Focus
- ระบบงานสุขาภิบาลเป็นกิจกรรมการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบหนึ่ง และเมื่อพิจารณาตามพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. 127 และแก้ไขเพิ่มเติมใน พ.ศ. 2458 พบว่าสุขาภิบาลแบ่งเป็นสองลำดับชั้น คือ (ก) สุขาภิบาลเมือง (ใช้กับระดับจังหวัด) และ (ข) สุขาภิบาลท้องที่ (ใช้กับระดับตำบล) และจะจัดให้มีขึ้นได้ก็โดยสมุหเทศาภิบาล ต้องปรึกษากำนันและผู้ใหญ่บ้านในท้องที่นั้น และมีใบบอกเข้ามากราบบังคมทูลขอพระบรมราชานุญาตจัดการสุขาภิบาลในท้องที่นั้น โดยมีข้อมูลเกี่ยวกับจำนวนบ้านเมือง พลเมือง ภาษีโรงร้านในท้องที่นั้นที่รัฐบาลเก็บประกอบการขอจัดตั้งระบบงานสุขาภิบาล
- การบริหารงานจัดทำในรูปคณะกรรมการ โดยสุขาภิบาลเมืองมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานโดยตำแหน่ง ส่วนสุขาภิบาลท้องที่มีนายอำเภอเจ้าของท้องที่เป็นประธานกรรมการโดยตำแหน่ง แต่เสนาบดีกระทรวงมหาดไทยก็มีอำนาจออกกฎข้อบังคับสุขาภิบาลให้เป็นตามกฎหมายจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง
- กิจการแห่งสุขาภิบาลในสมัยกว่า 100 ปีที่แล้ว มี 4 ประเภท คือ (1) การรักษาความสะอาดในท้องที่ (2) การป้องกันและรักษาความไข้เจ็บในท้องที่ (3) การบำรุงรักษาทางไปมาในท้องที่ และ (4) การทะเบียนทั้งปวง เช่น ทะเบียนคนเกิดคนตาย นอกจากนี้ สุขาภิบาลต้องมีการจัดการด้านการเงิน คือ รายได้ รายจ่าย และการทำงบประมาณประจำปีที่ต้องได้รับพระบรมราชานุญาตจากพระมหากษัตริย์เสียก่อนจึงจะนำไปดำเนินการได้
หมายเหตุกองบรรณาธิการ : คำชี้แจงของนายปรีดี พนมยงค์ ในการจัดพิมพ์คำอธิบายกฎหมายปกครอง
เนื่องจาก คำอธิบายกฎหมายปกครองของข้าพเจ้าเป็นคำสอนของข้าพเจ้าในปลายสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ฉะนั้นจึงมีข้อความที่พ้นสมัยแล้วหลายประการที่ไม่เหมาะสมแก่สภาพสังคมภายหลัง พ.ศ. 2475 แต่ก็อาจมีหลักการสำคัญที่เป็นแนวประชาธิปไตยที่คุณพัฒน์เลื่อมใส
อย่างไรก็ตาม คำอธิบายกฎหมายปกครองของข้าพเจ้านี้ มีส่วนเกี่ยวข้องกับประวัติศาสตร์แห่งการอภิวัฒน์เปลี่ยนการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ คือใน พ.ศ. 2474 เป็นปีที่ใกล้กับวาระที่จะทำการอภิวัฒน์ดังกล่าวแล้ว ข้าพเจ้าได้รับการแต่งตั้งจากกระทรวงยุติธรรมให้เป็นผู้สอนกฎหมายปกครอง ซึ่งเป็นวิชาใหม่เพิ่งใส่ไว้ในหลักสูตรของโรงเรียนกฎหมาย ข้าพเจ้าได้ถือโอกาสนั้นทำการสอนเพื่อปลุกจิตสำนึกนักศึกษาในสมัยนั้นให้สนใจในแนวทางประชาธิปไตย และในทางเศรษฐกิจซึ่งถือว่าเป็นรากฐานของสังคม ส่วนกฎหมายเป็นแค่โครงร่างเบื้องบนของสังคมเท่านั้น
“คำปรารภ” ที่กรุงปารีส เมื่อวันที่ 8 ตุลาคม 2513 เพื่อพิมพ์ใน คำอธิบายกฎหมายปกครอง
(พิมพ์ในโอกาสพระราชทานเพลิงศพ พลตำรวจตรี พัฒน์ นีลวัฒนานนท์, 2513)
การแบ่งแยกอำนาจธุรการให้ท้องถิ่นจัดทำเองตามพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. 127 และแก้ไขเพิ่มเติมใน พ.ศ. 2458
