส่วนตนแล้ว จะต้องรับผิดชอบร่วมกันในส่วนราชการทั่วไปของรัฐบาล ปัญหามีอยู่ว่า อย่างไรเรียกว่าส่วนทั่วไปซึ่งนอกจากจะเป็นราชการส่วนของตนโดยฉะเพาะแล้วคือ ราชการที่จะต้องดูแลและควบคุมต่างๆ ตามที่ได้กล่าวไปแล้วในมาตรา ๑๘ ซึ่งคณะกรมการจังหวัดจะต้องรับผิดชอบร่วมกันทั้งหมด ดังเช่นว่า ถ้าไปเกิดการกบฏขึ้นโดยที่คณะกรมการจังหวัดไม่ได้คอยระวังดูแลควบคุม ก็อาจจะต้องรับผิดชอบในการที่เกิดกบฏขึ้นนั้นได้ และผลของการรับผิดชอบนั้นมีได้หลายอย่างซึ่งเมื่อได้มีพระราชบัญญัติว่าด้วยราชการพลเรือนที่จะออกใหม่แล้ว ก็จะได้กำหนดลงไว้คือ อาจจะรับผิดชอบโดยที่สั่งให้ออกจากราชการ ดั่งนี้ เป็นต้น แต่ขอให้เพิ่งเข้าใจว่าเป็นการรับผิดชอบในทางปกครอง ไม่ใช่รับผิดชอบในทางแพ่ง นอกจากการกระทำจะเข้าอยู่ในลักษณะที่ผู้ต้องเสียหายจะฟ้องร้องได้ในทางแพ่ง

 

มาตรา ๒๐ ความมีว่า “คณะกรมการจังหวัดนั้นประกอบด้วย ข้าหลวงประจำจังหวัด ปลัดจังหวัด และหัวหน้าส่วนราชการบริหารฝ่ายพลเรือนต่างๆ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ประจำจังหวัด ข้าหลวงประจำจังหวัดเป็นประธาน ข้าหลวงประจำจังหวัดสังกัดกระทรวงมหาดไทย มีอำนาจและหน้าที่บริหารราชการในจังหวัด ซึ่งก่อนใช้พระราชบัญญัตินี้เป็นอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดและสมุหเทศาภิบาล ในกรณีที่ข้าหลวงประจำจังหวัดไม่สามารถปฏิบัติราชการได้ และมิได้ตั้งกรมการจังหวัดผู้หนึ่งผู้ใดให้ทำการแทน ให้ผู้ที่อยู่ในคณะกรมการจังหวัดผู้มีอาวุโสตามระเบียบแบบแผนปฏิบัติราชการแทนได้”

ความในตอนต้นก็ได้กล่าวถึงว่า องค์ของคณะกรมการจังหวัดนั้นจะประกอบด้วยเจ้าหน้าที่อย่างใดบ้าง ในชั้นต้นมีข้าหลวงประจำจังหวัด คำนี้ในพระราชบัญญัติได้นำเอาคำที่เคยใช้ในครั้งโบราณมาเรียกขานใหม่ เพราะแทนที่จะเรียกว่าผู้ว่าราชการจังหวัดนั้น ผู้ว่าราชการจังหวัดก็คงมีหน้าที่ที่จะกระทำกิจการแต่ฉะเพาะในจังหวัดของตนเท่านั้นเอง เมื่อเราได้เพิ่มอำนาจของหัวหน้าให้เหมือนกันเทศาภิบาลด้วย เราก็ควรคิดคำใหม่ที่จะมาใช้เรียกขานคือเรียกว่า ข้าหลวงประจำจังหวัด และใช่แต่เท่านั้น ในสมัยที่ยังเรียกว่า ผู้ว่าราชการจังหวัด อยู่นั้น เราก็ไม่เรียกทั่วๆ ไป ในบางแห่งเราไปเรียกว่า ผู้รักษากรุงบ้าง เรียกว่าปลัดมณฑลบ้าง แต่เมื่อเราได้มีการปกครองระบอบรัฐธรรมนูญแล้ว เราได้ประสงค์ที่จะให้ประเทศสยามได้รวมกันเป็นปึกแผ่นอันหนึ่งอันเดียวกันยิ่งขึ้น

