ความยากไม่ใช่เหตุผลให้หยุดแก้รัฐธรรมนูญ

รศ. ธีระ สุธีวรางกูล :

ถ้าพูดถึงเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ในช่วงที่ประเทศเจอกับภาวะวิกฤตทางการเมือง นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2549 ยาวจนมาถึงปัจจุบัน การรัฐประหารปี 2549 เราได้รัฐธรรมนูญปี 2550 รัฐประหารปี 2557 เราได้รัฐธรรมนูญปี 2560 เนื่องจากว่าตัวรัฐธรรมนูญปี 2550 กับปี 2560 เป็นรัฐธรรมนูญซึ่งมีบ่อเกิดมาจากการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลนอกระบบกฎหมาย แล้วสร้างกฎหมายขึ้นมารองรับมัน เพราะฉะนั้นจึงมีความเห็นในการพยายามปรับปรุงแก้ไขเปลี่ยนแปลงตัวรัฐธรรมนูญ ทั้งปี 2550 และปี 2560 เป็นระยะ ๆ

รัฐธรรมนูญปี 2550 ก็ดีปี 2560 ก็ดี ด้วยเหตุผลที่มาของมัน ที่เห็นว่าไม่ได้เป็นไปตามครรลองประชาธิปไตย มีความพยายามในการแก้ไข ปี 2550 พรรคการเมืองหลัก ๆ ที่ต้องการแก้ไขคือ พรรคเพื่อไทย ปี 2560 พรรคการเมืองที่พยายามแก้ไขนอกจากจะมีพรรคเพื่อไทย มีพรรคประชาชน พรรคอนาคตใหม่เดิม พรรคก้าวไกลเดิม

เพราะฉะนั้นการพยายามแก้ไขตัวรัฐธรรมนูญ มันก็เป็นความพยายามที่ผลักดันมาตลอด ว่าให้รัฐธรรมนูญที่เราจะแก้ไข สุดท้ายมันเกิดมาจากความต้องการของประชาชนจริง ๆ

ทีนี้ถามว่าบทบาทของพรรคประชาชน ถ้าพูดในนามของพรรคประชาชนในฐานะเป็นที่ปรึกษา พรรคประชาชนเองพยายามผลักดันให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญมาเป็นระยะ นับตั้งแต่ยุคพรรคอนาคตใหม่ ในยุคของพรรคก้าวไกล เพียงแต่การผลักดันแต่ละขั้นตอน มีปัญหาในการผลักดันทางการเมืองหลายเหตุหลายปัจจัย

สุดท้ายพอมีความตั้งใจว่าเราจะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อาจทั้งฉบับ ต้องรอคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ และศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยฉบับล่าสุดซึ่งเป็นฉบับที่ 18/2568 ว่าการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทำได้ แต่ว่ามีเงื่อนไขในการจัดทำ พูดง่าย ๆ จะต้องผ่านกระบวนการประชามติ พรรคประชาชนเองพยายามจะแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ ภายใต้ข้อจำกัดหรือขอบเขตที่ศาลรัฐธรรมนูญวางไว้ในคำวินิจฉัยที่ 18/2568

หลังจากนั้นมาเราเสนอตัวร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เพื่อจัดทำใหม่ทั้งฉบับตามที่ท่านเห็นอยู่ในชั้นวาระที่หนึ่งเข้ารัฐสภา รัฐสภามีมติรับหลักการในชั้นวาระที่หนึ่ง คู่ไปกับร่างของพรรคภูมิใจไทย แล้วมีการตั้งคณะกรรมธิการของรัฐสภาในการพิจารณาจบในชั้นกรรมาธิการ เรื่องนี้อยู่ในชั้นการพิจารณาในชั้นวาระที่สอง ของที่ประชุมใหญ่รัฐสภา