บทที่ 1
ระเบียบแห่งการปกครองสุขาภิบาล
ข้อ 1 ลำดับชั้น
การจัดสุขาภิบาลมี 2 อย่าง คือ
ก. สุขาภิบาลเมือง ซึ่งแต่เดิมเรียกว่า “สุขาภิบาลสำหรับเมือง” สำหรับจัดในท้องที่ซึ่งจังหวัดตั้งอยู่
ข. สุขาภิบาลท้องที่ ซึ่งแต่เดิมเรียกว่า "สุขาภิบาลสำหรับตำบล" สำหรับจัดในท้องที่ซึ่งเป็นที่ประชุมชนมากอยู่ในตำบล
การจัดสุขาภิบาลนี้มีเขตท้องที่โดยเฉพาะ กล่าวคือ ไม่ได้จัดไปตลอดเขตของจังหวัดหรือตำบล เหตุฉะนั้นเขตของสุขาภิบาลจึ่งอาจต่างกับเขตของจังหวัดหรือตำบล
ข้อ 2 การก่อให้เกิดสุขาภิบาล
ในท้องที่ใดจะจัดให้มีสุขาภิบาล สมุหเทศาภิบาล ต้องปรึกษากำนันผู้ใหญ่บ้านในท้องที่นั้น แต่เมื่อกำนันผู้ใหญ่บ้านเหล่านั้นเห็นชอบด้วยโดยมากแล้ว สมุหเทศาภิบาลมีใบบอกเข้ามากราบบังคมทูลขอพระบรมราชานุญาตจัดการสุขาภิบาลในท้องที่นั้น
ในใบบอกต้องระบุข้อความตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 6 คือ กำหนดเขตท้องที่ๆ จะจัดการสุขาภิบาลทุกด้าน จำนวนบ้านเมืองและพลเมืองซึ่งอยู่ในเขตท้องที่นั้น ภาษีโรงร้านในท้องที่นั้นที่รัฐบาลเก็บได้อยู่เป็นเงินปีละเท่าใด และความเห็นของสมุหเทศาภิบาลว่าจะจัดสุขาภิบาลประเภทใด
ข้อ 3 พนักงานสุขาภิบาล
พนักงานสุขาภิบาลย่อมได้รับแต่งตั้งจากรัฐบาลกลาง ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 11 และ 12
ก. สุขาภิบาลเมือง
มีกรรมการ 9 คน ตามมาตรา 11 คือ ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานโดยตำแหน่ง 1 ปลัดจังหวัดฝ่ายสุขาภิบาลเป็นเลขานุการและเป็นประธานแทนผู้ว่าราชการจังหวัดในเวลาที่ผู้ว่าราชการจังหวัดมาทำการในสุขาภิบาลไม่ได้ 1 นายอำเภอท้องที่ 1 นายแพทย์สุขาภิบาล 1 นายช่างสุขาภิบาล 1 และกำนันในตำบลซึ่งอยู่ในเขตสุขาภิบาล 4 นาย ถ้ากำนันในตำบลในเขตนั้นมีไม่ครบ 4 นาย ให้สมุหเทศาภิบาลมีอำนาจเลือกบุคคลซึ่งอยู่ในเขตท้องที่นั้น และเป็นผู้ที่มีส่วนเสียภาษีโรงร้านเป็นกำนันพิเศษจนได้จำนวนกำนันสำหรับกรรมการสุขาภิบาลครบ 4 คน แต่กำนันพิเศษนั้น ให้มีตำแหน่งอยู่เสมอ 2 ปี เมื่อถึงเวรออกแล้วจะรับเลือกต่อไปอีกก็ได้
ข. สุขาภิบาลท้องที่
ตามมาตรา 12 ที่ได้แก้ไขใหม่กรรมการสำหรับสุขาภิบาลท้องที่มีนายอำเภอเจ้าของท้องที่เป็นประธานกรรมการโดยตำแหน่ง 1 และให้แพทย์สุขาภิบาล 1 กับปลัดอำเภอ และกำนันในเขตท้องที่สุขาภิบาลนั้นเป็นกรรมการ
ข้อ 4 การดูแลควบคุม
การดูแลควบคุมสุขาภิบาลนั้น ได้บัญญัติไว้ในมาตรา 17 และ 18 กล่าวคือ
ก. สมุหเทศาภิบาลและผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งปกครองท้องที่ซึ่งจัดสุขาภิบาลมีหน้าที่จะต้องคอยตรวจตราแนะนำ และช่วยแก้ไขความขัดข้องอุดหนุนการสุขาภิบาลให้สำเร็จเรียบร้อย และเป็นประโยชน์ตามสมควรแก่การ มีอำนาจที่จะห้ามหรือสั่งให้งด ให้ถอนการอย่างใดๆ ที่เห็นว่ากรรมการจัดทำโดยไม่จำเป็นและไม่สมควรแก่ประโยชน์ เช่นในการจ่ายเงินสุขาภิบาลในทางที่ไม่สมควร เป็นต้น