เหตุฉะนั้น จะไปเรียกว่าผู้ว่าราชการจังหวัด หรือ ผู้รักษากรุงอีกยิ่งจะส่อให้เห็นความแตกต่างกันในระหว่างจังหวัดนั้นมากขึ้น เหตุฉะนั้นควรจะใช้คำว่าข้าหลวงประจำจังหวัด ซึ่งใช้เรียกขานหัวหน้าจังหวัดนั้นในทุกๆ จังหวัด ไม่ใช่แต่จะเป็นในจังหวัดพระนครหรือจังหวัดในมณฑลชั้นในเท่านั้น

ข้าหลวงประจำจังหวัดก็คงสังกัดในกระทรวงมหาดไทยนั้นเอง หน้าที่ก็มีหน้าที่ที่จะบริหารราชการ ซึ่งแต่ก่อนเป็นหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัด แต่ต่อไปนี้ก็เป็นอำนาจของข้าหลวงประจำจังหวัด ซึ่งแต่ก่อนเป็นหน้าที่ของสมุหเทศาภิบาล ความในมาตรา ๒๐ นี้ ตอนท้ายว่าถึงการที่ข้าหลวงประจำจังหวัดไม่สามารถจะปฏิบัติราชการได้ และมิได้ตั้งผู้หนึ่งผู้ใดให้ทำการแทน 

ความในตอนท้าย ให้ผู้ที่อยู่ในคณะกรมการจังหวัดผู้มีอาวุโสตามระเบียบแบบแผนปฏิบัติราชการได้ ทั้งนี้จะต้องพิจารณาว่าระเบียบแบบแผนนั้นมีอยู่อย่างไรดั่งเช่นกับในข้อบังคับลักษณะปกครองหัวเมืองชั่วคราว พ.ศ.๒๔๖๕ ก็ได้กำหนดไว้ และในเรื่องนี้ก็จำเป็นที่จะต้องวางระเบียบแบบแผนขึ้นใหม่ เพราะเหตุว่าในบางคราวอาจจะมีเรื่องเถียงกันในเรื่องอาวุโส หรือ ความรับราชการมานาน ซึ่งหากจะพูดกันตามรัฐธรรมนูญแล้ว รัฐธรรมนูญว่าฐานันดรศักดิ์ไม่ทำให้เกิดเอกสิทธิ์อย่างใด เราจะต้องมีระเบียบแบบแผนกำหนดไว้อีกชั้นหนึ่ง

ในมาตรา ๒๑ มีความว่า “คณะกรมการจังหวัดแบ่งราชการ" ดั่งนี้

(๑) ส่วนกลาง มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการทั่วไปของจังหวัดนั้น ข้าหลวงประจำจังหวัดเป็นผู้บังคับบัญชา

(๒) ส่วนต่างๆ ซึ่งกระทรวง ทะบวง กรมจะได้ตั้งขึ้น มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการของกระทรวง ทะบวง กรมที่ได้ตั้งขึ้นในจังหวัดนั้น มีหัวหน้าส่วนนั้นๆ เป็นผู้บังคับบัญชา

การแบ่งราชการในส่วนต่างๆ นั้นให้อนุโลมตามมาตรา ๑๑

ในเรื่องนี้เป็นเรื่องที่เกี่ยวแก่การที่เราจะแบ่งส่วนราชการต่างๆ ในจังหวัดออกเป็นอย่างไรบ้าง ในชั้นแรกให้มีส่วนกลาง กล่าวคือว่ามีหน้าที่เกี่ยวกับจังหวัดนั้น นอกจากนั้นอาจมีส่วนอื่นๆ เช่น คลัง สรรพากร เหล่านี้ เป็นต้น ซึ่งข้าพเจ้าจะได้กล่าวต่อไปในหมวด ๒ ที่ว่าด้วยอำเภอ 

 

มาตรา ๒๒ มีความว่า “ให้มีกรมการอำเภอขึ้นคณะหนึ่งมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินในอำเภอนั้น" ดังนี้