เพราะฉะนั้น เส้นทางการทำของเราทำมาเป็นระยะ ๆ ส่วนที่เราทำมา แท้จริงแล้วไม่ได้ต่างจากสิ่งที่พรรคเพื่อไทยเคยทำ เมื่อไรที่เป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่มาจากครรลองนอกระบบประชาธิปไตย พรรคในระบอบประชาธิปไตยควรพยายามแก้ไขปรับปรุง เรื่องที่มาสำคัญไปส่วนหนึ่งแล้ว ที่สำคัญมากกว่าคือเวลามีการรัฐประหารนอกครรลองประชาธิปไตย การเขียนเนื้อหาในตัวรัฐธรรมนูญ มันเอนไปทางอำนาจนิยมมาก ไม่เอนไปทางประชาธิปไตย ต้องไปแก้ไขปรับปรุงตัวนั้น

แต่อย่างที่ผมบอกว่า ตลอดเวลาเกือบจะ 20 ปี ตั้งแต่ปี 2549 มาจนถึงปี 2568 ปัจจุบันนี้ การแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งใหญ่แทบจะทำไม่ได้เลย เหตุผลที่ทำไม่ได้เลยส่วนหนึ่งเพราะว่า ความไม่สมัครสมานสามัคคีกันของพรรคการเมืองกันเอง หรืออาจมีองค์กรที่ทำหน้าที่ในการควบคุมดูแลการแก้ไขรัฐธรรมนูญ อย่างศาลรัฐธรรมนูญไปวางเงื่อนไขว่าทำอย่างนั้นไม่ได้ อย่างนี้ไม่ได้ หรือถ้าทำได้ก็มีเงื่อนไข 1 2 3 4 5 กำหนดขั้นตอนมากมาย

เราพบว่าไม่ว่าอย่างไรเสียถึงแม้การแก้ไขรัฐธรรมนูญ มีความยากลำบากบ้าง ในสถานการณ์ปัจจุบันมีข้อจำกัดพวกนี้ พรรคการเมืองทุกพรรคถ้าถือตัวเองว่าเป็นพรรคที่ยืนอยู่กับประชาชน อยู่กับระบบการปกครองแบบประชาธิปไตย เราต้องผลักดันให้เกิดการแก้ไข จะมากหรือน้อยต้องพยายามแก้ไข วันนี้ไม่สำเร็จพรุ่งนี้ต้องพยายามให้สำเร็จ เหมือนกับชีวิตมนุษย์หมดความหวังก็ไม่มีอะไร แต่ถ้ายังมีความหวังยังไม่สำเร็จก็ทำกันต่อ นี่คือเส้นทางที่พรรคเราทำขึ้นมา

ที่นี้คาดการณ์ในอนาคตว่า หลังจากนี้ไปจะเจออะไรแบบไหนบ้าง ผมบอกเส้นทางการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้ทุกท่านฟัง ในฐานะที่นอกจากผมเองเป็นที่ปรึกษาของพรรคประชาชน ได้รับโอกาสจากประธานคณะกรรมาธิการพิจารณาตัวรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม อนุญาตให้อยู่ในที่ประชุมด้วย เพราะฉะนั้นผมไปอยู่ที่ประชุมเสียเป็นส่วนใหญ่ เป็นวิธีการดำเนินการที่มาที่ไป การถกเถียงกันที่ประชุมว่า เนื้อหามีปัญหาตรงไหนอย่างไร เล่าสู่กันฟังว่า หลังจากนี้ไปเราจะมีด่านหรือขั้นตอนในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อยู่หลายขั้นตอน ถ้าสมมติว่าการพิจารณาของรัฐสภาในชั้นวาระที่สอง วันนี้ พรุ่งนี้ หรือมะรืนนี้ จบสิ้นลง

ไม่ว่าจะมีการแก้ไขปรับปรุงความเห็นที่มีการสงวนกันโดยผู้แปรญัตติ หรือความเห็นในชั้นกรรมาธิการ ถ้าผ่านวาระที่สองไปได้ ไม่ว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงเนื้อหาหรือไม่ เราจะเข้าสู่วาระที่สาม อย่างช้าที่สุดคือไม่เกินปลายปีนี้ และถ้ารัฐสภามีมติในวาระที่สาม เห็นด้วยกับร่างแก้ไขเพิ่มเติมที่จะเปิดประตูไปสู่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่

