PRIDI's Law Lecture : ว่าด้วยคดีปกครอง

 

 

คำนำ

กฎหมายปกครอง (Droit administratif) มีวงเขตกว้างตามที่นักเรียนได้ทราบเค้าโครงการแล้ว ในปีนี้ไม่มีเวลาพอที่จะอธิบายและบอกให้จดได้ทั้งหมด จึงได้พิมพ์ย่อคำอธิบายนี้ขึ้น สิ่งใดที่ยังบกพร่องอยู่จะได้อธิบายเพิ่มเติมด้วยปากเปล่า

หลวงประดิษฐ์มนูธรรม
(ปรีดี พนมยงค์)
16/09/74

 

คดีปกครอง

ตามที่ได้กล่าวมาแล้วในตอนต้นจะเห็นได้ว่า การปกครองนั้น พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ได้ทรงมอบให้เจ้าหน้าที่เป็นผู้กระทำ แต่พระองค์ทรงไว้ซึ่งอำนาจสูงสุด

เจ้าหน้าที่ในทางปกครองจะเป็นบุคคลธรรมดาก็ดี หรือนิติบุคคลก็ดีอาจจะปฏิบัติหน้าที่ไม่ถูกต้องต่อกฎหมาย หรือใช้ดุลยพินิจผิดพลาดทำให้ราษฎรได้รับความเดือดร้อนเสียหายผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจะมีทางฟ้อง หรือร้องทุกข์ได้อย่างไรบ้าง และโดยวิธีใดนั้นเป็นหัวข้อสำคัญแห่งการสอนภาคที่ 4 ซึ่งว่าด้วยคดีปกครองนี้

ได้กล่าวมาแล้วในเบื้องต้น แห่งคำอธิบายกฎหมายปกครองนี้ว่า ในบางประเทศ เช่นในประเทศคอนติเนนต์ยุโรป มีอาทิ ฝรั่งเศส เยอรมัน ฯลฯ และในประเทศญี่ปุ่น ได้มีศาลปกครองตั้งขึ้นแยกจากศาลยุติธรรมเพื่อวินิจฉัยคดีปกครอง แต่ในประเทศสยามมิได้มีศาลปกครองเช่นว่านั้น เหตุฉะนั้นผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการกระทำของฝ่ายปกครองจึงมีทางที่จะฟ้องหรือร้องทุกข์ได้เพียงจำกัด และโดยวิธีต่างๆ คือ

1. โดยฟ้องเจ้าหน้าที่ในทางปกครองต่อศาลยุติธรรม
2. โดยอุทธรณ์คำสั่งหรือการกระทำของเจ้าหน้าที่ในทางปกครอง
3. โดยร้องทุกข์ต่อผู้มีอำนาจเหนือเจ้าหน้าที่ในทางปกครองตามที่บทกฎหมายได้อนุญาตไว้
4. โดยทูลเกล้าฯ ถวายฎีกาต่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว

 

หมวด 1
การฟ้องเจ้าหน้าที่ในทางปกครองต่อศาลยุติธรรม

ส่วนที่ 1
หลักนิยมในประเทศสยาม

เจ้าหน้าที่ในทางปกครองนี้ควรต้องแยกพิจารณา ทบวงการเมืองอย่างหนึ่งและบุคคลธรรมดาอีกอย่างหนึ่ง

บทที่ 1
การฟ้องทบวงการเมือง

ทบวงการเมืองซึ่งเป็นนิติบุคคลอาจเป็นโจทก์ฟ้องราษฎรได้ แต่ถ้าราษฎรเป็นโจทก์ก็ฟ้องทบวงการเมืองแล้ว หลักนิยมในประเทศสยามเกิดขึ้นใน ร.ศ. 121 ว่าทบวงการเมืองเมื่อถูกฟ้องไม่จำต้องยอมมาเป็นจำเลย ให้ดูคำพิพากษาฎีกาที่ 520/121 ระหว่าง เนื่อง โจทก์ กรมทหารเรือ จำเลย