(๑) บริหารราชการแผ่นดินตามกฎหมาย และระเบียบแบบแผน

(๒) บริหารราชการให้เป็นไปตามกฎหมายในเมื่อบทกฎหมายใด มิได้กำหนดไว้ว่า การปฎิบัติตามพระราชกำหนดกฎหมายนั้นเป็นหน้าที่ของผู้ใดโดยเฉพาะ ก็ให้เพิ่งเข้าใจว่า เป็นหน้าที่ของคณะกรมการอำเภอจะต้องรักษาการให้เป็นไปตามกฎหมายนั้นๆ

(๓) บริหารราชการแผ่นดินตาม คำสั่ง และคำแนะนำ ชี้แจงของกรมการจังหวัด ในเมื่อไม่ขัดต่อกฎหมาย หรือระเบียบแบบแผนของกระทรวง ทะบวง กรมต่างๆ

(๔) ควบคุมดูแลเทศบาลในอำเภอนั้นตามกฎหมาย” หน้าที่ ๑,๒,๓, ของกรมการอำเภอนั้น ก็เป็นดั่งนี้ที่ได้เคยมีมาแล้ว ส่วนหน้าที่ ๔ คือ ควบคุมดูแลเทศบาลในอำเภอนั้นตามกฎหมาย ทั้งนี้ เพราะเหตุว่าในอำเภอหนึ่งๆ อาจจะมีหลายเทศบาลได้ ด้วยเหตุที่เราจะยกตำบลขึ้นเป็นเทศบาล

 

มาตรา ๒๓ มีว่า “ในการบริหารราชการแผ่นดินดังกล่าวแล้ว กรมการอำเภอแต่ละคนจะต้องรับผิดชอบในหน้าที่ของตนต่อกระทรวง ทะบวง กรมซึ่งต้นสังกัด และจะต้องรับผิดชอบร่วมกันในราชการทั่วๆ ไป ต่อกรมการจังหวัด”

ในเรื่องนี้ ก็มีนัยเช่นเดียวกับที่ได้กล่าวถึงความรับผิดชอบของกรมการจังหวัดที่ได้กล่าวมาแล้วในมาตรา ๑๙

 

มาตรา ๒๔ มีความว่า “คณะกรมการอำเภอนั้นประกอบด้วย นายอำเภอ ปลัดอำเภอ และหัวหน้าส่วนราชการบริหาร ฝ่ายพลเรือนต่างๆ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ประจำอำเภอ นายอำเภอเป็นประธาน นายอำเภอสังกัดกระทรวงมหาดไทย มีอำนาจและหน้าที่บริหารราชการ ซึ่งก่อนใช้พระราชบัญญัตินี้เป็นอำนาจและหน้าที่ของนายอำเภอและของกรมการอำเภอ ในกรณีที่นายอำเภอไม่สามารถปฏิบัติราชการได้ และไม่ได้ตั้งกรมการอำเภอผู้หนึ่งผู้ใดให้ทำการแทน ให้ผู้ที่อยู่ในคณะกรมการอำเภอผู้มีอาวุโสสูงสุดตามระเบียบแบบแผนปฏิบัติราชการแทนได้”

