PRIDI's Law Lecture : การคลังของประเทศ

 

 

การคลังของประเทศ

หมวด 1

งบประมาณ

ส่วนที่ 1 ข้อความทั่วไป

งบประมาณ คือการกำหนดประมาณรายได้รายจ่ายของประเทศในกิจการซึ่งจะกระทำในภายหน้าและได้รับพระราชทานพระบรมราชานุญาตแล้ว โดยได้ทรงตราขึ้นเป็นพระราชบัญญัติ งบประมาณจึงเป็นบทกฎหมายชนิดหนึ่ง ซึ่งมีกำหนดเวลาใช้ เช่นในประเทศสยามชั่ว 1 ปี ให้ดูพระราชบัญญัติการงบประมาณ พ.ศ. 2456

สิ่งที่ปรากฏในงบประมาณก็คือรายได้อย่างหนึ่ง และรายจ่ายอีกอย่างหนึ่งให้ดูในหมวดที่ 2 และที่ 3 ต่อไป

 

ส่วนที่ 2 การเตรียมทำงบประมาณ

1. เจ้ากระทรวงเป็นผู้เตรียม ให้ดูมาตรา 2-4 และต้องยื่นภายในกำหนด ให้ดูข้อบังคับเสนาบดีกระทรวงพระคลังฯ ข้อ 1 ถ้ายื่นไม่ทัน กระทรวงพระคลังฯ จะไม่รับพิจารณาและตั้งจำนวนเงินให้ใหม่ก็ได้ ให้ดูมาตรา 3

2. เมื่อเตรียมดั่งว่าเสร็จแล้ว เสนาบดีกระทรวงพระคลังฯ ทำรายงานทูลเกล้าฯ ถวาย เพื่อได้พระราชทานพระราชดำริในที่ประชุมเสนาบดี เมื่อได้รับพระราชทานพระบรมราชานุญาตแล้ว ให้ย่อรายการในงบประมาณอันได้รวบรวมแล้วตราเป็นพระราชบัญญัติประกาศในหนังสือราชกิจจานุเบกษา ให้ดูมาตรา 4

เสร็จแล้วเสนาบดีกระทรวงพระคลังฯ ส่งสำเนางบประมาณไปยังกระทรวงต่างๆ ให้ปฏิบัติการรับจ่ายตามงบประมาณนั้น เว้นแต่ในเรื่องการโอนเงินรายจ่ายจากประเภทหนึ่ง ไปตั้งจ่ายในประเภทอื่นซึ่งอาจทำได้ตามข้อบังคับของเสนาบดีกระทรวงพระคลังฯ และถ้าเงินไม่พออาจที่จะมีการตั้งงบประมาณเพิ่มเติม ซึ่งจะต้องทำตามแบบพระราชบัญญัติ เรียกว่าพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติม ให้ดูมาตรา 6-9

 

หมวด 2

รายได้

รายได้ของประเทศนั้นอาจเป็นรายได้ตามวิธีปกติอย่างหนึ่ง และตามวิธีพิเศษอีกอย่างหนึ่ง

 

ส่วนที่ 1

รายได้ตามวิธีปกติ

บทที่ 1 ภาษีอากร

คือจำนวนเงินซึ่งพลเมืองในประเทศหนึ่งจะต้องชำระให้แก่รัฐ เพื่อค่าใช้จ่ายของรัฐ

ภาษีอากรมีลักษณะสำคัญ 2 ประการ คือ :-

1. เป็นหนี้ตามกฎหมายที่บุคคลต้องชำระ
2. เป็นการกระทำซึ่งพลเมืองช่วยกันออกค่าใช้จ่ายของรัฐ

ท่านอาดัมสมิทกล่าวไว้ว่า ภาษีอากรที่ดีและเหมาะสมนั้น จะต้องตั้งขึ้นโดยถือหลักดั่งนี้ :-

1. ต้องเฉลี่ยตามส่วนแห่งความสามารถของบุคคล
2. ต้องมีวิธีกำหนดอัตราแน่นอน
3. ต้องไม่ทำความรำคาญให้แก่ผู้ชำระภาษีอากรมากนัก
4. การเก็บภาษีอากร ต้องใช้จ่ายโดยประหยัดให้มาก

บทที่ 2 ผลแห่งอุตสาหกรรมและทรัพย์สินของรัฐ

รัฐอาจประกอบอุตสาหกรรมเสียเอง หรืออาจเป็นเจ้าของทรัพย์สิน รัฐอาจได้ผลจากการนั้น เช่นรายได้จากการรถไฟ ไปรษณีย์ โทรเลข ค่าเช่า ค่าจำหน่ายทรัพย์สมบัติของรัฐเป็นต้น

 