ตามขั้นตอนคือ เราจะไปสู่ขั้นตอนของการทำประชามติว่า จะให้มีการแก้ไขเพื่อจัดทำฉบับใหม่นี้หรือไม่ ซึ่งการประชามติในการเปิดประตูตรงนี้ จะเกิดขึ้นพร้อมกันในวันเลือกตั้งทั่วไป ถ้ามีการยุบสภาและเป็นไปตามกรอบเวลาที่กำหนด เมื่อมีการออกเสียงประชามติ ถ้าประชาชนเห็นว่าประเทศควรจะมีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เพื่อแก้ไขปัญหาของประเทศที่มีอยู่ในเวลานี้ ให้ดำเนินไปได้อย่างประสิทธิผล

กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญใช้เวลาประมาณ 1 ปี ตามกระบวนการ และไปทำกฎหมายลูก ถ้ารัฐธรรมนูญฉบับใหม่กำหนดให้มีการทำกฎหมายลูกก็ 1 ปีหลังจากนั้น หลังจากนั้นไปจะมีการออกประชามติอีกครั้งหนึ่ง เพราะฉะนั้นขั้นตอนจากนี้ไปถ้านับในแง่ของระยะเวลา นับไปถึงปลายทางเลยว่ามีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ใช้ อย่างน้อยใช้เวลาประมาณ 1-2 ปี เพราะในชั้นนี้เป็นขั้นตอนที่ยาวพอสมควร

แต่ไม่ว่าจะยาวอย่างไร ทุกขั้นตอนที่ยาวจะมีขั้นที่จะต้องทำให้ฝ่ายการเมืองของประเทศหรือประชาชนต้องเรียนรู้ฟันฝ่าไป ถ้าเห็นว่าเราควรจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ส่วนรายละเอียดในเรื่องผู้ร่างรัฐธรรมนูญเป็นอย่างไร กระบวนการจัดทำเป็นแบบไหน เนื้อหาอย่างไร ข้อจำกัดที่ควรพิจารณารอบนี้ผมขอละไว้ก่อน

ทีนี้ย้อนกลับมาคำถามแรก สิ้นหวังไหม? สำหรับผมเอง ผมยังไม่ถึงขนาดว่าสิ้นความหวัง เพราะวันนี้ตามที่ท่าน อ. นันทนา ท่านว่า แม้ท่านรู้สึกหมดหวัง กับการมี สสร. ที่มาจากประชาชน ผมรู้สึกว่าจะต้องรอดูอีกต่อไปก่อนว่า ในมาตราอื่นเป็นอย่างไร ผมยังไม่สิ้นหวังรอให้จบกระบวนการในวาระที่สอง และรอให้จบกระบวนการในวาระที่สาม หลังจากนั้นจะได้รู้ว่าควรทำอย่างไรต่อ ผมถือหลักว่า บางทีถ้าเรายังมองกระรอกไม่เห็น ก็ยังไม่คิดจะโก่งหน้าไม้ ใจเย็นไว้ก่อนไปทีละขั้นตอน

ที่นี้ความเห็นส่วนตัวของผมไม่ใช่ความเห็นพรรค ผมขอพูดในฐานะที่เป็นผู้สอนวิชานิติศาสตร์ในมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ถ้าเราจะบอกว่ารัฐธรรมนูญฉบับไหนเป็นฉบับของประชาชนหรือไม่ ในทางข้อเท็จจริงเราอาจพูดได้ว่า การจะชี้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับไหนเป็นของประชาชน มีเกณฑ์ในการดูอย่างน้อย 3-4 เกณฑ์ อย่างแรก ประชาชนมีสิทธิที่จะโหวตให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญหรือแก้ไขรัฐธรรมนูญหรือไม่ เกณฑ์ที่สอง ประชาชนมีสิทธิที่จะไปเลือกผู้ร่างรัฐธรรมนูญหรือมีส่วนร่วมในการร่างรัฐธรรมนูญหรือไม่