ในเรื่องนี้มีข้อที่แปลกอยู่ว่า กรมการอำเภอนั้น เราได้ขยายออกไปจากพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ คือแต่เดิมเราก็ได้มีนายอำเภอ ปลัดอำเภอ สมุหบัญชีอำเภอ ต่อไปนี้หัวหน้าราชการบริหารฝ่ายพลเรือนนี้ อาจจะมีอยู่ประจำอำเภอนั้น ดังเช่น ธรรมการอำเภอ นอกจากนั้น มาตรานี้ยังได้กล่าวถึงข้อความที่คล้ายๆ กับอำนาจและหน้าที่ของข้าหลวงประจำจังหวัด คือ นายอำเภอคงมีอำนาจและหน้าที่บริหารราชการเมื่อก่อนใช้พระราชบัญญัตินี้ และในกรณีที่นายอำเภอไม่สามารถปฏิบัติราชการได้และมีได้ตั้งผู้หนึ่งผู้ใดให้ทำการแทน ให้ผู้ที่อยู่ในคณะกรมการอำเภอผู้มีอาวุโสสูงสุดตามระเบียบแผนปฏิบัติราชการแทนได้ คือ หมายความว่า ต่อไปนี้ถึงแม้ว่าบทกฎหมายใดจะได้กำหนดไว้ว่าเป็นอำนาจของนายอำเภอก็ตาม ถ้านายอำเภอไม่อยู่ ผู้มีอาวุโสก็ทำหน้าที่แทนได้ ซึ่งในกรณีนี้ได้เคยมีปัญหาในเรื่องหมายจับ หมายค้นบ้านเรือน หมายเรียกพยาน  ซึ่งพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมวิธีพิจารณาความอาชญา พ.ศ.๒๔๗๒ ได้ระบุไว้ว่านายอำเภอมีอำนาจ จึงได้เกิดปัญหาว่าเป็นอำนาจเฉพาะตัวหลายอำเภอหรือไม่ ตามพระราชบัญญัติใหม่นี้ เราได้แก้ปัญหาเหล่านั้นตกไปหมด คือ ถ้านายอำเภอไม่อยู่ปลัดอำเภอก็ออกหมายเหล่านั้นได้

 

ความในมาตรา ๒๕ ต่อมามีว่า “คณะกรมการอำเภอแบ่งราชการ" ดั่งนี้

(๑) ส่วนกลาง มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการทั่วไปของอำเภอนั้น นายอำเภอเป็นผู้บังคับบัญชา

(๒) ส่วนอื่นๆ ซึ่งกระทรวง ทะบวง กรม จะได้ตั้งขึ้นมีหน้าที่เกี่ยวกับราชการของกระทรวง ทะบวง กรม ที่ได้ตั้งขึ้นในอำเภอนั้น มีหัวหน้าส่วนนั้นๆ เป็นผู้บังคับบัญชา

การแบ่งราชการในส่วนนั้นนั้นให้อนุโลมตามมาตรา ๑๑

ในเรื่องนี้ข้าพเจ้าไม่มีความชี้แจงโดยพิสดาร เพราะเหตุว่าข้อความตามที่มาตรา ๒๕ ได้กล่าวไว้นี้ ก็คล้ายกับการแบ่งส่วนของคณะกรรมการจังหวัด ตามที่ได้กล่าวในมาตรา ๒๑ นั้นเอง

 

ต่อไปนี้ เราจะได้พิจารณาถึงลักษณะ ๓ ซึ่งว่าด้วยระเบียบราชการบริหารส่วนท้องถิ่นใน มาตรา ๒๖ มีความว่า “ให้มอบราชการบริหารดังต่อไปนี้ ให้ท้องถิ่นจัดทำเอง" คือ 

(๑) ราชการที่เกี่ยวด้วยอำนาจและหน้าที่ของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล ตามกฎหมายว่าด้วยการปกครองท้องที่

(๒) ราชการอื่นๆซึ่งจะได้มอบเป็นหน้าที่ของท้องถิ่นตามกฎหมาย

ในมาตรานี้ ท่านคงจะเห็นเทศบาลว่า พระราชบัญญัตินี้ได้มีความประสงค์เป็นอย่างยิ่งที่จะแยกอำนาจบริหารซึ่งในเวลานี้ได้อยู่ในอำนาจและหน้าที่ของรัฐบาลนำไปให้แก่ท้องถิ่น คือให้ผู้ที่ราษฎรได้เลือกขึ้นนั้นเป็นผู้บริหารราชการเหล่านั้นเสียเอง ราชการเหล่านั้นในชั้นแรกคือ ราชการเกี่ยวด้วยอำนาจหน้าที่ของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล ซึ่งในเวลานี้ที่ว่าเป็นหน้าที่ของรัฐบาลโดยตรง ต่อไปจะได้มอบให้เทศบาลโดยตรง คือเทศบาลจะได้มีเจ้าหน้าที่โดยฉะเพาะ กล่าวคือ มีหน้าที่ราชการที่จะต้องปฏิบัติ เช่นในเรื่องสาธารณสุข การศึกษา การโยธา ฯลฯ เหล่านี้จะได้มีพระราชบัญญัติกำหนดไว้ว่า ราชการเหล่านั้นรัฐบาล จะแบ่งแยกไปให้แก่ท้องถิ่นอย่างไรบ้าง มาตรา ๒๖ นี้ได้แต่กล่าวข้อความทั่วๆ ไปเท่านั้น