ก่อนคำพิพากษาฎีกาฉบับนี้ ได้เคยมีคดีเรื่องหนึ่งตามคำพิพากษาฏีกาที่ 153/118 ระหว่าง ซี. รามานาเดน โจทก์ กระทรวงโยธาธิการ จำเลย ซึ่งกระทรวง โยธาธิการ ได้ยอมเป็นจำเลย ปัญหาในเรื่องเอกสิทธิของกระทรวงที่จะไม่ยอมเป็นจำเลยยังมิได้เกิดขึ้น

ครั้นต่อมาใน ร.ศ. 179 กระทรวงยุติธรรมได้วางหลักไว้ใน “กฎที่ 60 ว่าด้วยการที่ศาลจะมีหมายถึงกรมและกระทรวงต่างๆ ” เป็นใจความว่า เรื่องฟ้องกรมและกระทรวงเป็นจำเลย ศาลอย่ามีหมายไปยังกรมอัยการเลย ให้มีเป็นหนังสือแจ้งความไปยังเจ้ากรมอัยการ เพราะเขาจะมาแก้ความก็ได้ไม่มาก็ได้

ภายหลังที่ได้ใช้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แล้ว จึงเกิดปัญหาขึ้นใหม่ว่า กรมกระทรวงเมื่อถูกฟ้องจำต้องยอมเป็นจำเลยหรือไม่ เพราะทบวงการเมืองย่อมเป็นนิติบุคคลตามมาตรา 72 (1), 72 กับทั้งมาตรา 70 ได้บัญญัติไว้ว่า นิติบุคคลย่อมมีสิทธิและหน้าที่เหมือนบุคคลธรรมดา เว้นเสียแต่สิทธิและหน้าที่ซึ่งว่าโดยสภาพจะพึงมี พึงเป็นได้ เฉพาะแก่บุคคลธรรมดาเท่านั้น แต่ปัญหานี้ศาลฎีกาได้วินิจฉัยไว้ในคำพิพากษาฎีกา 1106 พ.ศ. 2473 ว่า ต้องถือตามบรรทัดฐานแห่งคำพิพากษาฎีกาที่ 520/121

บทที่ 2
การฟ้องเจ้าหน้าที่ซึ่งเป็นบุคคลธรรมดา

เมื่อผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนเสียหายมิอาจฟ้องทบวงการเมืองได้ โดยที่ทบวงการเมืองไม่ยอมเป็นจำเลยแล้ว ปัญหาก็ยังคงมีอยู่ว่า ผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจะฟ้องเจ้าหน้าที่ซึ่งเป็นบุคคลธรรมดาได้หรือไม่

ในเรื่องนี้เห็นว่าควรจะต้องพิจารณาตาม ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งว่าด้วยการละเมิด ดูมาตรา 420, 421

ส่วนที่ 2
ข้อยกเว้นที่ยอมให้ผู้ต้องเสียหายร้องต่อศาลยุติธรรมได้

หลักนิยมตามที่ได้กล่าวมาแล้วในส่วนที่ 1 นั้น ได้มีข้อยกเว้นตามพระราชบัญญัติโรงเรียนราษฎร์ พ.ศ. 2461 คือ
 

