ถอดบทเรียนรัฐสภาผ่านงาน PRIDI x CONLAB

"รัฐสภา" เป็นองค์กรสำคัญในการปกครองในระบอบประชาธิปไตย เพราะเป็นองค์กรที่สะท้อนเจตนารมณ์ของประชาชนผู้อยู่ภายใต้การปกครองในระบอบนี้ นับตั้งแต่การอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองในระบอบประชาธิปไตยในปี 2475 ในบทความนี้เราจะมาถอดบทเรียนจากงานเวิร์กชอป และย้อนดูพัฒนาการของระบบรัฐสภาในประเทศไทย

รัฐสภาและประเภทของรัฐสภา

"รัฐสภา" เป็นสถาบันการเมืองสำคัญภายใต้การปกครองในระบอบประชาธิปไตย เพราะเมื่อรัฐมีพลเมืองมากย่อมไม่อาจใช้หลักประชาธิปไตยทางตรงได้ การจะให้ราษฎรทุกๆ คนมาลงคะแนนเสียงในการบัญญัติกฎหมายหรือรัฐการอื่นๆ ย่อมจะทำไม่ได้[1] ด้วยเหตุนี้การใช้อำนาจอธิปไตยของราษฎรจึงต้องกระทำผ่านรัฐสภา

เมื่อเริ่มต้นการเปลี่ยนแปลงการปกครองในระบอบประชาธิปไตย รูปแบบการปกครองที่ประเทศไทยเริ่มใช้ในการปกครองภายใต้ระบอบใหม่นี้ คือ ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยโดยรัฐสภาโดยมีต้นแบบมาจากประเทศสหราชอาณาจักร เพียงแต่จะมีความแตกต่างก็ในเรื่ององค์ประกอบของสภา ซึ่งภายใต้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 จึงกำหนดให้มีเฉพาะสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น[2] หากเปรียบเทียบกับระบบการปกครองที่มีรัฐสภาแบบต่างประเทศนั้น อาจจะจำแนกประเทศเหล่านี้ออกได้เป็น 2 ประเภท ได้แก่ ประเทศที่มี "สภาเดี่ยว" และ ประเทศที่มี "สภาคู่"

 

 

"สภาเดี่ยว" หมายถึง ประเทศที่มีสภาผู้แทนราษฎรเป็นสภาเพียงสภาเดียว ซึ่งโดยทั่วไปแล้วสมาชิกของสภาผู้แทนราษฎรมักจะมาจากการเลือกตั้ง แนวทางนี้ในปัจจุบันนั้นได้รับความนิยมจากประเทศประชาธิปไตยเกิดใหม่เป็นจำนวนมาก

"สภาคู่" หมายถึง ประเทศที่รัฐสภาประกอบด้วยสภามากกว่าหนึ่งสภา ซึ่งโดยทั่วไปแล้วมันจะแบบความสัมพันธ์ของสภาทั้งสองออกไปในลักษณะที่เป็นสภาสูงกับสภาล่าง ตัวอย่างเช่น ประเทศไทยภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้แบ่งออกเป็น 2 สภา คือ สภาผู้แทนราษฎร และ วุฒิสภา หรือกรณีของประเทศสหราชอาณาจักรที่แบ่งสภาออกเป็น 2 สภา คือ สภาสามัญชน (House of Common) กับ สภาขุนนาง (House of Lord)

ความสำคัญของการมีสองสภา

บทบาทหน้าที่ของสภาล่าง หรือ สภาผู้แทนราษฎร นั้น มีวัตถุประสงค์เพื่อสะท้อนเจตนารมณ์ของประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ซึ่งโดยทั่วไปแล้วทุกประเทศนั้นย่อมมีสภาผู้แทนราษฎรด้วยกันทั้งสิ้น ส่วนสภาสูง หรือ วุฒิสภานั้น ความมุ่งหมายแต่เดิมนั้นจะให้เป็นสภาซึ่งประกอบไปด้วยสมาชิกที่มีอาชีพชั้นสูงหรือที่อยู่ในสมาคมชั้นสูง  ทั้งนี้เพื่อจะให้ถ่วงดุลอำนาจกับสภาล่างหรือสภาผู้แทนราษฎร แต่การถ่วงน้ำหนักกับสภาล่างนั้นจะเป็นไปได้ก็ต่อเมื่อสภาสูงหรือวุฒิสภา มีความเห็นทางการเมืองแตกต่างจากสภาล่างหรือสภาผู้แทนราษฎร[3] ซึ่งเป็นลักษณะของความสัมพันธ์ระหว่างสภาสามัญกับสภาขุนนางของประเทศสหราชอาณาจักรเพื่อให้สภาขุนนางทำหน้าที่เหมือนสภาพี่เลี้ยงและให้คำแนะนำแก่สภาล่างหรือดังเช่นนายปรีดี พนมยงค์ เรียกว่า “ห้ามล้อ”

