ท้องถิ่นจะโตได้ ต้องกระจายอำนาจด้านการท่องเที่ยว

 

ในปัจจุบันกระแสความต้องการให้เกิดการกระจายอำนาจ และเพิ่มบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) อย่างไรก็ดี เรื่องแรก ๆ ที่ควรจะให้ความสำคัญและส่งเสริมการกระจายอำนาจมากที่สุดคงจะหนีไม่พ้นเรื่องการท่องเที่ยว

 

 

เนื่องจากการท่องเที่ยวเป็นกิจกรรมที่มีความสำคัญ ไม่เพียงแต่กับประเทศในฐานะแหล่งรายได้สำคัญอย่างหนึ่ง แต่ในเชิงพื้นที่การท่องเที่ยวเป็นหัวใจสำคัญที่ทำให้เศรษฐกิจในหลาย ๆ พื้นที่มีความคึกคัก และนำมาสู่การสร้างรายได้ในชุมชน ในขณะที่เมืองจำนวนมากในประเทศไทยพึ่งพาการท่องเที่ยวมากกว่าอุตสาหกรรม แต่ อปท. ที่ดูแลเมืองเหล่านี้กลับมีบทบาทที่ค่อนข้างจะจำกัดในการเข้าไปส่งเสริมหรือจัดการด้านการท่องเที่ยว

มิติและขอบเขตของการท่องเที่ยวนั้นมีความซับซ้อน เพราะการท่องเที่ยวนั้นไม่ใช่เพียงแค่สถานที่เข้าไปเพื่อความบันเทิงหรือพักผ่อนหย่อนใจ แต่รวมถึงปัจจัยอื่น ๆ ที่เกื้อหนุนกัน อาทิ โครงสร้างพื้นฐานด้านการขนส่ง การดูแลหรือกำหนดมาตรฐานสถานที่พัก และการอำนวยความสะดวกให้กับนักท่องเที่ยว ซึ่งปัจจัยเหล่านี้ท้องถิ่นอาจจะยังไม่ได้เข้ามามีบทบาทอย่างเต็มที่

 

ปัญหาและตำแหน่งแห่งที่ของ อปท. ในด้านการท่องเที่ยวที่ไม่ชัดเจน

ด้วยเหตุที่ว่าการท่องเที่ยวนั้นสัมพันธ์กับลักษณะเชิงพื้นที่ ทั้งในแง่การท่องเที่ยวก่อให้เกิดประโยชน์ทางด้านรายได้กับคนในพื้นที่ และการท่องเที่ยวก็สร้างผลกระทบให้กับคนในพื้นที่โดยตรงเช่นกัน การท่องเที่ยวจึงเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับ อปท. โดยตรง

ทว่า ในความเป็นจริง อปท. มีข้อจำกัดค่อนข้างมากในการเข้าไปมีบทบาทด้านการท่องเที่ยว ในทางกฎหมาย อปท. มีอำนาจด้านการท่องเที่ยวเพียงบางส่วน อาทิ การส่งเสริมกิจกรรมท่องเที่ยวหรือการพัฒนาพื้นที่สาธารณะในเขตของตนเอง ดังปรากฏในกฎหมายส่วนใหญ่ว่าให้ท้องถิ่นมีอำนาจในการบำรุงศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น หรือการส่งเสริมกิจการการท่องเที่ยว

แต่อำนาจต่าง ๆ เหล่านี้ยังครอบคลุมถึงความสามารถวางแผนหรือบริหารจัดการเชิงระบบการด้านการท่องเที่ยว อาทิ การจัดเก็บรายได้จากการท่องเที่ยว การควบคุมกิจกรรมในแหล่งท่องเที่ยว หรือการกำหนดนโยบายระดับพื้นที่ที่ส่งผลเชิงนโยบายระยะยาวได้อย่างแท้จริง[1] ตัวอย่างเช่นในกรณีหาก อปท. อยากเข้ามาตรวจสอบและส่งเสริมการให้พัฒนาศักยภาพที่พักและโฮมสเตย์ หรือการเข้ามาทำหน้าที่ดูแลเส้นทางจราจรในเขตเมืองก็อาจจะทำไม่ได้เนื่องจากใน 2 เรื่องนี้มีกฎหมายที่ให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะกับหน่วยงานอื่น ๆ อาทิ กรมการปกครองและอำเภอที่ดูแลเรื่องโรงแรม และกองบังคับการตำรวจจราจรและตำรวจภูธรดูแลเรื่องการจราจรในพื้นที่

นอกจากนี้ เขตอำนาจทางกฎหมายของ อปท. ยังไม่ครอบคลุมพื้นที่ท่องเที่ยวสำคัญ อาทิ เขตอุทยานแห่งชาติ หรือพื้นที่ชายฝั่งที่อยู่ภายใต้การดูแลของหน่วยงานส่วนกลาง ทำให้เกิดความซ้ำซ้อนหรือไม่ต่อเนื่องในการบริหารจัดการ[2] ซึ่งลำพังกำลังเจ้าหน้าที่ในเขตพื้นที่เหล่านี้ก็มีอยู่อย่างจำกัด การเข้าไปมีบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ต่าง ๆ น่าจะเป็นการช่วยเหลือและส่งเสริมซึ่งกันและกัน ทั้งในแง่ของการรักษาทรัพยากรธรรมชาติ และการดูแลนักท่องเที่ยว