1. คำคัดค้านของเสนาบดีกระทรวงธรรมการไม่ให้ดำรงโรงเรียนอยู่ก็ดี คัดค้านไม่ให้เปิดโรงเรียนใหม่ก็ดี ผู้จำนงดำรงโรงเรียนหรือจะเปิดโรงเรียนใหม่มีสิทธิ์ยื่นคำร้องขอให้ศาลวินิจฉัยว่า คำคัดค้านนั้นไม่มีมูลสมควร โรงเรียนนั้นจะคงดำรงอยู่หรือจะเปิดใหม่ไม่ได้ จนกว่าศาลจะได้ตัดสินคดีเป็นที่สุดว่าให้ดำรงหรือให้เปิดดั่งนั้นได้ แต่ศาลมีอำนาจในระหว่างพิจารณาชั้นใดชั้นหนึ่งเพื่อออกคำสั่งผ่อนให้โรงเรียนดำรงอยู่ชั่วครั้ง หรือให้เปิดโรงเรียนได้ชั่วคราว (ดูมาตรา 13) 
2. คำสั่งเสนาบดีกระทรวงธรรมการให้ถอนครูคนใดคนหนึ่งออกก็ดี ถ้าผู้จัดการโรงเรียนไม่ถอนภายในกำหนด เสนาบดีกระทรวงธรรมการจะบังคับผู้จัดการโรงเรียนไม่ได้ คือ จะต้องร้องขอต่อศาลให้ชี้ขาดตัดสินบังคับให้ถอนครูคนนั้น (ดูมาตรา 17)
3. คำสั่งเสนาบดีกระทรวงธรรมการให้ปิดโรงเรียน ผู้จัดการโรงเรียนหรือครูผู้ใหญ่จะร้องขอให้ศาลวินิจฉัยว่า คำสั่งให้ปิดโรงเรียนนั้นไม่มีมูลสมควรและขอให้เพิกถอนคำสั่งคำบังคับนั้นเสีย ก็ให้ร้องได้ตามทำนอง (ดูมาตรา 25) 

ในการพิจารณาคดีพิพาทด้วยการเปิดหรือปิดโรงเรียนก็ดี ด้วยการให้ถอนครูออกก็ดี ศาลพึงให้โอกาสแก่เสนาบดีกระทรวงธรรมการและแก่บรรดาผู้มีประโยชน์ได้เสียกับคดีนั้น เพื่อได้นำพยานหลักฐานมาพิสูจน์ตามที่ศาลเห็นสมควรและฟังคารมโต้แย้งทั้ง 2 ฝ่ายก่อนแล้วจึงพิพากษา สำนวนคดีเช่นนี้ให้ปิดตราแดง เร่งพิจารณาข้ามลำดับเลขอย่างคดีด่วนตามกระบวนพิจารณาความแพ่ง (ดูมาตรา 24)

พระราชบัญญัตินี้มิประโยชน์มากในทางกฎหมาย และเมื่อพิจารณาโดยถี่ถ้วนแล้วจะเห็นได้ว่า เมื่อคำสั่งของเสนาบดีกระทรวงธรรมการมีมูลโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ผู้ใดร้องต่อศาลก็พ่ายแพ้ไปเอง ฝ่ายปกครองไม่เสียหายอันใด

หมวด 2
การอุทธรณ์คำสั่งหรือการกระทำของเจ้าหน้าที่ในทางปกครองตามที่บทกฎหมายอนุญาตไว้

ข้อยกเว้นที่ยอมให้ผู้ต้องเสียหายในการกระทำของฝ่ายปกครองร้องต่อศาลยุติธรรมตามที่ได้กล่าวในหมวดที่ 1 ส่วนที่ 2 นั้น เป็นตัวอย่างอันดีอย่างหนึ่ง แต่บัดนี้การร้องคัดค้านคำสั่งของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองได้มีวิธีใหม่ คือ วิธีอุทธรณ์ คำสั่งต่อผู้มีอำนาจเหนือๆ ในที่นี้ก็คือ ผู้บังคับบัญชาทบวงการนั้นๆ เอง เช่น

1. พระราชบัญญัติคนเข้าเมืองมาตรา 16 ซึ่งคำสั่งของเจ้าพนักงานที่ห้ามมิให้คนต่างด้าวเข้ามาในพระราชอาณาจักรนั้น ให้แจ้งแก่คนต่างด้าวเป็นลายลักษณอักษร คนต่างด้าวนั้นอาจอุทธรณ์คำสั่งของเจ้าพนักงานได้ภายในสี่สิบแปดชั่วโมง เสนาบดีเป็นผู้วินิจฉัยข้ออุทธรณ์และคำวินิจฉัยของเสนาบดีนั้นต้องนับว่าเป็นที่สุด
   