ความสำคัญของการแบ่งออกเป็นสองสภานั้น มีประเด็นในเรื่องเกี่ยวกับอำนาจของสภาทั้งสองที่แตกต่างกัน โดยทั่วไปแล้วประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยมักจะให้อำนาจกับสภาผู้แทนราษฎรหรือสภาล่างมีอำนาจมากกว่า โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาที่หัวหน้าฝ่ายบริหารมักจะมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสภาล่าง

ในขณะที่ประเทศประชาธิปไตยส่วนใหญ่มักจะจำกัดอำนาจของวุฒิสภาหรือสภาสูง เนื่องจากสมาชิกโดยส่วนใหญ่ของวุฒิสภาหรือสภาสูงนั้น ในบางกรณีอาจไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน แต่มาจากการแต่งตั้ง เช่น กรณีของประเทศสหราชอาณาจักร สมาชิกสภาสูง หรือ สภาขุนนางนั้นมาจากการแต่งตั้งจากขุนนาง 2 ประเภท ได้แก่ ขุนนางสืบตระกูล และ ขุนนางแต่งตั้ง เป็นต้น

การลดทอนอำนาจของสภาขุนนางในประเทศสหราชอาณาจักรนั้น เป็นไปอย่างมีขั้นตอน โดยเริ่มต้นจากในปี ค.ศ. 1911 (พ.ศ. 2454) ได้มีการแก้ไขไม่ให้สภาขุนนางแก้ไขร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการเงิน แต่มีหน้าที่ให้ความเห็นชอบยืนตามสภาสามัญเท่านั้น และต่อมาเมื่อปี ค.ศ. 1999 (พ.ศ. 2542) กำหนดให้สมาชิกสภาขุนนางสืบตระกูลไม่อาจสืบทอดสมาชิกภาพให้แก่ทายาทได้อีกต่อไป และในปี ค.ศ. 2005 (พ.ศ. 2548) ได้มีการตรา Constitutional Reform Act แก้ไขอำนาจหน้าที่ที่แต่เดิมเป็นของสภาขุนนางทำหน้าที่เป็นศาลสูงสุดของประเทศ (Final Court of Appeal) เปลี่ยนไปเป็นอำนาจของศาลสูงสุดแห่งสหราชอาณาจักร (Supreme Court of United Kingdom) ซึ่งเปิดทำการครั้งแรกในเดือนตุลาคม ค.ศ. 2009 (พ.ศ. 2552) จึงเป็นการแยกอำนาจตุลาการออกมาอย่างเด็ดขาดตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา[4] ทำให้บทบาทหน้าที่ของสภาขุนนางในปัจจุบันมีอยู่อย่างจำกัดเพียงแค่กลั่นกรอง และสามารถชะลอการออกกฎหมายได้ภายในระยะเวลา 1 ปี ซึ่งโดยธรรมเนียมการปกครองในระบอบประชาธิปไตยของประเทศสหราชอาณาจักรนั้น สภาขุนนางไม่เคยใช้อำนาจดังกล่าวเลย และถึงแม้จะใช้อำนาจดังกล่าวหากสภาสามัญชนลงมติยืนยันผ่านกฎหมาย สภาขุนนางก็ไม่มีอำนาจขัดขวาง

อย่างไรก็ตาม ในบางกรณีวุฒิสภาคือสภาสูงอาจ มีอำนาจและบทบาทไม่ได้น้อยไปกว่าสภาผู้แทนราษฎร เช่น ในกรณีของประเทศสหรัฐอเมริกา วุฒิสภาของประเทศสหรัฐอเมริกามาจากการเลือกตั้งและมีบทบาทสำคัญในทางการเมืองเช่นเดียวกันกับสภาผู้แทนราษฎร เป็นต้น เหตุที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะเนื่องมาจากวุฒิสภาของประเทศสหรัฐอเมริกามาจากการเลือกตั้ง และมีบทบาทเป็นตัวแทนของมลรัฐ

ในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย ผู้ใช้อำนาจอธิปไตยจะมีอำนาจมากหรือน้อยขึ้นอยู่กับว่าผู้ใช้อำนาจอธิปไตยนั้นมีความชอบธรรมทางประชาธิปไตยมากหรือน้อย ความชอบธรรมทางประชาธิปไตยจึงเป็นตัวกำหนดอำนาจของตำแหน่งนั้นๆ ซึ่งเหตุที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะว่าความชอบธรรมทางประชาธิปไตยนั้นเชื่อมโยงอยู่กับความเกี่ยวข้องกับประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยแท้จริง

 

 