ส่วนที่ 2

รายได้ตามวิธีพิเศษ

เมื่อรายได้ตามวิธีปกติไม่เพียงพอ รัฐอาจหาวิธีพิเศษมาช่วยเพิ่มพูนรายได้

วิธีพิเศษนี้มี อาทิ :-

1. เรี่ยไร
2. ออกสลากกินแบ่งฯ
3. กู้เงิน

ฯลฯ

ต่อไปนี้จะได้กล่าวเฉพาะการกู้เงิน

บทที่ 1

ชนิดต่างๆ แห่งการกู้เงิน

การกู้เงินของรัฐอาจเป็นโดยทางตรงและทางอ้อม

ตอนที่ 1 การกู้เงินโดยทางตรง

คือรัฐบาลได้ออกใบกู้แก่เอกชน หรือกู้ตรงต่อรัฐบาลต่างประเทศ การกู้โดยตรงนี้อาจเป็น

1. การกู้ตามธรรมดา คือรัฐบาลออกใบกู้ให้ดอกเบี้ยตามสมควร โดยไม่บังคับหรือเรียกร้องให้พลเมืองกู้เงินโดยเห็นแก่ชาติ
2. การกู้โดยความรักชาติ คือรัฐบาลเรียกร้องให้พลเมืองกู้เงินโดยเห็นแก่ชาติ แต่ประโยชน์ที่ผู้ให้กู้จะพึงได้รับนั้นน้อยกว่าการกู้ธรรมดา การกู้ชนิดนี้รัฐบาลไม่ใคร่ได้รับผลเต็มที่ เพราะเหตุการกู้เงินย่อมเป็นกิจการที่เกี่ยวแก่แสวงหาประโยชน์มากกว่าในทางรักชาติ
3. การกู้โดยบังคับ คือรัฐบาลได้กำหนดให้พลเมืองจำต้องออกเงินให้รัฐบาลตามส่วนที่พลเมืองจะให้ได้ วิธีนี้แม้ประเทศจะได้ผลดีก็เป็นการทำให้ราษฎรเดือดร้อน เพราะคล้ายกับเป็นการเพิ่มภาษีอากร

ตอนที่ 2 การกู้เงินทางอ้อม

ถ้าหากรัฐบาลมิอาจกู้เงินโดยทางตรงได้ จะเพราะเหตุใดก็ตาม ยังมีวิธีที่รัฐบาลอาจดำเนินทางอ้อมเพื่อหารายได้มาใช้จ่าย การกู้เงินทางอ้อมนี้มีมากหลายเกี่ยวด้วยนโยบายแห่งการเงิน วิธีที่กระทำก็สุดแท้แต่อำนาจแห่งการออกธนบัตรในประเทศ เช่น

1. ประเทศที่รัฐบาลเป็นผู้ที่ออกธนบัตรเอง รัฐบาลก็ออกธนบัตรให้มากขึ้น
2. ประเทศที่รัฐบาลมอบอำนาจแห่งการออกธนบัตรให้ธนาคารใดธนาคารหนึ่ง ตามธรรมดาก็มีข้อตกลงกันไว้ว่า รัฐบาลมีสิทธิบังคับให้ธนาคารนั้นออกเงินให้รัฐบาลกู้และให้กู้ไปเท่าใด รัฐบาลก็ย่อมให้ธนาคารออกธนบัตรเพิ่มขึ้นจนถึงเท่ากับค่าที่รัฐบาลกู้มาจากธนาคาร

บทที่ 2

วิธีที่รัฐบาลกระทำเพื่อระงับหนี้และเพื่อลดหนี้

1. โดยชำระหนี้ตามข้อสัญญา ซึ่งอาจเป็นชำระคราวเดียวทั้งหมด เมื่อถึงกำหนดเวลาที่ตกลงกันไว้ หรือผ่อนใช้เป็นงวดๆ ดั่งเช่นวิธีที่รัฐบาลสยามปฏิบัติมาแล้ว
2. โดยปฏิเสธไม่รับรู้หนี้สิน ซึ่งรัฐบาลก่อนได้ทำไว้ เช่น สหภาพสาธารณรัฐสังคมนิยมโซเวียตปฏิเสธไม่รับรู้หนี้สินซึ่งรัฐบาลครั้งพระเจ้าซาร์ได้ทำไว้
3. โดยไม่สามารถชำระหนี้ เพราะมีหนี้สินล้นพ้นตัวตกอยู่ในฐานะเสมือนบุคคลล้มละลาย แต่มิได้ปฏิเสธไม่รับรู้หนี้สิน เช่น รัฐมิสสิซิมิชิแกน ในสหรัฐอเมริกาได้กระทำในกลางศตวรรษที่ 19
4. โดยตกลงลดหนี้กับเจ้าหนี้ เช่นข้อตกลงระหว่างประเทศไอยคุปต์กับเจ้าหนี้ใน ค.ศ. 1876
5. โดยแปลงใบกู้เดิมออกใบกู้ใหม่ให้แทน พึงมีอัตราดอกเบี้ยลดน้อยลงกว่าเดิม เช่นในประเทศสเปนกระทำใน ค.ศ. 1882
6. โดยชำระดอกเบี้ยที่ค้างด้วยใบกู้ใหม่ เช่น ประเทศตุรกีกระทำใน ค.ศ. 1875
7. โดยชำระหนี้ด้วยเงินตราที่มีค่าลดน้อยกว่าในขณะที่กู้ เช่น ในขณะที่กู้หน่วยแห่งเงินตรา 1 เหรียญมีค่าเท่ากับเนื้อทองบริสุทธิ์ 2 กรัม แต่ถึงคราวที่จะชำระหนี้รัฐ ทำให้ 1 เหรียญนั้นมีค่าลดลงมาเพียง 1 กรัม เช่นมีการออกธนบัตรให้มากขึ้นดั่งนี้เป็นต้น วิธีนี้ในภายหลังสงครามได้มีหลายประเทศได้กระทำ
8. โดยเก็บภาษีในดอกเบี้ยเงินกู้ เช่นดอกเบี้ยร้อยละ 7 และเก็บภาษีจากดอกเบี้ยนั้นเสีย 1 เปอร์เซ็นต์หักกันแล้วดอกเบี้ยคงเหลือ 6 เปอร์เซ็นต์ดั่งนี้เป็นต้น