และเมื่อเรายังไม่ได้มีพระราชบัญญัติเทศบาลขึ้น ข้าพเจ้าก็ไม่มีโอกาสที่จะกล่าวถึงเรื่องเทศบาลนี้โดยถี่ถ้วนได้ เหตุฉะนั้นข้าพเจ้าจึงขอกล่าวตามตัวบทแห่งมาตรา ๒๖ ที่ได้กล่าวถึงเท่านั้นก่อน

 

มาตรา ๒๗ มีความว่า “ท้องถิ่นต่างๆ ซึ่งจะบริหารราชการตามที่ได้กล่าวในมาตรา ๒๖ นั้น ให้จำแนก" ดั่งนี้

(๑) เทศบาลตำบล ได้แก่ตำบลต่างๆ 

(๒) เทศบาลเมืองและนครบาล ได้แก่ เทศบาลต่างๆ ซึ่งเป็นที่ตั้งสำนักงานจังหวัด หรือเทศบาลในที่ชุมนุมชน ซึ่งจะได้มีกฎหมายประกาศให้เป็นเทศบาลเมืองหรือนครบาล

(๓) สหเทศบาล ได้แก่เทศบาลต่างๆ ซึ่งรวมกันเพื่อประกอบกิจการบางชะนิด

ตามมาตรา ๒๗ นี้ ท่านคงจะเห็นได้ชัดว่า เราต้องการขยายเทศบาลนั้นไปทั่วหมดพระราชอาณาจักร ไม่ใช่ว่าจะหยิบยกแต่จังหวัดสำคัญๆ เหมือนดังพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลหัวเมืองแต่ก่อนไม่ ทั้งนี้โดยดำเนินคล้ายๆ กับในหลายประเทศที่เขาปฏิบัติเช่นนี้ เช่น ฝรั่งเศสก็ดี ญี่ปุ่นก็ดี ก็ได้ยกสภาพของตำบลนั้นให้เป็นเทศบาล แต่ว่าการที่เราจะจัดเทศบาลให้ไปทั่วถึงตลอดพระราชณอาณาจักรในคราวเดียวย่อมไม่ได้ทางดีที่สุดก็คงจะได้จัดทำคล้ายพระราชบัญญัติประถมศึกษา คือ เมื่อมีพระราชบัญญัติเทศบาลแล้วก็เตรียมบุคคลไปแนะนำราษฎรในท้องถิ่นให้เข้าใจ แล้วก็จะได้ประกาศใช้เป็นท้องที่ๆ ไป ชะนิดต่างๆ ของเทศบาล ตามที่มาตรา ๒๗ ได้แบ่งไว้เป็น ๓ อย่าง คือ

ประการแรก เรียกว่า "เทศบาลตำบล" หรือในร่างเทศบาลเดิมเรียกว่า "เทศบาลชนบท" คือ เทศบาลตำบลต่างๆ ย่อมมีสภาพเป็นเทศบาลตามผลแห่งกฎหมายนั่นเอง

๒. "เทศบาลเมือง" และ "นครบาล" ได้แก่ เทศบาลต่างๆ ซึ่งเป็นที่ตั้งสำนักงานจังหวัดหรือเทศบาลในที่ชุมนุมชน ซึ่งจะได้มีกฎหมายประกาศให้เป็นเทศบาลเมืองหรือนครบาล นี่ก็อาจจะเป็นไปได้เช่นกรุงเทพฯ อาจจะเป็นนครบาล เป็นต้น หรือในจังหวัด เช่น เชียงใหม่ หรือพิษณุโลก เหล่านี้อาจจะเป็นเทศบาลเมืองหรือนครบาลก็ได้ 