อีกทั้งในทางปฏิบัติองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่สามารถทำงานเชื่อมโยงกับหน่วยงานรัฐส่วนกลางหรือ อปท. อื่น ๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจากขาดกลไกเชิงนโยบายหรือกลไกร่วมทุนที่ชัดเจน อาทิ การจัดบริการขนส่งข้ามเขต การพัฒนาแหล่งท่องเที่ยวร่วมกันระหว่างสองพื้นที่ หรือการจัดเก็บรายได้ร่วมจากค่าธรรมเนียมนักท่องเที่ยว[3] หลายครั้งเมื่อพ้นไปจากพื้นที่แล้วกลายเป็นอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็สิ้นสุดลง ทั้ง ๆ ที่การท่องเที่ยวนั้นต้องมีการข้ามเขตการดูแลของท้องถิ่นใดท้องถิ่นหนึ่งเสมอ

ไม่เพียงเท่านี้ในบางครั้ง อปท. อาจจะเผชิญข้อจำกัดทางกฎหมายในการเข้าไปมีบทบาทในการเข้าไปทำหน้าที่บางประการแทนเอกชน โดยเฉพาะในเรื่องการให้บริการเดินรถขนส่งในเมืองและระหว่างเมือง ซึ่งช่วงหลังวิกฤตโควิด-19 ที่เอกชนได้เผชิญปัญหาการดำเนินธุรกิจจนต้องปิดกิจการและคืนใบอนุญาตการเดินรถที่เคยได้รับไป ส่งผลให้เส้นทางเดินรถสาธารณะในบางเมืองไม่มีการให้บริการ และกลายเป็นการตัดขาดการเชื่อมต่อระหว่างสถานีรถไฟหรือสนามบิน ซึ่งมักจะตั้งอยู่ห่างจากเมืองหรือย่านการท่องเที่ยว

 

 

แม้ว่าในหลายพื้นที่ อปท. จะอยากเข้ามาดำเนินภารกิจดังกล่าวแทน แต่ก็ไม่สามารถจะทำได้เนื่องจากไม่มีกฎหมายอนุญาตให้ทำ โดยในปัจจุบันกรมการขนส่งทางบกพยายามแก้ไขกฎหมายเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขอใบอนุญาตเดินรถแทนเอกชนได้[4] แต่การดำเนินการดังกล่าวอาจจะถูกตีความว่าขัดกับรัฐธรรมนูญ[5] เพราะรัฐธรรมนูญไม่ประสงค์จะให้หน่วยงานของรัฐใด ๆ ดำเนินกิจกรรมในลักษณะที่เป็นการแข่งขันกับเอกชน[6] ปัญหาที่ตามมาคือ ในบริบทที่เอกชนไม่พร้อมจะดำเนินการแล้ว ใครจะเป็นคนจัดทำภารกิจดังกล่าวหรือจะปล่อยไปเฉย ๆ แล้วให้เป็นเรื่องของนักท่องเที่ยวต้องคิดเอาเองว่าจะท่องเที่ยวอย่างไร

เมื่อวิเคราะห์ปัญหาด้านการท่องเที่ยวของ อปท. จะเห็นได้ว่าปัญหาสำคัญมีอยู่ 2 ลักษณะ ได้แก่  ประการแรก สถานะในด้านการท่องเที่ยวของ อปท. ยังเป็นรองจากส่วนกลาง แม้ว่าจะอยู่ใกล้ชิดกับพื้นที่และประชาชนมากกว่า แต่นโยบายด้านการท่องเที่ยวรวมถึงบทบาทในด้านการท่องเที่ยวอยู่ภายใต้การดูแลของส่วนกลาง กฎหมายที่ให้อำนาจกับ อปท. มักจะกำหนดว่าให้ดำเนินการภายใต้บังคับแห่งกฎหมายที่ให้อำนาจไว้เท่านั้น อปท. จะไม่สามารถดำเนินกิจกรรมอื่น ๆ นอกขอบเขตแห่งอำนาจได้[7] และประการที่สอง อปท. มีข้อจำกัดในการดำเนินบริการสาธารณะที่เข้ามาเกี่ยวข้องกับการท่องเที่ยวได้อย่างจำกัด เฉพาะภายใต้อำนาจที่กำหนดไว้ในกฎหมายจัดตั้ง และกฎหมายอื่นให้อำนาจไว้[8] และการใช้อำนาจดังกล่าวต้องไม่เป็นการไปทำกิจกรรมที่มีลักษณะเป็นการแข่งขันกับการดำเนินธุรกิจของเอกชน[9] ซึ่งทำให้ อปท. ไม่สามารถเข้ามามีบทบาทด้านการท่องเที่ยวในลักษณะเดียวกันกับที่เอกชนจะดำเนินการได้

 