เมื่อเปรียบเทียบกับบทบาทของรัฐสภาไทยแล้ว สภาผู้แทนราษฎรของประเทศไทยนั้นมาจากการเลือกตั้งเช่นเดียวกับประธานสภาผู้แทนราษฎรของต่างประเทศ สิ่งที่ทำให้แตกต่างกันมากที่สุดก็คือ วุฒิสภาของประเทศไทยตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน[5] กำหนดให้วุฒิสภาของประเทศไทย มาจากการแต่งตั้งทั้งสิ้นโดยสมาชิกของ คสช. ซึ่งเป็นผู้นำรัฐประหารในคราวที่ผ่านมา

ไม่เพียงแต่การปราศจากความชอบธรรมทางประชาธิปไตยแล้วสมาชิกวุฒิสภาเหล่านี้กลับมีอำนาจมากกว่าที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้กำหนดไว้ให้กับวุฒิสภา ทั้งอำนาจในการเลือกนายกรัฐมนตรี อำนาจในการติดตามการบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามยุทธศาสตร์ชาติ และอำนาจในการพิจารณากลั่นกรองกฎหมาย บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนั้นจะสร้างสภาวการณ์ที่ทำให้อำนาจของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นผู้แทนของประชาชนนั้น มีลักษณะที่อ่อนแอลง

ในขณะเดียวกันการมีวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งโดย คสช. นั้น ช่วยส่งเสริมการสืบทอดอำนาจของรัฐบาลของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เห็นได้จากการที่สมาชิกวุฒิสภาให้การสนับสนุนเลือกให้พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชาได้เป็นนายกรัฐมนตรี และในอีกหลายๆ กรณี เช่น พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้รับการสนับสนุนจากสมาชิกวุฒิสภาเสมือนหนึ่งเป็นพรรคการเมืองร่วมรัฐบาล

ถอดบทเรียนเรื่องรัฐสภาไทย

เมื่อมองย้อนกลับไปดูบทเรียนจากงาน PRIDI x CONLAB กิจกรรมในงานดังกล่าวได้ถูกออกแบบเป็นฐานต่างๆ เพื่อให้ผู้เข้าร่วมกิจกรรมได้เรียนรู้เกี่ยวกับการร่างรัฐธรรมนูญในระบอบประชาธิปไตยในหัวข้อต่างๆ เช่น หมวดรัฐสภา  หมวดสิทธิเสรีภาพ หมวดสถาบันพระมหากษัตริย์ และหมวดการปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น

ในที่นี้จะขอกล่าวเฉพาะ “หมวดรัฐสภา” ซึ่งเป็นหมวดที่มีความสำคัญหมวดหนึ่ง ซึ่งในกิจกรรมฐานดังกล่าว ผู้เข้าร่วมจะได้ทำการรับฟังคำแนะนำจากผู้ดำเนินกิจกรรม ซึ่งจะบอกเล่าและนำเสนอเกี่ยวกับรูปแบบของรัฐสภาในแต่ละประเทศความจำเป็นและเหตุผลที่จะออกแบบรัฐสภาของตัวเองให้มีรูปแบบที่เหมาะสมตามบริบทของแต่ละประเทศ ทั้งในกลุ่มของประเทศที่ใช้ระบบแบบสภาคู่และประเทศที่ใช้ระบบแบบสภาเดี่ยว ว่ามีเหตุและปัจจัยมาจากเหตุผลใด รวมทั้งรูปแบบสภาคู่และสภาเดี่ยวนั้นมีข้อดีและข้อเสียแตกต่างกันอย่างไร

 

 

จุดสำคัญที่สุดที่กิจกรรมในสถานีได้แสดงให้เราเห็น ก็คือความตระหนักต่ออำนาจของวุฒิสภาซึ่งเป็นสภาที่สองหรือในหลายกรณีเราเรียกว่าเป็นสภาสูง ซึ่งตรงข้ามกันกับสภาล่างหรือสภาผู้แทนราษฎร ในกิจกรรมจะแทนที่อำนาจของวุฒิสภาด้วยน้ำแดง โดยเติมน้ำแดงลงไปในแต่ละแก้วให้มีสัดส่วนที่แตกต่างกัน เริ่มต้นจาก "อำนาจ" ซึ่งเป็นอำนาจทั่วไปยังอำนาจในการกลั่นกรองกฎหมายและค่อยๆ เพิ่มขึ้นทีละลำดับตามความเข้มแข็งของอำนาจที่ได้รับมา ซึ่งยิ่งมีอำนาจมากเท่าไหร่น้ำในแก้วก็จะยิ่งล้นออกปากแก้วมากเท่านั้น แสดงให้เห็นถึงรูปธรรมของอำนาจที่วุฒิสภานั้นมีอยู่

