จะปฏิรูปการเมืองต้องปฏิรูปกองทัพ

“การกบฏชี้ให้เห็นถึงการไม่มีการควบคุมทางการเมืองต่อกองทัพดังนั้นการกบฏของทหารจะเป็นอุปสรรคอย่างสำคัญต่อกระบวนการสร้างความเข้มแข็งของประชาธิปไตย”

Deborah L. Norden
Military Rebellion in Argentina (1996)

ในระยะเปลี่ยนผ่านทางการเมือง (Political Transition) ของทุกประเทศ ปัญหาประการหนึ่งที่สำคัญที่ต้องการบริหารจัดการก็คือ ประเด็นของความสัมพันธ์พลเรือน-ทหาร (Civil-military Relations) หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ ปัญหาของความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งกับกองทัพ

ความสำเร็จในการจัดการปัญหาเช่นนี้ไม่ใช่สิ่งที่จะเกิดขึ้นเองโดยมีความคาดหวังอย่างง่ายๆ ว่า เมื่อเกิดการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ความเป็นประชาธิปไตย (Democratic Transition) แล้ว ปัญหาเช่นนี้จะถูกแก้ไขไปเองโดยอัตโนมัติ หรือมองว่าระบอบการปกครองที่เป็นประชาธิปไตยจะแก้ไขปัญหาของความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารไปได้ด้วยตนเอง โดยไม่จำเป็นต้องแสวงหายุทธศาสตร์และยุทธวิธีใด ในการแก้ปัญหาเช่นนี้

ความคิดเช่นนี้มีลักษณะของความ “สุ่มเสี่ยง” อย่างมาก เพราะระบอบการปกครองเดิมก่อนที่จะเกิดระยะการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองนั้น มักจะอยู่ในรูปของระบอบอำนาจนิยม (Authoritarian Regimes) ซึ่งการปกครองของระบอบเช่นนี้ไม่ว่าจะอยู่ในรูปใดก็ตาม จะมีกองทัพเป็นแกนกลางของอำนาจรัฐ หรือระบอบการปกครองดังกล่าวอยู่ได้ด้วยการสนับสนุนจากกองทัพเป็นสำคัญ หรือในหลายกรณีของประเทศกำลังพัฒนาโดยทั่วไป รัฐบาลอำนาจนิยมก็คือรัฐบาลทหารที่ขึ้นสู่อำนาจด้วยวิธีการรัฐประหารนั่นเอง

ในสภาวะเช่นนี้ ยุทธศาสตร์ในการให้กองทัพถอนตัวออกจากระบบการเมือง เพื่อที่จะก่อให้เกิดการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ความเป็นเสรีนิยมที่มากขึ้น และ/หรือความเป็นประชาธิปไตย จึงเป็นประเด็นที่มีความจำเป็นอย่างมาก ดังนั้นในสภาวะเช่นนี้จึงต้องกำหนดจังหวะก้าวและทิศทางทางการเมือง อย่างน้อยก็เพื่อให้ระยะเปลี่ยนผ่านทางการเมืองที่จะเกิดขึ้น ไม่จำเป็นต้องนำไปสู่ความรุนแรงเสมอไป

หลายๆ ประเทศไม่ว่าจะอยู่ในภูมิภาคละตินอเมริกา ยุโรปใต้ หรือเอเชีย ในช่วงระยะเวลาที่ผ่านมามากกว่า 2 ทศวรรษแล้ว ได้เป็นประจักษ์พยานให้เห็นถึงกระบวนการทางการเมืองที่นำพาประเทศไปสู่ความเป็นประชาธิปไตย บางกรณีเกิดโดยไม่จำเป็นต้องใช้ความรุนแรงเป็นทางผ่าน แต่ในบางกรณีความรุนแรงก็เป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้

ไม่ว่าจะมีลักษณะของการเปลี่ยนผ่านอย่างไรก็ตาม ผลที่เกิดขึ้นไม่แตกต่างกันก็คือ ทหารถูกทำให้ต้องถอยออกไปจากการเมือง ดังจะเห็นได้ว่าการถอนตัวของทหารจากการเป็น “ตัวชี้วัด” ที่สำคัญของการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย (ในทางกลับกันทางทฤษฎีก็คือ การแทรกแซงของทหารในการเมืองเป็นดัชนีหลักของระบอบอำนาจนิยม)

เมื่อก้าวเข้าสู่ช่วงของการสร้างความเข้มแข็งให้แก่ระบอบประชาธิปไตย (Democratic Consolidation) การจัดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งกับกองทัพจะยิ่งเป็นประเด็นที่มีความสำคัญอย่างมาก เพราะจะคิดง่ายๆ ไม่ได้ว่าเมื่อการเมืองเข้าสู่ช่วงดังกล่าวแล้ว การแทรกแซงของทหารในการเมืองจะไม่เกิดขึ้นอีก