เกณฑ์ที่สาม พอได้ผู้ร่างแล้วจะเป็นประชาชนเลือกหรือสุดแล้วแต่ ในระหว่างที่มีการยกร่างรัฐธรรมนูญ ประชาชนมีส่วนร่วมกับกระบวนการร่างในการให้ความเห็นหรือไม่ เกณฑ์ที่สี่ เมื่อร่างรัฐธรรมนูญจัดทำเสร็จแล้ว จากผู้ร่างรัฐธรรมนูญซึ่งประชาชนเลือกหรือยินยอม ก่อนจะมีการประกาศใช้ประชาชนมีสิทธิ์ออกเสียงประชามติเพื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญหรือไม่

ถ้าเราพูดถึงเรื่องรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ว่ากันตามเกณฑ์แบบค่อนข้างอุดมคติ มันประกอบไปด้วยหลายเกณฑ์ การขาดเกณฑ์ใดเกณฑ์หนึ่ง ไม่ถึงขนาดจะไปบอกว่าประชาชนไม่มีส่วนร่วมกับรัฐธรรมนูญฉบับนั้นแล้ว หรือไม่ใช่รัฐธรรมนูญฉบับประชาชนแล้ว แม้รัฐสภาไปโหวตในวาระที่สอง ว่าผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการร่างรัฐธรรมนูญ ได้แก่ กรรมาธิการยกร่าง กับ กรรมาธิการรับฟังความเห็น โดยไม่ได้มาจากคูหาเลือกตั้ง ตามข้อจำกัดของศาลรัฐธรรมนูญ

ผมคิดว่ามันไม่ถึงขนาดไปบอกได้ ว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้จะไม่เป็นรัฐธรรมนูญของประชาชนแบบดำขาว ยังไม่ถึงขนาดนั้น ผมยังคิดว่าไม่ว่าอย่างไร แม้ในชั้นวันนี้ผู้ร่างรัฐธรรมนูญจะไม่ได้มาจากเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ตามข้อจำกัดที่มีของศาลรัฐธรรมนูญ แต่เนื้อหาของรัฐธรรมนูญอาจเป็นของประชาชนได้

ถ้าเนื้อหานั้นตอบโจทย์ในเรื่องประโยชน์ของประชาชน จากการยกร่างโดยคณะกรรมาธิการชุดนี้ ซึ่งเรื่องนี้ผมไม่ได้การันตีว่ามันจะต้องเป็นอย่างนั้น แต่บอกว่าทุกอย่างมันยังไม่จบแล้วยังไม่อยากจะให้รีบด่วนสรุปเกินไปว่า การแพ้ในชั้นนี้ของวาระที่สอง หรือพรุ่งนี้ จะทำให้เราไม่ได้รับรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ขั้นตอนยังมีอีกยาวไกล ผมไม่ได้ลำบากใจเท่าไร เพียงแต่ว่าเสียดายที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรง แต่เรื่องนี้ต้องไปกล่าวถึงศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีคำวินิจฉัยในเรื่องนี้ออกมา

ทีนี้คำถามที่ 2 ต่อไปจะเจอกำแพงอะไรอีกไหม อยู่ที่ว่าถ้าผ่านวาระที่สอง ต้องไปดูด่านวาระที่สาม ในด่านวาระที่สาม ถ้าพูดถึงข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นในห้องกรรมาธิการประชุมพิจารณารัฐธรรมนูญ ที่บอกว่า สว. ยื่นเงื่อนไขขออะไรบางอย่าง ถ้าไม่ให้จะไม่ผ่านในวาระที่สาม ถ้าเราบอกว่าสิ่งที่ สว. พูดจะเป็นความจริง ในอีก 15 หรือ 17 วันข้างหน้า งั้นแสดงว่า สว. คุมเกมการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับตามระบบที่วางไว้ในรัฐธรรมนูญปี 2560 อุปสรรคมีไหม ถ้า สว. ว่าอย่างนั้นมันก็มี