ต้องทลายข้อจำกัดในเชิงบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

การจะทลายข้อจำกัดดังกล่าวต้องเปลี่ยนแปลงวิธีคิดเกี่ยวกับบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสียใหม่ ทั้งในเชิงนโยบายและกฎหมาย กล่าวคือ รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ ไม่ควรมองว่าท้องถิ่นไร้ศักยภาพและทำได้เฉพาะเรื่องเล็ก ๆ เหมือนในอดีต แต่ควรมองบทบาทว่าเรื่องใดที่สัมพันธ์ในเชิงพื้นที่ควรให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้าไปมีบทบาทจัดการ ส่วนรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ มุ่งเน้นไปที่ภาพใหญ่ของประเทศแล้วทำงานประสานร่วมกัน ในเชิงนโยบายรัฐบาลควรจะต้องมองท้องถิ่นในฐานะผู้ขับเคลื่อนด้านการท่องเที่ยวเช่นกัน

นอกจากนี้ สิ่งที่ควรจะต้องดำเนินการต่อไปก็คือ การแก้ไขบทบัญญัติของกฎหมายและปรับแนวทางการตีความกฎหมายที่ก่อให้เกิดข้อจำกัดต่าง ๆ ดังนี้

ประการแรก กฎหมายที่จัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และกฎหมายแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจควรจะกำหนดบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอาไว้เป็นรายการเชิงลบ (negative list) โดยระบุว่าเรื่องใดบ้างที่จะไม่ให้ท้องถิ่นกระทำ แทนที่จะกำหนดว่าเรื่องใดที่จะให้ท้องถิ่นกระทำได้ ซึ่งทำให้ขอบเขตอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาทิ ห้ามไม่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการเรื่องความมั่นคงทางทหาร การกำหนดไว้เป็นรายการเชิงลบนี้จะช่วยให้ท้องถิ่นเข้ามามีบทบาทในภารกิจมากขึ้น โดยไม่ต้องมีกฎหมายให้อำนาจไว้โดยตรง และไม่ต้องพิจารณาว่ากฎหมายเฉพาะอื่น ๆ จะเปิดทางให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำได้หรือไม่ ซึ่งรวมถึงกฎหมายไม่ควรจะให้อำนาจแก่หน่วยงานของรัฐที่สังกัดราชการบริหารส่วนกลาง

 

 

ประการที่สอง กฎหมายควรจะกำหนดบทบาทให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยปฏิบัติการในพื้นที่ในกฎหมายหลาย ๆ ฉบับ แทนที่จะใช้โครงสร้างของราชการบริหารส่วนกลาง อาทิ กฎหมายโรงแรมควรจะกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้บังคับใช้กฎหมาย รวมถึงกำหนดแนวทางในการบริหารจัดการให้ท้องถิ่นแต่ละแห่งมีลักษณะเฉพาะตัว อาทิ การกำหนดโซนนิ่งโรงแรม การกำหนดเงื่อนไขการประกอบกิจการ และการตรวจสอบและติดตามการปฏิบัติตามกฎหมายของโรงแรมแต่ละแห่ง

ประการที่สาม การตีความเรื่องกิจกรรมที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการแข่งขันกันกับเอกชน ในกรณีของหน่วยงานของรัฐทั่ว ๆ ไปนั้น การตีความกฎหมายยังควรที่จะตีความให้หน่วยงานของรัฐจำกัดบทบาทในการแข่งขันกันกับเอกชน รวมถึงบรรดารัฐวิสาหกิจไม่ควรเข้าไปดำเนินกิจการแข่งขันกับเอกชน เว้นแต่เพื่อวัตถุประสงค์ทางสังคมต่าง ๆ อาทิ ยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน หรือการแก้ไขปัญหาของตลาดบกพร่อง ไม่มีผู้จำหน่ายสินค้าดังกล่าว แต่ในกรณีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น การตีความกฎหมายควรจะต้องพิจารณาอีกลักษณะ โดยกฎหมายควรพิจารณาสถานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในฐานะหน่วยบริการเชิงพื้นที่ การดำเนินกิจการใด ๆ ก็เพื่อจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองต่อเป้าหมายของคนในพื้นที่ รวมถึงการดำเนินบริการสาธารณะต่าง ๆ มีเป้าหมายเพื่อสร้างการแข่งขันระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การลงทุนหรือจัดให้มีโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ จึงเป็นเรื่องที่ช่วยส่งเสริมกิจกรรมของคนในพื้นที่ ซึ่งมีผลพลอยได้เป็นการมีโครงสร้างพื้นที่ดีรองรับการท่องเที่ยว

การกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้านการท่องเที่ยว นี้จะช่วยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความพร้อมมากขึ้นในการดูแลเชิงพื้นที่ ซึ่งจะนำมาสู่การจัดเก็บรายได้เพิ่มขึ้นที่จะนำมาสู่การบำรุงรักษาท้องถิ่นและตอบสนองต่อเป้าหมายของคนในพื้นที่ได้มากขึ้น

อย่างไรก็ดี ในเวลานี้อาจจะตั้งคำถามกลับไปหารัฐบาลและหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ ว่าตอนนี้เราได้ตระหนักถึงบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพียงพอแล้วหรือไม่