 

หมวด 3

รายจ่าย

งบประมาณรายจ่ายกระทรวงและกรมทั้งปวง งบหนึ่งๆ แยกเป็นประเภทใหญ่ 2 ประเภท คือ :-

1. เงินเดือน
2. ค่าใช้สอย

ส่วนรายจ่ายเงินซึ่งไม่ประจำเรียกว่า ประเภทการจร

 

ส่วนที่ 1

งบประมาณเงินเดือน

การตั้งงบประมาณสำหรับตำแหน่งใหม่ หรือขึ้นเงินเดือนสำหรับตำแหน่งเก่า (นอกจากขึ้นรายปีตามอัตรา) จะตั้งไม่ได้เว้นแต่จะได้อนุญาตก่อนแล้ว แต่การขึ้นเงินเดือนบางราย ซึ่งได้รับอนุญาตไม่ทันที่เจ้ากระทรวงจะได้ตั้งให้แล้วแต่ได้แจ้งให้กระทรวงพระคลังฯ ทราบ ก่อนวันที่ 31 มกราคม ศกก่อนนั้นกระทรวงพระคลังฯ จะตั้งเพิ่มงบประมาณให้

 

ส่วนที่ 2

งบประมาณค่าใช้สอย

งบประมาณค่าใช้สอยให้ตั้งเงินตามที่จะจ่ายจริงในศกนั้น ถ้าเงินที่ตั้งนั้นมีจำนวนผิดไปจากจำนวนเงินที่อนุญาตปีก่อนมาก ก็ให้เจ้าของกระทรวงยื่นคำอธิบายให้แจ่มแจ้ง

การโอนเงินค่าใช้สอยจากประเภทหนึ่ง ไปตั้งจ่ายในประเภทอื่นในงบประมาณเดียวกันนั้น เจ้ากระทรวงอนุญาตให้โอนได้ แต่ต้องแจ้งความให้กรมตรวจและกรมสารบัญชีทราบทุกราย

การโอนเงินจากประเภทใหญ่ไปตั้งจ่ายในประเภทใหญ่อีกประเภทหนึ่งนั้น ถ้าโอนอยู่ในงบประมาณเดียวกันแล้ว กระทรวงพระคลังฯ เป็นผู้อนุญาตได้ ให้เจ้ากระทรวงผู้จะขอโอนยื่นบัญชีโอนมายังกระทรวงพระคลังฯ ตามซึ่งกำหนดไว้ในข้อบังคับห้ามมิให้โอนไปตั้งจ่ายในเงินเดือน ซึ่งยังไม่ได้อนุญาตอัตรา

 

ส่วนที่ 3

งบประมาณการจร

งบประมาณการจรนั้นให้ตั้งเงินจำแนกรายการเป็นรายๆ มีคำชี้แจงรูปการณ์และจำนวนเงินที่ประมาณว่าจะต้องจ่ายทั้งสิ้น จนการสำเร็จกับทั้งจำนวนเงินที่จะขอจ่ายในปีของงบประมาณนั้นด้วย (ให้ดูข้อบังคับเสนาบดีกระทรวงพระคลังฯ ออกตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2456)

จบคำอธิบายกฎหมายปกครอง ซึ่งได้แสดง ณ โรงเรียนกฎหมายใน พ.ศ. 2474

ในปีหน้าถ้ามีโอกาสจะได้อธิบายเพิ่มเติมในบางตอนที่กล่าวไว้โดยย่อเพราะไม่มีเวลาพอที่จะอธิบายพิสดารในปีนี้

หลวงประดิษฐ์มนูธรรม
(ปรีดี พนมยงค์)

 

ที่มา : ปรีดี พนมยงค์. “การคลังของประเทศ,” ใน คำอธิบายกฎหมายปกครอง (พระนคร: สำนักงานทนายพิมลธรรม, ม.ป.ป.). น.181-188.

หมายเหตุ :

• ปรับอักขรวิธี (โดยส่วนใหญ่) เป็นปัจจุบัน