แต่ถ้ามีอุปสรรคจะแก้ไขอย่างไร ผมขอพูดในทางความคิดส่วนตัวกับในทางแนวปฏิบัติ ที่เราคิดว่าควรทำอะไรทำอะไรไม่ได้ ผมยกตัวอย่างถ้า สว. ยืนยันว่า รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไม่มีเนื้อหาให้เกณฑ์ สว. โหวต 1 ใน 3 สำหรับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เราจะไม่ให้ผ่าน เมื่อไม่ให้ผ่านแล้วกลไกปัจจุบันเป็นนั้น การตัดสินเขามีผลตามกฏหมาย ท่านจะทำอย่างไร?

วิธีการทำของเราถ้าเราบอกว่าไม่เห็นด้วย เราก็บอกไม่เห็นด้วยด้วยความสุภาพ เราจะตอบสนองกำแพงหรืออุปสรรคอย่างไร ผมเห็นว่าควรใช้วิธีการพูดคุย ว่าถ้าแก้แบบนี้จะเป็นประโยชน์ต่อประชาชนทุกคนในประเทศ อาศัยการโน้มน้าวชักจูงและยืนยันที่จะพูดเรื่องนี้ต่อ ไม่สำเร็จวันนี้พรุ่งนี้ไปพูดต่อ นี่หลักคิดพูดถูกไม่ทราบในอีก 10 ปีนี้จะทำงานแบบนี้ ถ้าวันหนึ่งเราไม่ทำอย่างนี้ประเทศจะเจอปัญหามาก

ฉะนั้น อุปสรรคจะทำอย่างไรโดยง่ายคือ ถ้าโหวตวาระที่สามไม่ผ่าน เราจะใช้เวทีในการเลือกตั้งรณรงค์ให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญอีกครั้งหนึ่ง อาจทำใหม่ทั้งฉบับโดยเหตุผลจำเป็นต่าง ๆ ถ้ารู้สึกว่าหนักไปสำหรับการจัดทำใหม่ทั้งฉบับ เอาอย่างที่ อ. สิริพรรณ ว่า แก้เรียงมาตราแบบเชิงระบบและทุกอย่างต้องเดินหน้าต่อ การเดินหน้าต่อทั้งหมดทั้งมวล ไม่ใช่เพื่อประโยชน์ของพรรคการเมืองหรือนักการเมือง แต่เป็นเพื่อประโยชน์ของคนทั้งประเทศ

เราเจอปัญหาทั้งในระยะสั้นและระยะยาวที่จะต้องแก้ เราต้องมีรัฐบาลที่ดีมีเสถียรภาพ มีความรู้ความสามารถ ต้องมีรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกลไกทางการเมืองที่ดี ในการเป็นเครื่องมือผลักดันประเทศ

ฉะนั้นวาระที่สาม ท่านจะโหวตผ่านหรือไม่ผ่าน อำนาจอยู่ในมือของท่าน ท่านไม่ผ่านเราทำต่อ ถ้าท่านผ่านเราขอบคุณ อย่างไรเสีย ยกที่ 2 ของการจัดทำใหม่ทั้งฉบับยังมีอยู่ ถ้าจะตัดตั้งแต่ตอนนี้ไม่มียกที่ 2 ไม่มียกที่ 3 ประเทศก็ยังอยู่อย่างนี้ อะไรเป็นประโยชน์ของประเทศทำเถิด คุยกันอย่างสันติไม่ต้องรบราฆ่าฟันกัน เราไม่มีเวลาให้กับสิ่งนั้นอีกแล้ว

หมายเหตุ

• เรียบเรียงโดยกองบรรณาธิการ