ข. เสนาบดีกระทรวงมหาดไทยมีอำนาจออกกฎข้อบังคับ เพื่อให้การเป็นไปตามพระราชบัญญัติ
บทที่ 2
กิจการแห่งสุขาภิบาล
ข้อ 1 ประเภทแห่งกิจการ
ตามมาตรา 4 กิจการแห่งสุขาภิบาลมีอยู่ 3 ประเภท คือ
(1) การรักษาความสะอาดในท้องที่
(2) การป้องกันและรักษาความไข้เจ็บในท้องที่
(3) การบำรุงรักษาทางไปมาในท้องที่
ครั้นในปี พ.ศ. 2458 ได้มีการแก้ไขมาตรา 13 ใหม่ ซึ่งให้อำนาจสุขาภิบาลท้องที่ที่จะกระทำการทะเบียนทั้งปวง ในท้องที่สุขาภิบาลนั้นด้วย เช่น ทะเบียนคนเกิดคนตาย
ข้อ 2 วิธีปฏิบัติกิจการ
วิธีปฏิบัติกิจการให้ดูในภาคที่ 2 แต่มีวิธีเฉพาะสุขาภิบาลอยู่อย่างหนึ่ง คือกรรมการมีอำนาจออกคำสั่งเป็นลายลักษณ์อักษร กำหนดเวลาบังคับให้เจ้าบ้านจัดการกระทำความสะอาดตามที่กรรมการเห็นสมควร ถ้าเจ้าบ้านไม่ทำตามคำสั่งของกรรมการมีความผิดตามกฎหมายลักษณะอาชญา มาตรา 334 ข้อ 2
การเงินแห่งสุขาภิบาล
ข้อ 1 รายได้
รายได้ของสุขาภิบาล คือผลประโยชน์ที่เก็บได้จากภาษีโรงร้าน และเงินผลประโยชน์อย่างอื่นที่จะทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ได้แก่สุขาภิบาล ให้ดูมาตรา 8-9-10
ข้อ 2 รายจ่าย
รายจ่ายอาจเป็นตามธรรมดา เช่นค่าจ้างหรือเงินเดือนของพนักงาน และอาจเป็นรายจ่ายพิเศษ เช่นในการลงทุนทำถนนเป็นต้น
ข้อ 3 การทำงบประมาณ
กรรมการสุขาภิบาลเมือง และกรรมการสุขาภิบาลท้องที่จะต้องปรึกษาหารือกันทำงบประมาณรายรับรายจ่ายเงินประจำปีทุกๆ ปี ยื่นต่อผู้ว่าราชการจังหวัดเพื่อนำเสนอสมุหเทศาภิบาล เมื่อสมุหเทศาภิบาลได้รับพระราชทานพระบรมราชานุญาตแล้วจึงให้เป็นใช้ได้
บทที่ 4
คดีปกครองสุขาภิบาล
ประเทศสยามไม่มีศาลปกครองโดยเฉพาะ
หมวดที่ 4
ระเบียบข้าราชการ
ได้กล่าวมาแล้วว่าตามนัยที่เข้าใจกันในประเทศสยามอำนาจสูงสุดในแผ่นดินทั้งหลายเป็นของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว แต่พระองค์ได้ทรงมอบหมายอำนาจบางอย่างให้แก่บุคคลอื่นปฏิบัติ บุคคลเหล่านี้เรียกว่าข้าราชการ และมีหลายประเภท คือ
- ข้าราชการพลเรือน
- ข้าราชการตุลาการ
- ข้าราชการทหาร
- ข้าราชการตำรวจ
- ข้าราชการในพระราชสำนัก
บรรดาข้าราชการเหล่านี้มีระเบียบที่คล้ายกันก็คือ เป็นผู้ที่มีอำนาจซึ่งมากน้อยแล้วแต่ชั้นของราชการนั้น ซึ่งต่างกับลูกจ้างของห้างหุ้นส่วนบริษัท หรือของเอกชนตามธรรมดา ถ้าจะพิจารณาในทางกฎหมายอาญาก็จะเห็นได้ว่า มีความผิดอันเกี่ยวด้วยเจ้าพนักงานหรือข้าราชการเป็นพิเศษต่างหากจากความผิดอันเกี่ยวกับเอกชนโดยทั่วๆ ไป
ที่มา : ปรีดี พนมยงค์, “การแบ่งแยกอำนาจธุรการให้ท้องถิ่นจัดทำเองตามพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ.127 และการแก้ไขเพิ่มเติมใน พ.ศ. 2458,” ใน คำอธิบายกฎหมายปกครอง (พระนคร: สำนักงานทนายพิมลธรรม, ม.ป.ป.) น.140-145.
หมายเหตุ :
- ตั้งชื่อบทความใหม่โดยกองบรรณาธิการ
- ปรับอักขรวิธี (โดยส่วนใหญ่) เป็นปัจจุบัน