แม้ในภาวะเช่นนี้ ยังไม่มีประเทศที่อยู่ในยุคของการสร้างความเข้มแข็งของระบอบประชาธิปไตยถอยกลับไปสู่ยุคของรัฐบาลทหาร ในอีกด้านหนึ่งอาจจะเป็นเพราะโลกยุคโลกาภิวัตน์เป็นเงื่อนไขที่ไม่เอื้อให้ทหารกลับเข้าสู่การยึดอำนาจทางการเมืองเช่นในอดีต ดังจะเห็นได้ว่าโลกาภิวัตน์ได้นำพากระแสการเมืองเสรีนิยมไปสู่ทุกมุมโลก รวมถึงแนวคิดในเรื่องการสร้างความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารให้เป็นประชาธิปไตย

แต่ที่สำคัญก็คือ การรัฐประหารหรือการแทรกแซงของทหารในการเมือง ไม่เพียงจะถูกมองว่าเป็นความ “ล้าหลัง” ของระบอบการเมืองเท่านั้น หากแต่รัฐบาลทหารยังจะต้องเผชิญกับข้อห้ามทางกฎหมายของประเทศพัฒนาแล้ว เช่น การยุติการให้ความช่วยเหลือแก่ประเทศที่มีการรัฐประหารเกิดขึ้น หรือรูปธรรมที่จะเกิดกับกองทัพ ก็ไม่เพียงแต่ต้องเผชิญกับการยุติโครงการความช่วยเหลือทางทหารที่ได้รับเท่านั้น หากแต่ยังหมายถึงการที่นักเรียนทหารที่เข้ารับการศึกษาอยู่อาจจะถูกส่งกลับบ้านด้วย เป็นต้น

นอกจากนี้เงื่อนไขทางการทหารภายในประเทศก็ไม่ได้เอื้อให้กองทัพมีข้ออ้างที่ชอบธรรมต่อการแทรกแซงการเมืองของประเทศ ระดับของภัยคุกคามในยุคหลังสงครามเย็น หรือยุคหลังจากการสิ้นสุดของสงครามคอมมิวนิสต์ภายใน ไม่ได้อยู่ในฐานะของการเป็นปัจจัยที่เอื้อให้กองทัพเข้ามามีบทบาททางการเมืองอีกแต่อย่างใด กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ สังคมไม่ได้ต้องการหลักประกันความมั่นคงด้วยการดำรงอยู่ของรัฐบาลทหารในการเมืองของประเทศเช่นในอดีต หรือกล่าวในอีกมุมหนึ่งก็คือสังคมไม่มีปัจจัยของ “ความกลัว” เกื้อหนุนให้กองทัพต้องกลับเข้ามาเป็นผู้พิทักษ์ระบบการเมืองจากภัยคุกคามทางทหารของข้าศึก

ในภาวะเช่นนี้การทำให้ความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารเป็นประชาธิปไตยจึงเป็นประเด็นที่มีความสำคัญเป็นอย่างยิ่ง เพราะมิฉะนั้นแล้ว กองทัพจะถูกปล่อยให้อยู่นอกระบอบการเมืองที่กำลังถูกทำให้เป็นประชาธิปไตย ดังนั้นการพัฒนาการเมืองให้เป็นประชาธิปไตย จึงจำต้องทำให้ความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารเป็นประชาธิปไตยควบคู่กันไปด้วย และการพัฒนาประชาธิปไตยที่ละเลยต่อการทำให้ความสัมพันธ์นี้อยู่ในกรอบของความเป็นประชาธิปไตยด้วยนั้น ก็เท่ากับว่าเรากำลังเปิด “หน้าต่างแห่งโอกาส” ให้ทหารหวนกลับเข้าสู่การแทรกแซงทางการเมืองได้อีก

หากกล่าวโดยสรุปก็คือ การพัฒนาการเมืองที่ปราศจากการพัฒนากองทัพก็คือ การทำลายหลักประกันในการสร้างความเข้มแข็งของระบอบประชาธิปไตยในอนาคตนั่นเอง

กุญแจของความสำเร็จของปัญหาเช่นนี้ก็คือ ด้านหนึ่งจะต้องสร้างให้กองทัพเป็น “ทหารอาชีพ” (Professional Soldiers) ให้ได้ และอีกด้านหนึ่งก็คือจะต้องก่อให้เกิดกรอบความคิดในเรื่องของ “การควบคุมโดยพลเรือน” (Civilian Control) ในระบอบการเมืองแบบการเลือกตั้งให้ได้