   แต่ผู้ใดต่อสู้ว่ามิได้เป็นคนต่างด้าวจะนำคดีของตนขึ้นสู่ศาลเพื่อพิจารณาคดีตามนี้เปิดโอกาสให้ศาลพิจารณาว่าเป็นคนต่างด้าวหรือไม่เท่านั้น
2. พระราชบัญญัติสมุดเอกสาร มาตรา 24 บุคคลที่ถูกสมุหพระนครบาล หรือ สมุหเทศาภิบาลบอกปัดไม่ออกใบอนุญาตให้เพื่อมีและใช้เครื่องพิมพ์ก็ดี เพื่อเป็นบรรณาธิการก็ดี เพื่อเป็นเจ้าของหนังสือพิมพ์ก็ดี หรือถูกถอนใบอนุญาตก็ดี ตามที่กล่าวในมาตรา 10, 11, 18, 19 บุคคลนั้นมีสิทธิที่จะร้องอุทธรณ์ต่อเสนาบดี กระทรวงมหาดไทยได้โดยมูลว่าไม่ชอบหลักการ แต่ในระหว่างอุทธรณ์ให้บังคับไปตามคำวินิจฉัยของสมุหพระนครบาลหรือสมุหเทศาภิบาลนั้น
3. พระราชบัญญัติจำกัดแร่ดีบุก พ.ศ. 2474 มาตรา 11 ซึ่งถ้าผู้ขอใบสุทธิแร่ไม่พอใจในการประเมินของกรรมการประเมินดั่งที่เจ้าพนักงานราชโลหกิจประจำท้องที่ได้แจ้งให้ทราบตามความในวรรคต้น มาตรา 10 แห่งพระราชบัญญัตินี้ ผู้ขอใบสุทธิแร่มีสิทธิที่จะทำเรื่องราวอุทธรณ์การประเมินนั้นต่อเสนาบดีได้ แต่ให้ยื่นอุทธรณ์ต่อเจ้าพนักงานราชโลหกิจประจำท้องที่ภายใน 7 วัน นับแต่วันได้รับแจ้งความการประเมินนั้นเป็นต้นไป ผู้อุทธรณ์ต้องเสียค่าธรรมเนียมตามจำนวนที่ระบุไว้ในกฎเสนาบดี ให้เจ้าพนักงานราชโลหกิจประจำท้องที่รวบรวมสำนวนอุทธรณ์ส่งผ่านไปยังสมุหเทศาภิบาล เพื่อจะมีควรมเห็นประการใด แล้วส่งสำนวนเรื่องนั้นพร้อมด้วยความเห็นมายังเสนาบดี เมื่อเสนาบดีได้พิจารณาสั่งการประการใดแล้วให้เป็นอันยุตติเด็ดขาดเพิยงนั้น 

ฯลฯ ฯลฯ ฯลฯ

ดั่งนี้จะเห็นได้ว่า การอุทธรณ์คำสั่งหรือการกระทำของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง มีลักษณะต่างกับการร้องทุกข์ต่อผู้มีอำนาจเหนือที่จะกล่าวในหมวด 3 อยู่บ้าง เช่น โดยมากการอุทธรณ์มีกำหนดอายุความ (เว้นแต่ในเรื่องสมุดเอกสารไม่ปรากฏ) ส่วนการร้องทุกข์ต่อผู้มิอำนาจเหนือนั้นไม่มีกำหนดเวลา แต่จะต้องถือตามกำหนดเวลาอันสมควร

 

ที่มา : ปรีดี พนมยงค์. “ว่าด้วยคดีปกครอง,” ใน คำอธิบายกฎหมายปกครอง (พระนคร: สำนักงานทนายพิมลธรรม, ม.ป.ป.). น.189-194.

หมายเหตุ :

• ปรับอักขรวิธี (โดยส่วนใหญ่) เป็นปัจจุบัน