ข้อที่น่าสนใจที่สุดเกี่ยวกับอำนาจของวุฒิสภาก็คือ ในหลายกรณีผู้ที่ร่วมเวิร์กชอปในครั้งนี้ ตัดสินใจที่จะมอบอำนาจให้แก่วุฒิสภาโดยไม่ได้ตั้งคำถามเกี่ยวกับที่มาและความชอบธรรมของวุฒิสภาในการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ตรงกันข้ามหลายคนกลับมองว่ายิ่งวุฒิสภามีอำนาจมากเท่าใดก็ยิ่งเป็นผลดีกับประชาชนมากเท่านั้น

เพราะวุฒิสภาจะได้ทำหน้าที่ดุลและคานอำนาจกันกับสภาผู้แทนราษฎร ความคิดเช่นนี้นั้นเป็นสิ่งที่ปรากฏเกิดขึ้นมาตลอดเวลาในการปกครองระบอบประชาธิปไตยของประเทศไทย ซึ่งมองว่าสภาผู้แทนราษฎรนั้นประกอบไปด้วยแต่นักการเมืองที่หิวและกระหายในอำนาจ จะทำการสิ่งใดโดยไม่สนใจความต้องการของประชาชน ฉะนั้นแล้วการที่มีวุฒิสภาที่มีอำนาจเข้มแข็งจะช่วยกันคานอำนาจของสภาผู้แทนราษฎรได้และรักษาซึ่งผลประโยชน์ของประชาชน

สิ่งสำคัญที่สุดของบททดสอบนี้ก็คือ การตระหนักถึงความสัมพันธ์ระหว่างที่มาและอำนาจของวุฒิสภาว่าควรจะมีเช่นไร ซึ่งในเรื่องนี้หากย้อนกลับไปพิจารณาความคิดของนายปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโสของประเทศไทยซึ่งได้เคยแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับความมีอยู่ของวุฒิสภาเอาไว้ว่า “เหตุผลของการมีสภาสูงนั้นก็เพื่อทำหน้าที่เพียง ‘ยับยั้ง’ ร่างกฎหมายที่สภาผู้แทนราษฎรเสนอ โดยถือว่า สมาชิกสภาสูงเป็นผู้มีอายุมากกว่าสมาชิกสภาล่าง จึงไตร่ตรองรอบคอบไม่หุนหันพลันแล่น เพื่อให้สภาสูงช่วยกลั่นกรองร่างกฎหมายอันเป็นการยับยั้งประดุจ ‘ห้ามล้อ’ ไม่ใช่เป็นการ ‘ถ่วง’” [6]

อย่างไรก็ตาม ความจำเป็นในการมีวุฒิสภาก็ขึ้นอยู่กับบริบทของแต่ละประเทศ ดังเช่นประเทศไทยก่อนหน้านี้นั้น นายปรีดี ได้เคยอธิบายว่า

“... สภาผู้แทนราษฎรเป็นสภาล่าง กับ สภาบนอีกสภาหนึ่ง หรือจะควรมีสภาเดียว  เมื่อได้ตรึกตรองโดยรอบคอบแล้วเห็นว่า เราจะตั้งรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ไม่มีประเพณีที่จะบังคับเรา การมีสภาเดียวนั้นกิจการดำเนินได้รวดเร็ว การมี 2 สภานั้นอาจถ่วงกันชักช้าโตงเตง ... ที่ข้าพเจ้าได้สังเกตและได้พบได้ยินมาบางประเทศที่มี 2 สภานั้น กิจการเดินช้านัก แต่ว่ามีบางประเทศที่ต้องมี 2 สภา เพราะเป็นประเพณีบังคับ แต่ในรัฐธรรมนูญใหม่ๆ ที่เกิดขึ้นสมัยเร็วๆ นี้ ก็มักจะมีแต่สภาเดียว เมื่อตกลงใจดั่งนี้ จึงได้ดำเนินการในทางให้มีสภาเดียวอันเป็นวิธีที่ใช้อยู่ในพระราชบัญญัติธรรมนูญชั่วคราว...”[7]

ซึ่งนี่ก็เป็นเหตุผลหนึ่งที่ในแต่ละประเทศเลือกที่จะไม่ได้ใช้ระบบสภาคู่

กิจกรรมในครั้งนี้ทำให้ได้เรียนรู้ถึงวิธีการคิดและหลักการเบื้องหลังที่เกี่ยวกับการมีอยู่ของรัฐสภาและกลไกของรัฐสภาตลอดจนรวมไปถึงการออกแบบระบบของรัฐสภา เสมือนหนึ่งว่าได้เป็นผู้ร่างรัฐธรรมนูญด้วยตัวเอง อันเป็นการซักซ้อมในวันที่เราจะมีรัฐธรรมนูญในระบอบประชาธิปไตยสมบูรณ์