ยังมีเทศบาลอีกชะนิดหนึ่งเรียกว่า "สหเทศบาล" ได้แก่ เทศบาลต่างๆ ซึ่งรวมกันเพื่อประกอบกิจการบางชะนิด ทั้งนี้หมายความถึงว่าเทศบาลเมื่อได้แยกย้ายกันอยู่เช่นนั้นแล้ว การที่จะประกอบกิจการบางอย่าง เทศบาลแต่ลำพังเทศบาลเดียวอาจประกอบไม่ได้ เช่น ทำโรงจำหน่ายกระแสร์ไฟฟ้า เป็นต้น เทศบาลตำบลเดียวไม่มีกำลังทุนทรัพย์เพื่อที่จะกระทำก็ได้ อาจรวมกันเข้าเป็นสหเทศบาลและมีข้อตกลงตามแต่จะทำกัน

 

ความในมาตรา ๒๘ ต่อมามีว่า “การจัดตั้งระเบียบและการปกครองเทศบาลตำบล เทศบาลเมือง นครบาล และสหเทศบาล ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการนั้น”

เมื่อได้ออกพระราชบัญญัติฉะบับนี้แล้ว พระราชบัญญัติฉะบับนี้ก็ยังไม่ครบรูปทีเดียว ตามที่ข้าพเจ้าได้กล่าวมาแล้วในตอนต้น คือ ต้องอาศัยกฎหมายที่ว่าด้วยเทศบาลนั้นอีก อย่างหนึ่งเราจึงจะทราบได้ว่า การปกครองเทศบาลตำบลก็ดี เทศบาลเมืองก็ดี สหเทศบาลก็ดี เราจะจัดตั้งขึ้นได้อย่างไร ระเบียบการปกครองนั้น จะมีอย่างไร เลือกตั้งกันอย่างไร มีคณะเทศบาลขึ้นอย่างไร ซึ่งในเวลานี้ยังไม่มีพระราชบัญญัติเทศบาลแล้ว ข้าพเจ้าจะกล่าวข้อความเทศบาลไปไม่ได้

 

ความในมาตรา ๒๙ มีว่า “จนกว่าจะได้ใช้พระราชบัญญัติเทศบาล ให้คงใช้พระราชบัญญัติปกครองท้องที่ พ.ศ. ๒๔๕๗ และกฎหมายอื่นๆ ว่าด้วยการปกครองตำบล หมู่บ้านและการสุขาภิบาลตามที่เป็นอยู่ในเวลานี้ไปพลางก่อน”

ทั้งนี้ก็หมายความถึงว่า เมื่อเรายังไม่มีพระราชบัญญัติเทศบาลจำเป็นจำต้องใช้กฎหมายเก่า ซึ่งถึงแม้ในเวลานี้เราได้ร่างเป็นรูปโครงไว้ว่าจะให้ตำบลเป็นนเทศบาลก็ดี แต่พระราชบัญญัติเทศบาลเรายังไม่มี ก็จำเป็นต้องอาศัยพระราชบัญญํติการปกครองท้องที่ พ.ศ. ๒๔๕๗ ไปพลางก่อน

 

ข้าพเจ้าขอหยุดการแสดงปาฐกถาลงเพียงเท่านี้ ต้องขออภัยแก่ผู้ฟังทั้งหลายซึ่งถ้าหากปาฐกถาของข้าพเจ้าไม่ได้นำเอาความรู้ใหม่มาเล่าสู่ให้ท่านฟัง เพราะควาจริงท่านผู้ฟังทั้งหลายซึ่งเป็นสมาชิกผู้แทนราษฎรจำนวนมาก ได้มีความรู้การปกครองอยู่แล้ว แต่อย่างไรก็ตามข้าพเจ้าต้องขอขอบคุณท่านทั้งหลายที่ได้ให้เกียรติยศแก่ข้าพเจ้าในการที่มาฟังปาฐกถาในวันนี้.

 

ที่มา: ปาฐกถา เรื่อง พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. ๒๔๗๖ โดย หลวงประดิษฐ์มนูธรรม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย หลวงเธียรประสิทธิสาร พิมพ์แจกในการพระกฐินพระราชทาน สำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย ณ วัดราชนัดดาราม พระพุทธศักราช ๒๔๗๗

หมายเหตุ: 

  • คำสะกดอิงตามต้นฉบับเดิม
  • จัดรูปแบบตัวอักษรโดยบรรณาธิการ