ฉะนั้นกุญแจดอกแรกที่จะต้องถูกไขเพื่อเปิดประตูไปสู่ความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารที่เป็นประชาธิปไตยก็คือ จะต้องเกิดกระบวนการทำให้เป็นทหารอาชีพ (Professionalization) ขึ้นในกองทัพให้ได้ เพราะเมื่อกองทัพไม่มีความเป็นทหารอาชีพแล้ว ผลที่จะเกิดภายในสถาบันทหารก็คือ กระบวนการทำให้เป็นการเมือง (Politicization) ซึ่งก็คือการที่นายทหารในกองทัพจะถูกดึงเข้าไปสู่วงจรทางความคิดที่มีความเชื่อเป็นพื้นฐานในแบบเดิมว่าทหารจะต้องเป็นผู้แก้ปัญหาทางการเมืองของประเทศ และรัฐบาลทหารก็มีความชอบธรรมในตัวเองเมื่อประเทศต้องเผชิญกับปัญหาทางการเมือง

แต่ในอีกด้านของปัญหาก็อาจจะไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะลบล้างความเชื่อที่มีมูลฐานทางความคิดว่า กองทัพคือผู้แก้ไขปัญหาวิกฤตของประเทศ ดังนั้นรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้งจะต้องมุ่งมั่นที่จะนำพาสถาบันกองทัพออกจากเวทีทางการเมืองโดยรัฐบาลต้องเป็นผู้นำการปฏิรูปกองทัพเพื่อก่อให้เกิดการพัฒนากองทัพอย่างจริงจังและด้วยการปฏิรูปกองทัพเท่านั้น ที่จะก่อให้เกิดกระบวนการสร้างความเป็นทหารอาชีพให้เกิดขึ้นได้จริง หรือในอีกนัยหนึ่งก็คือ กองทัพที่ได้รับการพัฒนาแล้วเท่านั้น ที่จะสามารถสร้างให้บุคลากรในกองทัพเป็น “ทหารอาชีพ” ได้

ในทำนองเดียวกันก็คือ กองทัพที่ไม่ได้รับการพัฒนาและขาดการปฏิรูปการทำให้เกิดความเป็นทหารอาชีพในกองทัพนั้นย่อมเป็นไปไม่ได้ และยังจะกลายเป็นปัจจัยที่ทำให้เกิดความเป็น “ทหารการเมือง” ได้ง่าย และผลจากสภาพเช่นนี้จะทำให้กุญแจอีกดอกหนึ่งไม่สามารถไขประตูเพื่อเปิดไปสู่ความเป็นประชาธิปไตยที่มีเสถียรภาพได้ด้วย ซึ่งก็คือสภาพของความสัมพันธ์พลเรือน-ทหาร ที่กองทัพไม่เป็นทหารอาชีพนั้น รัฐบาลพลเรือนจะไม่สามารถใช้กรอบคิดในเรื่องของ “การควบคุมโดยพลเรือน” ในการจัดความสัมพันธ์กับกองทัพได้

ดังนั้นถ้ารัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้งไม่สามารถก่อให้เกิด “การควบคุมโดยพลเรือน” ได้ก็คือ การบอกเป็นนัยไม่แต่เพียงว่า ความสัมพันธ์พลเรือนทหารยังคงเป็นประเด็นสำคัญของการสร้างประชาธิปไตยของรัฐเท่านั้น หากแต่ยังบอกแก่เราในลักษณะของสัญญาณเตือนภัยอีกด้วยว่า โอกาสของการหวนคืนของการแทรกแซงทางการเมืองของทหาร ยังคงเป็นเรื่องที่เป็นไปไม่ได้ แม้นจะถูกอธิบายในทางทฤษฎีและปฏิบัติว่ามีโอกาสประสบความสำเร็จน้อยก็ตาม

กุญแจสองดอกเช่นนี้จึงเป็นภารกิจใหญ่และสำคัญของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง จะต้องค้นให้พบ และที่สำคัญก็คือไม่มีสูตรสำเร็จที่จะให้ได้มาซึ่งกุญแจสองดอกนี้ แต่ถ้าหาไม่พบแล้วโอกาสของการสร้างประชาธิปไตยให้เกิดความเข้มแข็ง (ในความหมายของประชาธิปไตยที่มีเสถียรภาพ) ก็จะยังคงเป็นปัญหาของระบบการเมืองนั้นต่อไปไม่เปลี่ยนแปลง

ที่มา : สุรชาติ บำรุงสุข, “จะปฏิรูปการเมือง ต้องปฏิรูปกองทัพ!,” ใน ไตรสรณคมน์ทหาร รัฐประหาร และการเมืองไทย, (กรุงเทพฯ: ปาปิรุส พับลิเคชั่น, 2551), 122-129.